中国共产党依法执政的观念基础

张恒山

（中共中央党校 政法教研部，北京 海淀 100091）

2002年党的十六大报告正式提出“依法执政”概念，经过多年探索，2014年党的十八届四中全会决定对“依法执政”概念作出了全面、精到的阐释①“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。”[1]。对“依法执政”概念的认识本身就经历了漫长而艰难的探索过程，至于真正把依法执政付诸政治实践，这又要经历一个艰难的历程。贯彻十八届四中全会决定精神，真正践行依法执政，我们还要克服许多障碍，其中有因体制上的缺陷带来的障碍，有因权力重构带来的失权者的阻力，但更多的是滞后的观念导致的行动阻碍。由于我们党既有的关于执政的理论还有待完善化、系统化，由于农耕文明时代的传统政治观念中的落后因素未被彻底清理和清除，由于缺乏深入理论辨析的一般媒体宣传传播大量的似是而非的政治概念、观念，使得我们党的广大干部中大多数人实际上并没有形成与依法执政相匹配的政治学、法学理论思维和基本政治法律理念。人类社会实践反复证明一个简单道理：人们的观念、看法决定其行为、做法。所以，在我们由原有的执政方式向新的执政方式转变的时候，必须对传统的、与依法执政相抵触的执政观念、理念进行清理，确立、夯实依法执政的观念基础，为依法执政付诸实施提供前提性的思想条件。

一、“党领导人民”中的“领导”

在我们既有的政治理论术语中，有一个关于党民关系的格言：党领导人民。这个格言所表达的党民关系格局本身是不错的。中国近代革命史是中国人民从帝国主义、封建主义、官僚资本主义的奴役、压迫下解放出来、获得自由的斗争史。在这一斗争的过程中，中国共产党始终是中国人民争取自由和解放斗争道路上的领路人。新中国成立之后，中国共产党也是中国人民维护自己的自由和独立、建设自己的家园、争取富裕美好的生活而探索前进的领路人。以往的历史和现在的实践都证明着，在探索中华民族繁荣复兴的历史道路上，中国共产党和中国人民之间存在着领导和跟进的关系。在对未来的展望中，在可预见的历史时期内，中国共产党和中国人民仍然会保持着这种领导、跟进的关系。在这个意义上，无论是在对过去的总结、或是对现实的描述、还是对未来的展望上，党领导人民都是毋庸置疑的。

但是，一个正确的命题，如果不对其加以明确解释，而是随意地泛化使用、无限地扩展其含义，就会带来混乱和荒谬。

在现实中，对党领导人民这一格言存在着一种相当普遍的、未曾明言的不当理解：党发号召，人民响应；党发指示，人民听从；党发命令，人民执行。在这样理解党民关系的背景下，党成了高高在上的发布指示、命令的主体，人民成为单方面执行指示、服从命令的主体。这就是用“命令—服从”模式来诠释党民关系。

用“命令—服从”模式来诠释党民关系的同志，是从思想上混淆了两个领导概念——一个是相对宏观、抽象的政治活动意义上的“政党—人民”关系中的领导，一个是相对微观、具体的行政管理意义上的“首长—下属”关系中的领导。

在我们日常用语中，把行政首长称为“领导”，把行政首长同行政下属的关系确定为领导与被领导的关系。这种关系模式的基本内容是，行政首长发布指示、命令，行政下属服从、执行。这是由中国农耕文明时代发明的、后来被西方国家发展了的科层制行政管理体系中的上下级关系准则。它对于保证行政管理的效率，确保行政命令的畅通和执行是必要的。由于这儿讲的“领导”同“政党—人民”关系意义上讲的“领导”在字面上完全相同，加上我们的传统执政理论未曾明确地解释、界定“政党—人民”关系意义上“领导”的含义，所以，人们可能会很自然地用行政关系意义上的“领导”来理解、诠释党民关系中的“领导”，进而，把党民关系理解成行政意义上的上下级关系。虽然在公开的理论宣传中，从未有人断言：党领导人民就是行政上的上下级式的指示与服从关系，但在实践中许多领导干部却将这种模式作为自己具体执政行为的指导性观念。

在我们主张依法执政时，首先必须澄清上述两种“领导”概念，确立正确的党民关系观念。

现代民主共和国家政治法律制度赖以建构的一个最基本的观念就是：国家的主权者是人民，国家的主体是人民。人民既是一个统一体，又是存在一定利益分化的阶级群集。人民在由一定的社会生产方式为基础的社会制度下依财富的多少或社会地位的高低划分为不同的阶级。一般来说，不同阶级的成员们有着不同的利益诉求，而同一阶级的成员大体上有着相同的利益诉求。人民为了共存、共和、共荣而建立国家组织，并授权国家组织处理共同性事务。对于一个处于常态治理中的国家而言，政治治理的关键在于，整合不同阶级之间的利益诉求，调和不同阶级之间的利益矛盾，使国家所拥有的各种资源在各阶级成员之间公正合理地分配。如果一个国家能够做到这一点，在不考虑外来入侵的因素的情况下，这个国家就能够稳定发展、长期存在。

但是，问题在于，如何整合不同阶级之间的利益诉求？实现这种整合的前提是，要了解、知道不同阶级的各自的利益诉求是什么。这里就提出对国家制度的一个要求：国家制度中要具备使不同的阶级利益诉求得到表述的机制。

在人类历史上大部分地区、大部分时间里存在的君主制国家中，实际上不存在让不同的阶级的利益诉求得到表达的机制。国家所控制的资源的分配、利用，几乎完全取决于君主的意志。在一个君主具备维护社会公正的意识，并且能够贤明地体察民情、了解各阶级的利益诉求的情况下，这个国家的各种资源的分配可能合理一些，各阶级的利益差别不会太大，各阶级之间可以和睦共处。但是，如果君主不具备公正意识，或者即使具备这种意识，却不了解各阶级的利益要求、或者了解的只是片面现象甚至是假象，那么，这个国家的资源分配就不可能大体上公正合理。在人类农耕文明时代各君主制国家中，贤明、公正的君主极为罕见，即使偶尔出现这种贤明、公正的君主，也由于君主制国家治理体系的种种缺陷、各级官吏的腐败贪婪而使得君主的个人品性难以转换为国家政策、难以成为国家治理实践。所以，在农耕文明君主制国家治理时代，社会资源的合理、公正分配始终是一种罕见现象。随着不公正分配实践的持续和扩展、不同阶级成员之间资源占有量差别的扩大，特定生产方式下不同阶级之间共存、合作的底线会逐渐打破，阶级和阶级之间的敌意、仇视就会形成、蔓延，最终爆发以贫困阶级成员的起义、造反为表现形式的大规模的社会冲突。所以，在缺少不同阶级的利益诉求的表达和整合机制的君主制国家中，社会长期稳定、国家长期存在也是一种罕见现象。

古希腊城邦时代形成与君主制不同的另外一种国家政体——民主制。这种政体以公民大会对国家重大事务做出决策、进行立法，然后由以平等抽签产生的行政官员加以执行为基本特征。在这一制度中，由于公民大会是全体公民都可以参加的会议，所以，它就成为不同的阶级成员表达自己的利益诉求的机制平台。这是城邦小国的民主制所体现的阶级利益诉求表达机制。

近现代民族国家的地域、人口，远远超出古希腊城邦小国的想象。在人口众多、地域广袤的情况下，崇尚民主价值的国家也只能实行以代议制为特征的共和制政体形式。在这一政体制度中，由人民选举产生的代表组成的议会对国家重大事务决策、立法，由民选产生或议会产生的行政首脑领导的政府机构执行这种决策和法律。

如果说在君主制下不可能形成政党的话，那么，在城邦民主制下则不需要产生政党——因为公民们直接在公民大会中表达自己的利益要求。但在地域广袤、人口众多的共和制国家中，则必须产生政党，以便不同的阶级可以通过自己的政治代言人在议会这一政治平台上表达自己的利益诉求，同其他阶级的政治代言人进行对话、协商，在互相沟通和理解的基础上，通过议会决议、立法使国家资源的分配兼顾到各阶级的利益要求，以至形成相对公平的社会资源的分配。

近现代的政党政治，最初就是伴随着代议制的共和政体的建立而逐步形成的。由选举产生的代表不同阶级利益的政党的代表们组成议会，在该议会中，不同的政党代表依照既定程序表达着该政党所代表的阶级成员们的利益诉求，通过辩论、沟通、投票，使不同阶级的利益诉求最终汇集成一个统一的折中性的社会资源分配方案，使各阶级成员的不同的利益要求得到兼顾性的满足，这就是代议制的共和政体所具有的各阶级利益诉求的表达和整合机制。最初的政党就是为实现这种特定的国家机制的作用而产生的，并且其一旦产生，就成为不同阶级利益表达和利益整合的一个重要的工具和因素。在这种利益表达和利益整合机制中，政党与自己所代表的阶级成员们的关系是通过选举而得到确认的：政党通过深入自己所意图代表的阶级的成员中去了解他们的想法和要求，把这些想法和要求归纳、提升为自己的政纲、宣言，通过自己的代表宣传这些政纲和宣言而得到自己意图代表的阶级成员们的赞同、支持，从而使本党的代表通过选举当选为议会代表，进而在议会中表达本阶级的利益诉求，并力求最终通过立法形式确定的社会资源分配方案使本阶级的利益诉求得到相对满足。

在这里，政党和人民的关系是被委托和委托的关系。在这样的关系中，谈不上政党与人民有着领导和被领导关系，在更大程度上，政党是顺应其所意图代表的阶级成员的利益要求，服从和表达这种利益要求。可以说，在这种机制中，政党只是其所代表的阶级的利益诉求的表达工具和实现工具。

以上是在共和政体的代议制议会存在的背景下产生的政党和民众的关系。

但是，政党也可能因另外的原因或途径而产生、形成。

当一个国家因制度缺陷或首脑无能而无法应对外来威胁或外来竞争的压力以至在这一国家中生存的民族遭遇生存危机时，或者，因制度缺陷或首脑无能或首脑邪恶而引致社会各阶级在物质资料占有上表现出严重的贫富差别，乃至贫穷阶级成员难以维持生存时，社会就有推翻现政权、重新建立政府的革命、造反要求。

这种革命、造反要求总是由个别人先行表示出来的，但要使这种要求变成社会性的造反行动，还需要一批追随、服从造反首倡者的核心追随者，进而通过这批核心追随者带动普通民众进行推翻现政权的革命、造反行动。

这种由革命造反的首倡者和核心追随者组成的群体，或者以亲密的个人感情为联系纽带，从而表现为一种兄弟性的组合；或者以某种宗教信仰共识为联系纽带，从而表现为某种宗教组织；或者以一定的政治理论、政治纲领、政治纪律为联系纽带，从而表现为政党。

这种以革命、造反、建立新政权为使命的政党，必须动员起相当数量的民众跟随自己行动，才有成功的可能。所以，倡导革命的政党必须宣传自己的理论和政纲，使民众了解、赞同，进而加入革命、造反行动。在实现复杂的革命任务时，还需要革命政党适应不同时期的革命任务和条件，提出不同的政策和策略。当革命需要长期努力时，还需要革命政党将参与革命的民众成员以一定的方式组织起来，以实现各种不同的职能任务。

这种为实现革命任务而形成的政党与普通民众之间存在着领导和被领导关系。革命政党宣传、动员民众，提出革命目标和政策、策略来引导民众，通过一定的组织形式组织民众，这就体现了革命政党对人民群众的领导作用。但是，这种“领导”的真正含义在于“引导”“吸引”“领路”“导向”，而绝不是“命令”“指示”“强制”。

中国共产党在新民主主义革命时代就践行着对中国人民的领导。但这种领导是一种宏观上的政治意义上的领导。当人民群众中的大多数人对世界性民族竞争的残酷性并无认识，对非民主的政治制度的落后性并不理解，对专制政府的历史阻碍作用以及推翻这种专制政府的急迫性并无觉醒时，中国共产党作为先知先觉的群体率先奋起，宣传革命，唤醒民众。中国共产党在每一个历史时期，相对准确地、预见性地提出整个民族面临的主要任务，提出完成和实现这个任务的主要途径、方法，让人民对其主张加以思考、鉴别。人民若觉得这些主张提得正确，则会被吸引，会追随党去实现这些任务、去奋斗。这就体现、实现了党的领导。但是，这种意义上的领导不是党对人民的强迫、强制。邓小平同志在1941年论述抗日民主政权时，就严厉批评那种以党的领导为由随意发号施令的现象[2-1]。准确地说，“党的领导”是一种“引导”。它是在“吸引”“凝聚”的基础上、前提下的“导向”“领路”，是中国共产党走在前列而带动人民群众跟进。

新中国成立之后，“党领导人民”这一命题的含义是什么？它变成了“党对人民命令”“人民对党服从”了吗？显然不是。

新中国成立之后，意味着中国民主革命的政治任务的完成，意味着人民当家作主的开始，尽管在确定国家主要任务、选择经济发展道路、建构国家政治制度、形成正常的经济社会发展秩序等一系列问题上，仍然需要中国共产党提出自己的看法、主张，形成对人民的引导性意见，体现党的领导。“我们党在不同历史时期，总是根据人民意愿和事业发展需要，提出富有感召力的奋斗目标，团结带领人民为之奋斗。党的十八大根据国内外形势新变化，顺应我国经济社会新发展和广大人民群众新期待，对全面建设小康社会目标进行了充实和完善，提出了更具明确政策导向、更加针对发展难题、更好顺应人民意愿的新要求。”[3]但这种对人民的“领导”，仍然只能是“引导”“首倡”“导向”意义上的“领导”，而绝不是“命令—服从”意义上的领导。

党的这种“领导”表现为从群众中来、到群众中去的群众路线。从群众中来，就是首先要倾听人民群众的呼声、要求，了解人民群众的愿望、需要，由此制定符合人民群众需要的路线、方针、政策。习近平总书记指出：“只有切实尊重人民首创精神，倾听人民呼声，反映人民意愿，及时发现、总结、概括人民创造的新鲜经验，才能获得正确反映客观规律的真理性认识，才能制定出符合客观规律的科学决策。”[4]这种由了解、总结人民群众的呼声、意愿而形成的决策，绝不是党组织单方面对人民群众的命令。到群众中去，就是把党由“从群众中来”形成的认识、主张和制定的路线、方针、政策，再拿到人民群众中宣传、讨论，在其中坚持正确、修正错误，并让人民群众对其了解、认可、接受，进而转化为人民群众在社会实践中行动的遵循和指引。正如习近平总书记指出：“马克思主义政党只有充分调动和发挥人民的积极性和创造性，才能实现自己的历史使命。这就必须把从群众中集中起来的意见、办法，拿到群众中去实践和验证，使正确的意见和真理性认识为群众所掌握，成为群众实践的思想武器，转化为改造世界的实际行动。”[4]

中国共产党能够很好地坚持从群众中来、到群众中去的群众路线，就能始终发挥在人民群众中的领导作用。如果像部分同志理解的那样，把党对人民的领导视为行政首长和下属关系意义上的“命令—服从”关系，就从根本上曲解了党和人民的关系，就会使党日益脱离人民群众，日渐丧失人民的信任、支持，最终使党丧失领导作用。所以，习近平总书记反复强调的一件大事就是：党要密切联系群众。“我们要适应新形势下群众工作新特点新要求，深入做好组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众工作，虚心向群众学习，诚心接受群众监督，始终植根人民、造福人民，始终保持党同人民群众的血肉联系，始终与人民心连心、同呼吸、共命运。”[3]“密切党群、干群关系，保持同人民群众的血肉联系，始终是我们党立于不败之地的根基。一个政党，一个政权，其前途和命运最终取决于人心向背。如果我们脱离群众、失去人民拥护和支持，最终也会走向失败。”[3]

在我们党倡导改进党的领导方式和执政方式、推进依法治国和依法执政时，首先要在全党树立正确的党民关系观念，从根本上清除以行政管理意义上的“命令—服从”关系模式来理解的“党的领导”概念背后隐含的党民关系模式。

二、党的执政与党的领导的区别

新中国成立之后，中国共产党进入了执政状态，即，由原先的处于“非法”地位的革命党转变为合法地、运用国家权力处理国家事务的执政党。但是，长期以来，我们的政治理论和政治宣传中没有使用“执政”这一概念来相对准确地表达我们党在国家政权中的这种地位的变化。我们长期仍然使用“党的领导”“党领导人民”“党领导国家”这类概念来表达党掌控国家政权的状态。这样，我们不自觉地用“党的领导”这一概念来表达了两个不同的政治活动现象：党对人民的领导；党在国家的执政。这两个不同的政治活动现象实际上显示着我们党在执政之后履行的两大政治功能：一方面，中国共产党作为一个政党要继续从事宣传、说服、吸引人民跟随自己前进的非执政意义的领导工作；另一方面，中国共产党作为执政党要从事行使国家权力处理国家事务的执政活动。这两大政治功能虽然在目的指向上是一致的，但它们本身的内容、履行功能的方式都是不同的。

长期以来，我们在理论上忽略了对“执政”和“领导”两大概念的区分，在现实中忽略了对“领导功能”和“执政功能”的区分，以至将履行执政功能视同为领导，也将履行领导功能泛化为执政。这种认识上的偏差，使我们逐渐地将党对人民的领导行为全都当作执政行为来看待，逐渐地习惯于用命令和服从的关系来界定党同人民群众之间的关系。这种情况如果不加以警惕和改变，最终必然会损害我们党的执政地位。

辨析和区分党的领导和党的执政两大概念的本质，从而区分党的领导功能和党的执政功能，这也是实行依法执政的重要观念基础。

党的领导是指，在以自己提出、实际上体现着中国人民的共同利益的价值观念、路线、政策吸引党外人民群众、甚至其他党派及其成员的支持和追随的前提下，中国共产党在社会的政治、经济、文化等领域的事务中从事引导、组织、带领人民群众和其他追随者为实现党所提出的价值观念、路线、政策而共同奋斗的活动。

党的执政是指，中国共产党的代表在合法地进入和掌控国家职能权力机构的前提下，以国家代表的名义行使国家权力、贯彻党的治国主张、处理全国的政治经济和社会事务、谋求和实现全国人民的利益的活动。

党的领导和党的执政虽然同样是中国共产党的政治活动，并且其最终目的指向都是相同的——实现中国人民的共同福祉。但作为体现着两种不同的政治功能的活动，其内涵有许多不同。

第一，党的领导和党的执政的主体不同。

党的领导和党的执政表面上看来，都是以党为主体的活动。实际上，这两种活动的直接主体并不相同。

党的领导的主体就是党组织自身，这是无可置疑的。就领导活动而言，党就是通过党组织自身的活动去实现和完成的。各级党委机构、各级党委机构中的各个工作机构，都有宣传、引导、组织人民群众从事某些活动以实现人民群众的利益的职能。

党的执政的直接主体不是党组织自身，而是党的代表们。

在现代民主政治的前提下，一个政党是否执政，取决于这个政党参加选举的结果。因为在选举中，接受人民（准确地说是选民）审视、检验、选择的是政党的代表，通过投票的方式获得人民授权进入国家机构的也是政党的代表，所以，只有政党的代表们有权进入国家权力机构。我们不能因为一个政党是执政党，就认为这个政党的各级组织机构、这个政党的所有成员都是执政主体。国家组织机构是属于全国人民的组织机构，是处理与全国人民有关的事务的机构；政党的组织机构是属于全体党员的组织机构，是联系与组织党员、处理与政党有关的事务、实现政党的职能的机构。所以，无论就其成员的构成而言，还是就其各自的职能而言，政党的组织机构都不能等于国家机构。于是，即使一个政党取得执政地位，它也不能直接用自己的党组织机构去直接行使国家权力。这样，合乎逻辑的认识就是，执政党只有通过自己的进入国家机构、掌控国家权力的代表行使国家职能权力、处理国家公共事务。所以，党的执政，其真正含义是党的代表们代表党执政。如果我们不想在废弃国家权力机构的前提下执政，如果我们也不想在党的权力体系和国家权力体系重叠或混淆的情况下执政，我们就只能在党的代表们代表党执政的意义上来理解党的执政。我们也只有在党的直接执政主体是党的代表的意义上理解党的执政，我们才能将党、国家、执政这三个概念合乎法律逻辑地统一在“党的执政”概念里。

第二，党的领导和党的执政的对象不同。

党的领导的对象是人民群众，而不是其他。党在国家权力之外进行活动时，其工作的直接对象就是人民群众。党通过对人民群众的宣传、动员、引导、示范、组织等工作形式，使人民群众团结在党的周围，为其自身利益而奋斗。

党的执政的直接对象是国家机构。党通过自己的代表掌握和控制国家机构，才能行使国家权力、处理国家事务。

第三，党的领导地位和党的执政地位的获得途径不同。

党的领导是党在社会生活中通过自己的无私的工作同人民群众形成的一种事实性关系。党的领导地位不是靠法律规定，不是靠强迫，不是靠武力。只是因为党始终代表中国人民的根本利益和现实利益，所以党获得人民的信赖和拥护，人民自愿地、自发地跟随党前进。法律既不可能使党得到领导地位，也不可能保证党始终保持领导地位。能够使党获得和保持领导地位的，只能像邓小平同志所指出的那样，依靠党的主张的正确，依靠人民群众对党的政治主张的接受、拥护、信赖[2-2]。

党的执政却是一种法律意义上的权力地位。党的执政表现为党的代表们在国家权力机构中占主导地位，而这种主导地位又是通过法律程序——选举——获得的，所以，它是一种既定的法律状态、一种既定的法律地位。换句话说，它符合法律，所以受到法律保护。

第四，党的领导行为和党的执政行为各自依赖的手段不同。

执政活动同一般的政党活动不同。执政活动是一种特殊形态下的政党活动。对国家政权的领导不同于对人民群众的领导。一般的政党活动并不必然是在政权内的活动，而执政则必然是在国家政权机构内部的活动。并且执政必然要运用国家政权机构的权力，推行以国家名义制定的法律和政令。没有国家权力机构的权力作支撑，执政党的代表们就不可能在执政中贯彻本党的纲领、路线、政策等。

党的领导行为却并不以政权机构为支撑。一般来说，党的领导表现为在国家政权之外、通过非执政手段和非政权途径率领人民为了某项目标而奋斗。这就是说，即使党没有取得对国家政权的领导，这也并不影响党实现对人民群众的领导。没有执政的政党仍然可以在社会事务中或社会重大事件中起着领导作用。譬如，土地革命时期中国共产党在反帝、反封建斗争中在中国工农群众中起的领导作用；抗日战争时期中国共产党在反抗日本侵略者的斗争中对抗日民众所起的领导作用，等等。党的领导的内容决定了党的领导的实现与否不取决于党是否获得国家政权，而取决于党是否获得人民群众的信任、追随、拥护。党为了实现对人民群众的领导，主要依赖说服、宣传、引导、示范、领先实践、组织行动等手段。

第五，党的领导行为和党的执政行为的法律效力不同。

执政是以国家的名义、通过行使国家权力的方式处理社会事务的行为。执政行为，或者说，党的代表们处理国家政务的行为，对全社会成员产生法定约束力、强制性，即全社会成员具有服从的义务。这里的理由是，党的代表们的处理政务行为是经合法程序获得人民授权的，其处理政务行为在名义上是得到人民全体同意的，而人民的意志是不可违抗的。因此，一旦党的代表们经由合法途径进入并掌控和行使国家权力从而处理社会事务时，个别的人无论是否赞成，都有服从的义务。所以，可以简单地说，党的执政行为是具有强制性的行为。

而一般意义上的领导是政党不依赖于国家权力进行的活动，对人民群众不具有强制性。领导，无论把它作为一种动态的活动来理解，还是把它作为一种静态的关系来看待，都不能建立在强制、强迫的基础上。无论是理论上，还是历史实践中，我们党同人民群众的领导和被领导关系的形成，都是因为我们党的纲领、路线、政策等代表、体现人民的利益并被人民所感受认知，以至吸引了人民群众自愿地跟随党前进。一般说来，党可以将自己的大政方针、政策或者关于社会某些具体事物的看法、主张通过宣传的方式让人民群众了解、通过说服的方式让人民群众接受，但只要这些都是在国家权力机构之外的活动，它们就不具有对人民群众的必然的约束力。

第六，党的领导和党的执政处理的事务不同。

尽管我们说党的代表们进入国家权力机构之后有权行使国家权力处理国家的政治、经济、社会等方面的事务，但，其处理的事务的范围绝不是无限宽泛的。执政者能够处理的社会公共性事务的范围不取决于其自己的认识和意志，而取决于国家宪法和法律的规定。一般来说，当代各国的宪法和法律都把各国家职能机构管理的社会事务范围以列举的方式加以规定，这些被列举的事项范围就是国家职能机构必须承担的责任范围，也是其能够行使的权限范围。执政者行使国家机构的权力处理社会事务时，必须谨慎地遵守这些法定的权力范围，不能任意地扩大自己管辖、处理的事务范围。如果扩大自己的事务处理范围，就是扩大自己的权限，就是滥用自己掌握的权力。

而一个政党试图从事的领导性事务不属法律规定的事项。一般来说，在不做宪法和法律所禁止的事项的前提下，在不做宪法和法律规定专属国家机构管辖和处理的事务的前提下，在不采取宪法和法律所禁止采取的行为方式的前提下，在不采用宪法和法律规定只有国家机构可以采取的行为方式的前提下，一个政党从事的领导性事务是不受限制的。一般来说，只要不是运用违背人民意愿的强制的方式，只要人民自愿地追随和服从，党可以在任何领域从事领导性的事务和工作。

明确党的领导与党的执政的区别，对我们党在新的历史条件下的执政非常重要。

在我们党取得执政地位之后，我们党具有双重身份的合一：既是执政党，又是领导党。在国家权力应当管辖、处理的政治、经济、社会事务之外，仍然存在许多不应当由国家权力机构处理的政治、经济、社会事务。对这些事务的处理，仍然需要我们党对人民群众的领导，仍然需要我们党对人民群众做引导、示范、宣传、组织工作。这样，我们在取得执政地位以后要履行双重职能：既要行使国家权力，又要从事社会工作；既要在国家权力机构内部、以国家的名义处理政务，又要在国家权力机构外部、以政党组织的名义处理事务。执政和非执政性的领导，两种不同内容的事务，需要我们采取不同的处理手段；两种不同性质的活动，需要我们谨慎地采取两种不同性质的活动方式。这首先需要我们对执政和领导这两种活动的内容和特点作仔细地分辨和认识。

忽略了对执政和领导的区分，将执政泛化为领导，将领导视同为执政，会给我们党的工作和事业带来许多不应有的障碍，会给我们党和人民群众的关系造成许多不应有的损害。

由于我们对党的领导和党的执政的主体不作区分，我们会不自觉地直接用党组织行使本应由国家机构才能行使的国家权力。这种对两种活动的主体的认识观念上的混乱，是我们长期受到党政不分问题的困扰的一个重要原因。

由于我们对党的领导和党的执政各自所能够采用的手段方式不作区分，我们会不自觉地把执政所能采用的强制手段用于对人民群众的领导活动，将本应由党组织来实施的，以说服、宣传、示范、引导等方式来实现的领导活动简单地转变为由国家权力机构实行的、以直接行使国家权力的方式来体现的强制性行为。

由于我们对党的领导和党的执政各自所处理的事务范围缺乏辨析，我们会不自觉地将人民群众应当服从我们的执政行为的义务，扩大、泛化为应当服从我们的领导的义务。

由于党对人民的领导活动是不可能被法律规范规定的、从而党的领导也是不可能以法律规定为依据的，在我们把执政同领导相混淆的情况下，我们可能习惯于像履行领导职能一样从事执政活动：不依据法律。

这种认识上的偏差，会使我们逐渐地将党对人民的领导行为全都当作执政行为来看待，逐渐地习惯于用命令和服从的关系来界定我们党同人民群众之间的关系，逐渐地怠于了解人民的需要和利益、不屑听取人民群众的意见和要求，逐渐地淡化党对人民群众的领导；这种认识上的偏差也会使我们把执政活动视为领导行为，忽略执政这种行使国家权力的行为是需要法律依据、接受法律约束的，而当我们在实践中不依据法律执政的时候，必然会大大弱化执政行为的公正性，必然导致在行使执政权力时忽略对人民权利的尊重，其最终必然会损害党的执政地位。

只有在明确执政和领导的区别的基础上，才能自觉地认识到执政要受法律约束，才能自觉地贯彻实行依法执政。

三、党的执政权力的来源

是否能够实施依法执政，观念上能否正确地看待执政权力的来源问题至关重要。

由于我们在理论上未曾认真研究执政和执政权力来源问题，许多同志似是而非地用“枪杆子里面出政权”来诠释我们党执政权力的获得。也就是说，这部分同志潜意识中认为，我们党靠武力获得执政权力。这种认识背后潜藏着基本政治理念的含混和观念的扭曲。

“枪杆子里面出政权”是毛泽东同志提出的著名论断。这一论断是正确的。但是，这一论断的正确性是有前提的。

首先，这一论断是有着特定的针对对象的：1949年以前旧的国民党反动政权。国民党反动政权压迫人民，反对民主，实行独裁，而这一政权又是靠着反动武装的支持，所以，不用武力消灭国民党反动武装就不能打倒国民党反动政权，不打倒国民党反动政权就不能夺回人民的政权。中国共产党人在国民党反动派发动“四一二政变”之后，通过血的教训认识到这一真理，被迫走上武装斗争的道路。在中国人民的支持和拥护下，中国共产党领导的武装力量最终取得了武装斗争的胜利，推翻了国民党反动政权，建立了人民政权。毛泽东同志所说的枪杆子要对付的对象就是国民党反动派。

其次，毛泽东同志说的“出政权”，是指人民的政权。人民的政权被国民党反动派一度篡夺去了，通过武装斗争，人民再把它夺回来。夺回来的仍然是人民的政权。

国家的权力是属于人民的，并且仅属于人民。这已经成为当代主张民主、共和国家的政治学说的共识。各国宪法中无论是说“一切权力属于人民”，还是说“人民主权”，或是“主权在民”，都表达同一个意思：只有人民全体才是国家权力的主人。反过来说，任何政党、团体、组织都不是国家权力的主人，都不能拥有国家权力。

但是，说人民是国家权力的主人，并不等于说，人民全体可以直接行使国家权力。如前所述，人类社会的政治实践证明了这样一个事实：在地域广袤、人口众多的国家中，由人民直接行使国家权力、处理国家公共事务，只会造成混乱和效率低下。其结果必然是损害人民的公共利益。所以，实践中，人民只能选择一些人，把执行和管理公共事务的权力委托给他们，让他们以执政者的身份，管理、处理国家公共事务。这就形成一种新的权力——执政权。

我们必须注意执政权同国家政权在理论上的区分。国家政权，相当于国家主权，这是永远属于人民的。执政权，由国家主权派生而来，是人民作为国家主权者对所选择、所信任的人委托、授权而产生。因此，不能把执政权等同于国家政权。国内一些政治学者把执政权解释为执掌控制国家政权，笔者认为，这一解释根本错误。

由什么人执政，这要由人民选择。人民一般用选举的方式选择执政者。

实际上，中国共产党执政就是由中国人民通过选举选择的结果。1948年5月，在人民解放战争还在进行的紧张而又忙乱的时刻，中国共产党便向民主党派的代表倡议召开政治协商会议，这得到各民主党派和各界人士的响应。经过紧张的筹备工作，中国人民政治协商会议第一届全体会议于1949年9月21日召开。参加会议的有中国共产党的代表、各民主党派的代表、无党派人士代表、各人民团体代表、人民解放军代表、各地区代表、各民族代表以及国外华侨的代表共622人[5]。所以，这是一个人民代表性质的会议。会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称“《共同纲领》”）。该纲领除序言外，分为总纲、政权机关、军事制度、经济制度、文化教育制度、民族政策和外交政策共7章60条。“《共同纲领》所规定内容的根本性和中国人民政治协商会议所代表社会利益的广泛性，使它能够反映全国各族人民的共同愿望，在我国建国之初发挥临时宪法的作用。”[6]会议通过了中央人民政府组织法，一致选举中国共产党的代表毛泽东为中央人民政府主席；一致选举产生了中央人民政府的6名副主席，其中中国共产党的代表占3人；一致选举产生了中央人民政府委员会的56名委员，其中中国共产党的代表共36名；选举产生了中国人民政治协商会议全国委员会180名委员，其中中国共产党代表110多名[7]。所以，中国共产党从新中国成立时就取得执政地位，是由人民代表们合法地选举的结果。

自中华人民共和国成立以来，中国共产党以领导中国人民推翻三座大山的压迫的历史功绩、以率领中国人民艰苦奋斗建设自己的美好家园和小康富足的生活的实际行动、以胸襟坦荡勇于接受批评和改正错误的自我更新精神、以不断清除腐败追求自身队伍纯洁的严密的纪律、以管理社会和引导国家前进的丰富经验和超卓能力、以坚持正义原则和全心全意地谋求全中国最广大人民群众的根本利益的忠实无私的品德而一贯性地获得中国人民的信任和支持。1954年我国制定了第一部宪法，并召开了地方各级人民代表大会和第一届全国人民代表大会，根据宪法和选举法进行的各级人民代表大会的代表选举中，中国共产党党员代表都是占大多数。在此后的历届和各级人民代表大会的代表选举中，中国共产党党员代表都是占大多数[8]。

中国共产党的执政地位不是自封的，而是人民选择的、人民授予的。中华人民共和国的一切权力属于人民，人民的意志是至上的法律，人民意志通过法定的选举形式得到表现，所以，中国共产党的执政党地位是依法取得的。简单地用毛泽东同志的论断为依据说中国共产党的执政地位来自武力，这既是对毛泽东同志的论断的曲解，也是对我们党取得执政地位的途径的误解。

只要认为党的执政地位来自武力，就不可能真正尊重人民权力，不可能重视人民民主，不可能为保障人民民主、个人人权而设计中华人民共和国的法律制度，从而不可能自觉地实施依法执政。

四、党的执政权力的受约束性

在确立执政权力来自人民授予的观念的基础上，我们党要面对的下一个观念问题就是，在人民将执政权力授予党之后，人民和党在权力问题上是什么关系？

人民将权力委托给党之后，人民自己手中是不是就没有权力了？人民将权力授予党之后，对党的执政、行使权力的行为是不是就再也不能过问了？人民是不是一劳永逸地将权力授予党，党理所当然地永久性地掌握国家权力了？

17世纪的西方先哲霍布斯虽然主张权力属于人民，但又认为人民一旦将权力转让给委托人——或者是议会、或者是君主，人民就不再拥有任何权力，而受委托人则享有国家全部权力。如此，即使是专制君主任意虐待臣民，也是合法行使权力[9]。这种为专制君主辩护的理论，很快被人类进步思想家们所抛弃。后来的西方进步政治理论一方面强调人民是国家唯一主权者，另一方面强调，人民作为主权者对受委托的执政者要加以监督、制约。

马克思主义国家理论同样认为，在推翻了资产阶级国家政权之后建立的工人阶级国家，工人阶级作为人民的主体，在任何时候都是国家权力的主人。即使工人阶级委托代表和官吏管理国家公共事务，也必须保持着对自己的代表和官吏的防范。1871年，马克思在《法兰西内战》中，在总结巴黎公社建构政权的经验的基础上，高度赞扬巴黎公社对自己的国家官员和国家权力所采取的选举、监督、防范的措施①“公社的第一个法令就是废除常备军而代之以武装的人民。”“公社是由巴黎各区通过普选选出的市政委员组成的。这些委员是负责任的，随时可以罢免。其中大多数自然都是工人或公认的工人阶级的代表。公社是一个实干的而不是议会式的机构，它既是行政机关，同时也是立法机关。警察不再是中央政府的工具，他们立刻被免除了政治职能，而变为公社的负责任的、随时可以罢免的工作人员。所有其他各行政部门的官员也是一样。从公社委员起，自上而下一切公职人员，都只能领取相当于工人工资的报酬。”[10-1]。1891年，恩格斯在为《法兰西内战》单行本撰写导言时，进一步概括巴黎公社的经验：“工人阶级为了不致失去刚刚争得的统治，一方面应当铲除全部旧的、一直被利用来反对工人阶级的压迫机器，另一方面还应当保证本身能够防范自己的代表和官吏，即宣布他们毫无例外地可以随时撤换。”[10-2]“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人——这种现象在至今所有的国家中都是不可避免的——公社采取了两个可靠的办法。第一，它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者。第二，它对所有公务员，不论职务高低，都只付给跟其他工人同样的工资。”[10-3]马克思、恩格斯在这里强调的不是巴黎公社的具体制度措施，而是强调通过这些制度措施所体现的一个原则：工人阶级作为国家的主权者必须对受自己委托执政的代表和官员们加以防范、监督、约束。换言之，执政者不能享有不受约束的权力。

对执政者的执政行为加以约束，从人类政治文明发展来看，比较成熟的经验和办法主要是法治。

法治，是将所有的国家机构的权力范围、权力行使方式程序、各机构的官员产生方式、违法行使权力的责任、国家社会各个领域的事务处理规则都用法律加以规定，要求所有的国家机构、官员们遵守法律。中国共产党从提出加强社会主义民主法制建设，到提出依法治国方略，再到强调依法执政，表明中国共产党全面地赞成法治主张。党的十六大报告提出:“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”[11]党的十八届四中全会决定强调：“任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权。必须维护国家法制统一、尊严、权威，切实保证宪法法律有效实施，绝不允许任何人以任何借口任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法。必须以规范和约束公权力为重点，加大监督力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为。”[1]

五、当代中国的法的本质

对执政权力的约束要靠法治，那么，法是什么？对法的认识是与实施依法执政相关的另一个重要观念。

目前，我国法理学教科书中的主流观点认为，法体现着统治阶级的意志。我们称之为统治阶级意志论。在我国，从1950年代以来，这一直被说成是马克思主义法学的基本观点。实际上，这个观点是苏联学者在片面理解马克思主义学说的基础上所作的不适当的总结。其实质是资产阶级分析实证法学的国家意志论的变种。

现在看来，这种观点既不符合马克思主义历史唯物主义原理，也不符合我国现实，更不利于我国当代的社会主义法治建设。

一个简单的逻辑是：谁能指出哪个阶级在我国当前情况下是被统治阶级？个体户？私营业主？外商？或者知识分子？党的十六大报告指出：“在社会变革中出现的民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理人员、个体户、私营业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层，都是中国特色社会主义事业的建设者。”2004年修订后的我国宪法指出，我们党所领导的爱国统一战线中的全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者都应当属于新时期我国人民的成员。这四大社会群体，几乎包括了我国社会的所有成员。也就是说，在我们党的文件和国家宪法规范中，人民这一概念，几乎包括了我国社会的所有成员。

统治阶级和被统治阶级是一对共生现象。如果不能指出哪个阶级是被统治阶级，就无法说明哪个阶级是统治阶级。说不清楚什么是统治阶级，什么是被统治阶级，说法的统治阶级意志论就没有意义。

现实中，坚持法的统治阶级意志论，还会给法治实践造成扭曲：由于人们的常识认为“统治”是以掌握权力为基础的，一些掌握国家机构权力的官员就可能会自觉或不自觉地把自己当作统治阶级；自觉或不自觉地把法看作是自己意志的体现；自觉或不自觉地把法作为治民的工具；自觉或不自觉地把立法过程本身当作一个维护、扩大本部门利益的过程，进而，自觉或不自觉地使立法本身成为侵害人民群众利益合法化、规范化的过程。法是统治阶级意志的体现这一基本观念会导致在立法、执法、司法等环节单方面强调国家意志，忽视或无视人民群众的利益和要求，不利于在立法、执法、司法领域实现社会公平正义。

总之，笔者认为，在我国现阶段的中国特色社会主义建设中，因循法的统治阶级意志论有百害而无一利。

那么，在当代中国社会中，客观上是否存在阶级划分？理论上要不要对社会成员们作阶级划分？

我们认为，在当代中国社会，社会成员们因经济收入的差别、社会地位条件的差别而存在阶级差别是一个客观现实。但是，承认这一现实和把社会成员们划分为政治利益根本对立的统治阶级和被统治阶级，是根本不同的。

出于社会科学研究的需要，出于为良好的社会治理提供决策依据的需要，我们仍然应客观地分析当代中国的阶级差别和划分。正如中国社会科学院社会学所所作的当代中国十大社会阶层的分析报告，其目的是解决社会收入分配、贫富划分的现状认识问题，从而为执政者调整税收、分配政策以解决社会公正问题提供依据。这样的阶级划分研究是以缩小阶级差别、促进社会和谐为目的的。而把社会划分为统治阶级和被统治阶级，则是以固化阶级差别和对立、强调强势阶级对弱势阶级的统治和压迫为主旨的。这是一种根本背离构建和谐社会目标的阶级划分观念。

对当代中国社会主义法的认识，应当定位在，它是全体人民意志的体现。需要强调的是，这儿所说的人民，不是某一个阶级的成员，也不是某几个阶级的成员，而是全体社会成员。只有这样的认识，才能和我们党从十六大报告到十七大报告关于代表人民利益的认识一致起来。

由此，必须强调，当代中国社会主义的法，不能是某一个阶级意志的体现，也不能是某几个阶级意志的体现，而必须是全体人民成员意志的体现。

人民意志是通过人民选举产生的代表们组成的人民代表大会来表达的。人民代表大会的立法，体现人民意志。当然，为了能够真实地使人民意志得到表达，必须在坚持人民代表大会制度的前提下，改革和完善人民代表大会制度，其中包括代表的选举制度、立法提案制度、立法程序制度等。要从这些具体制度设计中，保证社会各个阶级、阶层都能有自己的代表参加代表大会，保证各个阶级、阶层的代表都能有机会表达其所代表的阶级、阶层成员们对国家事务的处理、社会资源的分配的意见，保证最终的立法成果能兼顾地反映、保护社会各个阶级、阶层的利益要求。

在强调立法要体现全体人民的意志时，还应注意它同党的路线、方针、政策的关系问题。

我们在讲立法时，同时强调党的领导，强调党要善于把自己的路线方针政策通过法定程序上升为法律，从而成为执政的依据。

这种强调是必要的。但是，与此同时，我们应谨防这样一种认识：国家的法律仅仅体现党的路线方针政策；或者，党的路线方针政策无条件地、理所当然地要转变为法律。

从法治原理来看，国家法律首先、从根本上体现人民的意志要求。国家法律可以体现党的路线方针政策，但是，党的路线方针政策要在符合人民的利益要求的情况下、要在人民代表同意的情况下，才能上升为国家法律。

那么，这里一个潜含的意思是，党的路线方针政策不一定总是符合人民的利益和要求的。这种说法有没有问题？没有问题。

尽管我们党在制定路线方针政策时总是力求代表和体现人民的利益要求，尽管我们党执政的大部分时间里，路线方针政策实际上也体现了人民的利益要求，但是，这并不是说我们党的路线方针政策从来没有出现过错误、从来没有违背过人民的利益要求。

把党的路线方针政策同人民的利益要求绝对性地画上等号——只要是党决定的都是代表人民利益和要求的，这种认识带来的结果可能是灾难性的，如十年“文革”浩劫。我们曾经把阶级斗争作为主要任务，把“无产阶级专政下继续革命”作为我们党在整个社会主义时期的基本路线。这个当时的基本路线，被历史证明是从根本上违背人民利益和要求的。

也许，我们面对这样一种辩解：现在我们不存在这个问题，我们党在当代坚持的社会主义初级阶段的基本路线——领导和团结全国各族人民，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，自力更生，艰苦创业，为把我国建设成为富强、民主、文明和谐的社会主义现代化国家而奋斗——是正确的。这种情况也不是党的路线方针政策无条件地上升为法律的理由。基本路线的正确、大多数政策的正确，也不排除少数的、个别的政策不正确的可能性。现实中完全可能的是，在党的基本路线、主要的和大部分的政策正确的同时，少数的、个别的政策却违背人民的利益要求。譬如，实行了近60年的城乡二元的户籍政策，在当下看来，肯定不符合占全国人口一半以上的农民的利益要求。

党的路线方针政策是不是体现人民的利益和要求，是不是可以上升为法律，要通过立法的过程加以检验。体现着党的一定的路线方针政策的一定的法律草案，通过一定的立法提案程序，被提交人民代表们组成的国家立法机构，经过法定的讨论、辩论程序，人民代表们通过了这一草案，它就上升为法律。这样通过的法律，确实体现了党的路线方针政策，但是，它不仅仅体现党的路线方针政策，它同时、也更重要地体现了人民的意志、人民的选择。

当代中国的法的本质，是人民意志的体现。

依照这样的法律执政就体现了人民民主——这是真正或根本意义上的人民当家作主。

通过良好的立法程序把体现党的路线方针政策的立法议案经由人民代表们讨论、同意而制定为法律，是人民的意志和党的路线方针政策的融合、结合的体现。

依照这样的法律执政，就体现了人民当家作主和党的领导相结合。

当我们说，党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合的时候，其实质是，人民当家作主与党的领导相结合，而这种结合形式和途径，就是依法治国、依法执政。