中国共产党党内法规体系的内涵、特征与功能论析

施新州

（国家法官学院 综合理论教研部，北京 通州 101100）

党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的总目标，即“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，并要求形成完善的党内法规体系。那么，什么是党内法规，它具有什么属性，与国家法律是什么关系；什么是党内法规体系，它又包括什么内涵和特点，与其他体系的关系如何，在整个法治体系中处于何种地位，又发挥什么功能。本文基于法政治学视角，试图对这些问题做一点有益的探讨。

一、党内法规体系的内涵

九十多年来，中国共产党在结构功能的构建与完善过程中逐步形成了蔚为壮观的党内法规，它表现为不同形式和内容、不同层次的规范和要求。但这一概念的正式提出，经历了一个词源上的演变过程。在党的各种历史文献中，曾有“党法”[1]“党的法规”[2]“党规党法”[3-1]以及“党的规章”“党的纪律”“党的法律”等说法。1938年毛泽东明确指出党内除了纪律“还须制定一种较详细的党内法规”[4]。此后，直到1990年中共中央发布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下简称“《暂行条例》”）对“党内法规”进行概念界定，“党内法规”才实现了从一个约定俗成的习惯性用语向规范性称谓的转变。党内法规的具体内涵逐步明晰，直至《中国共产党党章》（2007年10月21日修改）第四十四条规定维护党的章程和其他党内法规的组织机构是党的各级纪律检查委员会，党内法规在其名称、位阶、制定主体、制定程序和维护执行主体等方面都被明确下来。

中国共产党的党内法规指的是，规范党组织工作、活动和党员行为的党内各类规章制度。国外各国政党的党内法规范围较广，包括在政党内政治生活中支撑政党运行的章程、纲领、领导人讲话、政党（联盟）声明、会议的（提案）决议、政党纪律、议事规则、惯例，等等。国内学者对党内法规的研究则较为明确，譬如刘红凛称之为党内规章制度或党内规范[5-1]，《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）也进行了规范描述。总的来说，党内法规就是中国共产党为规范自身的组织及其运行和党员构成及其行为所制定的规范制度的总称。

所谓党内法规体系，则是指构成党内法规的各个组成部分及其所呈现出的结构和样式。对于党内法规体系的具体内涵，学界曾有学者进行过专门的论述。王韶兴基于党建理论中的制度建设概念分析了政党的基本制度和具体制度[6]。刘红凛则认为，政党各种形式的规范构成的一个规范体系，包含内部规范与外部规范，前者包括抽象性规范、党内规章制度、伦理文化三大方面[5-2]。郭定平曾把党的制度体系分为根本制度、基本制度和具体工作制度三个层次[7]。韩强则在分析党的制度和党内法规在产生、概念的外延、制定主体及其权限存在不同的基础上，比较了党的制度体系与党内法规体系的不同[8]。可见，无论是从具体内容还是外在形式看，党内法规客观上已经构成了一个制度系统，对政党的结构及其运行的程序化、法治化有着积极意义，同时保证了其政治功能的规范性和持续性。

党内法规体系是中国共产党在结构和功能上不断走向规范化的客观结果和进一步规范化的必然要求，不断完善党内法规体系是中国共产党依规治党、依法执政和全面实施依法治国以及建设社会主义法治国家的内在需要。

二、党内法规体系的特征

党内法规体系是规范中国共产党各级党组织及其成员行为的制度系统，其自身在形成过程上具有发展性、渐进性，在内容上具有系统性、科学性。党在各个阶段不仅重视自身的各方面建设，还重视党内法规的制定，通过党章的修改和各种党内文件、条例、决定等制度来规范组织的结构与功能，同时特别重视对这些党内法规的整理和编纂①例如由中央档案馆编、中共中央党校出版社陆续出版的《中共中央文件选集》（18卷）、人民出版社出版的《中共中央文件选集（1949.10-1966.5）》（50册）、中共中央文献研究室编辑出版的《重要文献选编》系列丛书。但是这些汇编的文件内容和范围庞杂，可以说是广义上的党内法规，并非是专门针对党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则的党内法规汇编。正式以“党内法规”命名的出版物则是由中共中央纪律检查委员会法规室牵头编纂的《中国共产党党内法规选编（1978-1996）》。之后，则由中共中央办公厅法规室、中共中央纪律检查委员会法规室、中共中央组织部办公厅共同编辑，法律出版社出版了《中国共产党党内法规选编(1996-2000)》《中国共产党党内法规选编(2001-2007)》《中国共产党党内法规选编（2007-2012）》。。通过对这些丰富的、成体系的汇编材料的研究，可以发现党内法规体系与“法”及国家法律相关联的一些基本特征。

（一）党内法规体系具有“法”的一般特征

党内法规体系属于社会法和软法，是政党构成要素中的“软件”②这是王长江在《政党论》（北京：人民出版社2009年版）中的用法；周淑真也持此观点，她在《政党政治学》（北京：人民出版社2011年版）也这样用过。。因此，其本身也具有“法”的一般特征。在《现代汉语词典》中，“法”是这样界定的：“体现统治阶级的意志，由国家制定或认可，用国家强制力保证执行的行为规则的总称，包括法律、法令、条例、命令、决定等”[9]。显然，这一界定对法的内涵进行了狭义上的严格限定，仅指国家层面的法律。然而，“法”的内涵与外延事实上要宽广得多，它有两种用法，“第一种是指在理性人的事物中所建立的任何规范秩序”，可称之为规范的法，“第二种是指在自然的或社会的进程中被认为是普遍存在的规律性的东西或必然的东西”，可称之为描述性法则或科学规律[10]。显然，本文对法的运用是基于这样的理解。在现代政治意义上，政党就是一种理性产物③它“常常试图通过占有政府职位来寻求其在国家中的影响力”，还试图“凝聚不同的社会利益”。参见[英]艾伦·韦尔著、谢峰译的《政党与政党制度》（北京:北京大学出版社2011年版，导言）。，因此，围绕其基本的政治功能，政党需要建构支撑其组织结构及运行的相应制度和规则，并不断加以完善，从而逐步形成党内法规及其体系。法在政党中就具有这种组织的作用，否则政党就难以成为政党了[11]。所以，党内法规体系的完备程度在一定意义上决定着一个政党的成熟程度④一个政党成熟与否要看它是否“具备健全完备的党内法规和制度，以及按照党内法规制度建立起来的党内秩序”。参见谢方意的《要注意对依法治党的研究》（载《江南论坛》1999年第7期，第25页）。。

之所以说党内法规体系本身仍属“法”的范畴，具有其内在的法治内涵，还要从对“法治”中“法”的概念分析入手。关于“法治”的内涵，古今中外的学者进行过广泛的论述，但都基于亚里士多德的“法治”界定[12]，其基于“物质性”国家法的局限性是客观存在的①学者们已经注意到这一点。如美国法理学家伯尔曼曾指出：“确保遵从规则的因素如信任，公正，可靠性和归属感，远较强制力更为重要。法律只在受到信任并且因而并不要求强制力制裁的时候，才是有效的；依法统治者无须处处都仰赖警察。”参见[美]伯尔曼著、梁治平译的《法律与宗教》（上海:三联书店1991年版，第43页）。。因此，“法治”应定位在超越这个意义上的规则之治，侧重于对法治精神和原则的坚持，而不仅仅是法律层面的规定。这一点，学界正逐步形成共识，即并非把法治仅看作工具层面的运用，而是作为价值层面的追求[13]。这样就把法治的内涵在两个层面进行了拓展：首先是在“法”的形式上，法治之“法”不仅仅是国家之法律，还包括社会的基本规律与基于规律和法律的规则，只要遵从了社会基本规律和规则就是遵从了法治的精神和原则；相应地，法治之“治”更倾向基于人们对法治的信仰和自觉的维护，而非仅限于国家强制力的强迫。从这个角度来理解，党内法规体系所具有的“法”的一般特征就较为清晰了。

（二）党内法规体系在功能上具有扩展性

中国共产党不仅具有一般社会组织的社会属性，还具有因其领导和长期执政地位所决定的政治组织的属性。除了国家法律的约束，党组织需要对自身宗旨诉求、结构功能、行为边界等进行规范，必须对其领导和执政行为进行具体规范和自我约束，尤其是在国家法律的规定尚不完善的情况下。在这个意义上，党内法规体系中的相关内容会在客观上起到国家法律的作用，这就是其功能上的扩展性。尽管如此，它也并不是国家法律体系的构成部分。虽然姜明安对党内法规姓“法”进行了论证[14]，许小莲也在考证“党内法规”与国家法之间关系后，作了在包含有“软法”的现代法律概念中它显然就是法律的这一论断[15]。然而，社会法毕竟不是国家法，如果没有国家立法机关授权，其本身并不构成国家法律体系的组成部分。否则，会混淆政党组织和国家机关之间的基本关系和中国特色社会主义法治理论中的相关概念。因此，如何建立党内法规与国家法律的有效衔接机制是一个重要课题。

（三）在制定、修改和清理的程序上与国家法律存在同质性

中国共产党党内法规制定和修改程序的规范化经历了一个漫长的过程，从1921年7月建党到1990年7月颁布《暂行条例》用了七十年。又经过二十多年的实践和总结，我们党提出健全党内法规立法制度的建议，包括“细化起草规则和审定规则”和细化程序设计的建议[16]，正是借助国家法律在起草审定和评估清理等程序上的技术要求与经验，2012年7月对《暂行条例》进行了修订并于2013年5月颁布施行《制定条例》，同时还出台了《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》加以完善配套。这让党首次拥有了正式的党内“立法法”，对党内法规的制定权限与原则、规划与计划、起草、审批与发布、适用与解释、备案、清理与评估，以及备案的原则、范围、期限和审查等进行了明确规定。这与国家法律在制定、修改、清理和评估上的程序具有一定程度上的同质性，不仅推进了党内法规体系建设的制度化、规范化、程序化，还体现了社会主义法治理念对党自身建设的积极影响。

二者在制定程序上的同质性，是由党内法规自身固有的“法”属性所决定的，它在原则上要求同宪法和法律相一致。中国共产党无论是各级组织还是其党员在遵守党内法规过程中会逐步养成遵守规则的习惯和意识，自然就培育起遵从法治之精神和原则的意蕴。这一点的重要意义在于，作为具有领导地位和长期执政的党，它对包括各级人大、政府、法院和检察院在内的整个国家政治系统都有着直接和间接的作用，其遵守规则和依法办事的观念与习惯，对于形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系和有力的法治保障体系必将起到引领作用。因此，完善的党内法规体系在中国特色社会主义法治体系中具有无可比拟的重要地位。

三、党内法规体系的功能

党的基本属性及其在中国政治生活中的核心地位决定了党内法规体系的内涵和特征，而其内涵和特征又决定了党内法规体系的功能。我们党正是秉持依法执政的理念和依法治国的方略，不断完善党内法规体系，并发挥其在党的自身建设、执政能力建设和法治国家建设中应有的直接和间接作用。

（一）优化党组织自身的结构与功能

作为一个拥有八千六百万党员的大党，如果没有完备、科学和有效的党内法规体系，中国共产党自身的有效运行将难以维系。党内法规体系的完善程度在很大程度上取决于政党的政治生态，反过来也能促进政党的成熟程度进而改进政治生态。事实上，中国共产党很早就非常重视党内法规对政党组织及其内部关系规范化的功能，毛泽东在总结张国焘错误时曾明确指出，党内除了纪律“还须制定一种较详细的党内法规”，目的就是“为使党内关系走上正轨”并以此“统一各级领导机关的行动”①这是毛泽东1938年10月14日在《中国共产党在民族战争中的地位》中提出来的，反映了党组织在结构与功能上演变的过程之一。参见《毛泽东选集》第2卷（北京:人民出版社1991年版，第528页）。。正是基于这一点，党才逐步走向壮大并获得国家政权。对党内法规建设中积累的经验和成果，邓小平曾高度评价并指出，这是我们的传统即“有一套健全的党的生活制度”[17]。当前，党正面临严峻的反腐败斗争形势，正处于克服形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风的关键时期，正处于领导全面深化改革的攻坚阶段，如果不通过完善党内法规体系来推进各项工作，就会治标不治本，难以从根本上消除弊端。完善党内法规体系，在从严治党、依规治党以及培养党政干部的规则意识和法治观念等方面具有不可替代的功能。

自从党的十三大提出要“从严治党”直到十八大，每次党代会都在其报告中强调党的建设必须坚持从严治党的要求，而关键在于用什么方式来实现这一要求。在遵循政党运行规律的基础上，用完善的党内法规体系对党组织和党员在党内外的活动和行为进行有效管理是必要的。相对于外国的多党制、两党制的“轮流执政”，长期执政的中国共产党有着自身的发展规律和政党运行规律，更需要通过实践和探索来挖掘这些规律和法则并形成相应的党内法规及其体系，作为自我管理和提升执政能力的依据和凭借。组织的结构与功能直接决定组织目标的实现，不同层次党组织的结构与功能有着不同的要求，而其相互之间的关系界定制约着党组织的管理效能。因此，就须要在明确中国共产党长期执政的规律和社会主义法治国家建设基本规律的基础上，通过党内法规建设的科学化和规范化来把握并完善党内法规体系，在政党组织成长过程中，使之尽可能反映或体现这些基本规律。党内法规体系的完善与否不仅直接关系到执政党自身管理的效能，还直接决定着其执政能力。

（二）提升依法执政、科学执政和民主执政的能力

依法执政是现代民主法治国家的基本原则。中国共产党领导人民创建并建设国家政权，宪法和法律对其长期执政尚缺乏严密且完善的具体规定，虽然也描述了其领导地位，明确规定其必须遵守宪法和法律，要求组织和党员都不得有超越宪法和法律的特权，但并没有可操作性的法律来规定党的执政行为或活动。譬如在国家政权机关中的党组织的活动、行为及其制度约束问题，则没有相应的法律规定。所以，弥补此法律制度不足的自然就是党内法规。邓小平在1978年曾强调“没有党规党法，国法就很难保障”[3-1]。之所以如此，是中国法治建设的渐进性决定的，国家法律有一个从不完善到逐步完善的过程，而党内法规体系中的相关部分及其内容在法律缺位的情况下就起到了国家法律的作用，规范着党的执政行为和行为边界，客观上弥补了国家法律存在的不完善和不足之处，为之后的立法奠定实践经验和基础。

事实上，姜明安之所以把党内法规界定为中国共产党规范党组织的工作、活动和党员行为的具有“法”位阶的党内制度的总称，就是注意到了党内法规并不完全是社会法和软法，还有部分具有一定国家法和硬法因素。笔者认为，这部分党内法规与国家法律的关系问题仅从法律位阶角度来考虑是不充分的，它们不是谁要服从谁的问题，相互之间应是互补的关系。当前国家法律中对相关政治活动及其运行机制还没有进行规定的一些事项，就以党内法规的形式表现出来。譬如2002年中共中央颁布、2014年重新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》明确规定了选拔任用党政领导干部的原则和要求，选拔任用条件，民主推荐、考察、酝酿和讨论决定，任职的程序和要求，公开选拔和竞争上岗，交流、回避，免职、辞职、降职，以及纪律和监督等工作程序或内容②中共中央办公厅随后又相继颁布了《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法（试行）》《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》《党政机关竞争上岗工作暂行规定》《党政领导干部辞职暂行规定》等法规，对《党政领导干部选拔任用工作条例》的相关规定又进一步具体化了。。这虽是党内法规，但对国家政治生活及其运行有着较大且直接的影响。其中第八章“依法推荐、提名和民主协商”中明确规定了在干部任用方面党委和人大工作之间的衔接机制。这在客观上起到了国家法的功能。如果从发展的角度来看，必将有一个把这部分党内法规转化为国家法律的过程。这一现象是中国特有的现象，是由中国政治发展的过程性特征所决定的。党的十三大报告提出要实现“党、政权组织同其他社会组织的关系制度化”和“国家政权组织内部活动制度化”①党的十三大报告提出“六个制度化”，即“党、政权组织同其他社会组织的关系制度化，国家政权组织内部活动制度化，中央、地方、基层之间的关系制度化，人员的培养、选拔、使用和淘汰制度化，基层民主生活制度化，社会协商对话制度化”；还着重强调：“应兴应革的事情，要尽可能用法律或制度的形式加以明确。”参见《沿着有中国特色的社会主义道路前进》（1987年10月25日，中国共产党新闻网，http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64566/65447/4526369.html）。，就是这一渐进改革过程的具体体现。

随着法治逐步成为治国理政的基本方式，要做到依法执政，就要从严治党，依规治党，建立和完善党内法规及其体系；只有在此基础上，才能改进党内管理方式和执政方式，提升依规治党和依法执政的能力和水平。离开科学、严密的党内法规体系，难以实现依法执政、科学执政和民主执政，自然就难以保障其执政能力、执政效果和执政地位。因此，完善的党内法规体系是依法执政的制度基础。

（三）有助于全面推进依法治国及其总目标的实现

社会主义法治国家建设的前提是依法治国方略的全面实施，而依法治国的前提是党的依法执政，依法执政的前提则是自身要具备依法执政能力和依法办事的观念。然而，要形成这样的观念和能力，首要的条件是要具备体系完整、内容科学且能反映依法治国规律、依法执政规律和依规治党规律的党内法规体系。党的政治功能不仅在于长期执政，还在于其领导功能，而没有规范完善的党内法规体系，就无法坚持和改善党的领导功能。邓小平曾指出：“怎样改善党的领导，这个重大问题摆在我们的面前。不好好研究这个问题，不解决这个问题，坚持不了党的领导，提高不了党的威信”[3-2]。而逐步建立完善的党内法规体系并使之切实得到施行才能真正坚持并改善党的领导。

党的十八届四中全会提出的中国特色社会主义法治体系建设中其他四个体系要得到切实的构建，离不开党的领导。首先，建立完备的法律规范体系，须要立法机关和被授权的部门包括各级人大及其常委会、行政部门和人民法院、人民检察院的司法解释部门共同努力；其次，建立高效的法治实施体系，须要具有执法权和司法权的行政机关、人民法院和人民检察院协同合作；再次，建立严密的法治监督体系，须要具有法治监督权力的机关包括各级人大及其常委会、人民检察院，以及包括各级政协在内的社会监督主体各司其职；最后，建立有力的法治保障体系，须要各国家权力主体支持各级人民法院和人民检察院依法独立公正行使司法权。当前的问题不仅是须要建立相应的制度和机制支撑四大体系的有效运行，更为重要的是如何建立这样的制度、机制和技术。这就要求居于每个部门和环节的党政干部首先具有牢固的社会主义法治理念且身体力行之。党通过完善党内法规体系和形成依法办事的观念和习惯，必然会增强自身管理和统揽全局的能力，促进四大体系的建构与完善。

社会主义法治理念和法律素养应是党政干部素质中的重要内容。早在党的八大上，董必武就发言指出“依法办事是进一步加强法制的中心环节”[18]。然而，社会主义法治理念的树立和社会主义法治文化的培育需要一个过程，须在人和制度的良性互动中逐步建立。为此，就当前党内法规体系建设而言，首先应着眼于精细化的要求，从细致处入手，让党员干部明确其活动和行为的具体程序、范围、内容和方式，规范其行为边界。其次在内容上应突出法治精神和原则，体现出社会主义法治国家所要求的法律理性。最后在党内法规的规划上应从系统性上进行建构，增强党内法规制定的计划性、科学性和实效性。

综上所述，完善的党内法规体系有助于党的结构、功能的优化和执政能力的提升。不断完善中国共产党党内法规体系，对形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系有着直接的作用，对于当前中国特色社会主义法治体系的构建具有重大意义，在施行依法执政、全面推进依法治国的进程中至关重要。