出入境边防检查领域警察权与公民权问题初探

●蔡克田

(武警学院 研究生队，河北 廊坊 065000)

出入境边防检查领域警察权与公民权问题初探

●蔡克田

(武警学院 研究生队，河北 廊坊 065000)

一直以来，警察权与公民权的平衡问题是法学界研究的热点。但是，在出入境边防检查领域把警察权与公民权作为一种对等关系进行研究论述的成果还不是很多，实例论证也较少。通过对边防检查执法工作实例进行分析,研究边防检查工作中警察权与公民权冲突的一些共性与特点，从法治边检和促进工作理念转变的角度出发重新审视有关工作，提出了有效规范和妥善运用警察权、注重维护和保障公民权的相关建议。

出入境；边防检查；警察权；公民权

目前国内法学界关于公权与私权问题研究成果中，涉及警察权的内容居多。这不仅是因为警察权涉及到社会的各个层面和人民群众生活密切相关,最主要的还是因为警察权与公民权分别作为公权力与私权利的重要体现，二者在理论层面和实践过程中既存在着统一的实质，也存在着冲突的表征[1]。改革开放36年来，随着人民群众生活水平的提高以及生产国际化、贸易自由化、金融全球化的深入发展，我国出入境人员和交通工具大进大出、快进快出局面已经形成，随之而来的是各种具有国际视野的群体组织在迅速增长，以及公民权益保障意识的兴起。在这一背景下，出入境边防检查执法实践中警察权与公民权冲突的现象会越来越多，应当引起我们的重视。本文通过对海港口岸边防检查相关执法工作进行分析，提出在边防检查工作中注意警察权与公民权平衡关系的相关建议，借以抛砖引玉。

一、边防检查执法实践中警察权与公民权冲突的案例

情景一：某外国籍船舶“黄芳18”拟于某年5月10日抵达我国内某海港口岸，但是尚未向我边防检查机关申报，同时，我边防检查机关也未收到船舶代理公司关于该轮的入境申报。在此情况下，5月8日，我边防检查站卡口执勤点收到港区作业公司李某申请材料两份，一是向边防检查站申请办理5月10日至17日搭靠“黄芳18”的搭靠证；二是向边防检查站申请40名作业工人登该轮的登轮证件。由于该公司属边防检查站备案公司，信誉良好，边防检查站根据规定依法给予现场办理，制发了相关证件。5月10日，“黄芳18”到港后，该公司立即开始登轮和搭靠作业。

情景二：我国内某海滨城市于某年举办“游艇论坛”，邀请了境内外游艇50余艘靠泊港区，论坛期间举办了多场次活动，很多市民纷纷涌入港区参观。某单位向边防检查站申请办理登轮证件，参观香港某富商的大型私人游艇，边防检查站根据规定办理了相关证件，但是，该单位人员在游艇廊桥被船方人员阻拦不准许登轮。船方通过外轮代理向我边防检查站表达了不愿意接受太多的非船方邀请单位和人员，包括搭靠作业、供油供水等单位和人员。船方一方面表示遵守和尊重边防检查站的办证决定，另一方面希望边防检查站能及时与船方加强“登轮、搭靠”办证方面的沟通，避免发生不愉快的事情。

在案例的两个情景中，边防检查站的做法都是符合法律规定的。根据现行相关规定，边防检查站对备案单位实行预约办证制度，提供互联网、传真等受理方式，预先按规定程序检查后制证，在申请人领取证件时，再核对申请资料的原件，以缩短申请人办证时间。该规定为方便船舶入港后立即作业提供了便利，提高了船舶运营业主和港区、作业公司的效益，颁布实施以来一直受到各方欢迎。但是，两个情景截然不同的结果值得我们反思。

二、出入境边防检查领域警察权与公民权冲突的研究与思考

警察权与公民权是对立统一的。在一定范围内，警察权和公民权成此消彼长的关系，即警察权的扩大意味着公民权的缩小；相反，公民自由空间的扩张意味着警察权的收缩[2]。因此，本文将从警察权与公民权平衡角度出发，在肯定边防检查机关依法行政的基础上，探讨警察权与公民权的冲突在出入境边防检查领域的具体矛盾表现，借此重新审视出入境边防检查相关工作的出发点和落脚点，由此及彼，从更广泛的角度和更具操作性的层面去审视涉及公民出入境权益的每一项边防检查执法工作,以寻求其中的共性和解决的办法。案例所反映的警察权与公民权失衡的主要表现有：

(一)边防检查相关工作措施的合法性、合理性有待加强

海港边防检查机关签发未申报、未到港船舶的相关证件的合法性、合理性有待加强。

一是关于海港预约办证的法律规定有待进一步明确。《中华人民共和国出境入境管理法》第五章关于交通运输工具出境入境边防检查的相关条款中，只规定了管理相对人应当按照规定提前报告、申报相关信息，并没有对边防检查机关办理相关证件的行为作进一步明确。从空间效力和法律管辖方面考虑，船舶尚在另一边防检查站(含境外边防检查机关)管辖范围、船舶尚在途中、船舶尚未向我边防检查站预报是否入(境)港，以上情形，我边防检查站是否有权给予备案单位预约办证便利？这需要在相关配套法规中进一步明确。

二是预约办证的合理性需要加强。《中华人民共和国出境入境管理法》关于交通运输工具出境入境边防检查的相关条款，例如第51、57条提出了提前申报和备案制度*《中华人民共和国出境入境管理法》第51条：交通运输工具负责人或者交通运输工具出境入境业务代理单位应当按照规定提前向出入境边防检查机关报告入境、出境的交通运输工具抵达、离开口岸的时间和停留地点，如实申报员工、旅客、货物或者物品等信息。第57条：从事交通运输工具出境入境业务代理的单位，应当向出入境边防检查机关备案。从事业务代理的人员，由所在单位向出入境边防检查机关办理备案手续。，空港口岸现行的API制度*API制度：API是国际航班载运人员信息预报(Advanced Passenger Information)的英文缩写，API制度是指经营国际航班的航空公司将其搭载的旅客及机组人员信息通过网络传输到目的地国家的政府部门，以便边检站在旅客(机组人员)实际入出境前进行信息预处理。也与国际惯例相符，采用了当事人报备即默认接受管理的做法。但是，海港口岸交通运输工具管理有其特殊性，例如船舶种类多、吨位大小差别很大、客货混装、临时更换船员、行程时间准确度不高等等，因此一些船舶并不具备飞机旅客预申报的客观条件，一些小型船舶的船长出发前只是给口岸代理打个电话通报预计行程。这种情况下，如何确保预约办证过程中边防检查站行政作为的合理性，船舶预申报制度是否还能改进？

(二)边防检查相关执法行为的性质需要进一步明确

行政许可与行政确认是警察权影响公民权的两个重要形式，它们的主要区别在于“行政许可原则上是一种授益性行政行为”[3]，“行政许可是使相对方获得进行某种行为的权利，主要是指行为性的行为。行政确认则是指确认相对方的法律地位、权利义务关系和法律事实等”[4]。有学者认为，出入境边防检查行为是行政许可行为[5]，也有学者认为，出入境边防检查行为是一种行政事实行为[6]。从实践角度看，行政机关所作出的行为是什么性质的行政行为，无论对于行政主体还是对于行政相对方而言都具有十分重要的意义，因为这涉及到对行政主体行为是否合法的最终评判，同时也涉及到行政相对方权益的最终实现[6]。目前，各地边防检查机关对一些工作措施属于行政许可还是行政确认在性质认定方面的理解还不一致。

在海港证件管理工作中，对于出入境人员和交通工具本身具有的权利，边防检查站的行为是否属于行政确认？对于未申报、未到港船舶，边防检查站根据代理方的申请予以签发相关证件的行为是否属于行政许可？这不仅涉及到管理相对人是否实施申请的主观意愿，还涉及对人员、船舶相关资质进行认证的客观要件，是边防检查站判断管理相对人是否具有相关权利的前提，直接影响到边防检查站的后续决定，进而影响到管理相对人的权益保障。所以，针对已申报和未申报、以及申报的主体是船方还是代理方等不同情形下，边防检查站签发相关证件的行为属于行政许可或者是行政确认需要进一步明确和统一操作。

(三)对管理相对人的出入境权益保障不够

边防检查机关对管理相对人的出入境权益保障还不能在每一项执法工作中得到充分的体现，例如对管理相对人的财产所有权尊重不足、信息知情权保障不够等等。在第二个情景中，游艇方给我们提出了新问题、新思考，例如边防检查站为某单位办理的登轮、搭靠证件，船方有没有权力予以拒绝？出入境游艇虽然受口岸管理机关管辖，但是它属于私有财产，就像自家房产一样，除了法律规定的检查管理工作，主人亦不喜欢外人出出入入、随便打扰。在我边防检查站没有判断清楚船方意图之前，我们依法签发的相关证件，船方有没有权力予以拒绝，拒绝未经其允许的单位、人员登轮、搭靠？如果船方有权，又应该在法律法规上如何体现，在工作中如何保障？我们内部的操作规范，相对人有没有权力知道、能不能知道？在边防检查工作中如何更好地实现警察权与公民权平衡的监督与保障？在对管理相对人的出入境权益保障方面，边防检查机关还有许多具体工作需要得到落实。

(四)执法理念还需要完善

当前，如何在边防检查执法环节、细节中体现正确的执法理念，以及如何培树和监督这种理念，需要我们结合执法实践加以研究。例如，在申请单位未能取得船方许可文件的情况下，边防检查执法人员有没有在船舶到港后主动与船方核实委托代理的主观意向？以及执法人员在做出是否签发证件的决定时，除了法律法规的明文规定外，在运用自由裁量权确定签发证件的有效期、适用范围时，有没有坚持正确的执法理念？如何去衡量一种理念的正确性？

海港口岸边防检查执法中容易导致警察权与公民权冲突的一个情况，就是申请代理方未能及时出具船方的相关书面材料时，边防检查站是否应该为其签发相关证件的问题。执法人员做出决定前一定要考虑各方面因素。一方面，如果边防检查站不签发证件，申请代理方会有质疑“以前发，为何现在不发？别船发，为何此船不发？”另一方面，我们强调，即使边防检查站有权签发相关证件，但是在申请单位未能取得船方许可文件的情况下，边防检查站也应当注意到申请单位和船方之间存在利益关系的一致性和差异性，审慎签发，在船舶到港后，还要主动与船方核实委托代理情况，维护各方权益。例如针对供应、维修等业务，在市场竞争激烈的情况下，有代理资质的单位纷纷争取向外轮提供相关服务，如果船方未明确邀请某家单位提供服务，而该单位却凭借边防检查站办理的相关证件抢先搭靠、登轮，就可能给船方(尤其是初次来港的情况)造成“这个地区的边防检查机关是否已经指定了某家公司办理业务”的错觉，进而影响到我们边防检查站的形象。

三、预防出入境边防检查领域警察权与公民权失衡的对策

(一)加强边防检查领域公民权益保障的立法研究，完善法律法规

2012年新出台的《中华人民共和国出境入境管理法》给予边防检查机关比以往更大的权力和自由裁量度。笔者作为一名边防检查执法人员，对此予以拥护，同时亦认为法律对边防检查机关予以扩权的目的是为了更好地服务和保障人民群众的合法权益。因此，既然对边防检查机关予以了扩权，就应该相对地加强对公民出入境权益的保护。否则，天平的砝码一旦向边防检查机关倾斜，必然会导致边防检查执法工作中警察权与公民权的失衡与冲突。

所以，首先要加强立法研究，以《中华人民共和国出境入境管理法》的颁布实施为机遇，以即将审议通过的新《出入境边防检查条例》等一系列配套法规、业务规范为抓手，建立健全以各类边防检查业务政策规定、制度规范为补充的完备的边防检查法律规范体系，确保执法执勤的各项内容、各个环节都有章可循，解决执法执勤的合法性问题。其次要加强实例论证与法律救济，既要善于发现和总结边防检查执法实践中公民权益保障的各种问题，又要勇于接受管理相对人提出的合理建议，及时修改不合理的规章制度，改进工作措施，进一步增强规章制度的合理性。

针对本文中关于船舶未申报、未到港等情形的法律管辖问题，笔者持受理边防检查机关有权签发的观点，建议通过法规、规章予以进一步明确。同时，建议研究改进船舶预申报制度，通过完善网络填报、电话录音、传真、当面递交或者委托代交等多种申报方式，既从形式上方便了船方，又从法律上保障和掌握了船方真实意愿的表达。

(二)加强边防检查执法行为的研究与权威解释，统一执法标准

行政确认是行政主体对行政相对人的权利的一种确认，行政主体对此没有裁量的余地，只能根据法律事实和实际情况作出肯定或者否定的决定[6]。行政许可是行政主体根据行政相对人的申请依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行政行为[3]，行政主体可以依法判定是否赋予申请人这种权利或者资格，如果申请人违反了行政许可的相关条件或附加义务，行政主体还可以中止这种权利或者资格。

笔者认为，对于出入境人员和交通工具与生俱来的权利，例如船方申请办理登轮证、搭靠证以保证船舶到港后的生产作业，边防检查站签发证件的行为应当属于行政确认；对于代理方未取得船方授权的情况下，边防检查站根据代理方的申请予以签发相关证件的行为应当属于行政许可，至于申请方能否凭证登轮或者搭靠的决定权还在船方；对于代理方未能及时取得船方许可的法律文书的情况，从保护船方权益的角度出发，边防检查站签发证件的行为应当视为行政许可，边防检查站应该加强执法的程序性规定，要求执法人员在船舶到港后必须主动与船方核实情况。

对边防检查执法行为的性质认定影响着管理相对人的合法权益，海港证件管理只是边防检查工作中的一小部分，应该对边防检查的每项执法工作加以研究，认真梳理，给予权威的解释与规范。

(三)加强对公民出入境权益的保障监督

案例中，边防检查站的做法都是符合法律规定的，也就是根据预约办证的有关规定，为备案单位提供预约办证便利措施，以缩短申请人办证时间，为船舶入港后立即作业提供了便利。边防检查站不仅是依法执勤，并且还是从善意的“利他”角度考虑做出的执法行为。最后，在有关当事人提出异议后，如何处理也是没有明确规定的。

建议针对这种情况，应加强对警察权与公民权平衡问题的内部监督机制建设，并积极探索外部监督的有效途径。首先，边防检查机关应进一步完善相关规定，明确具体工作的程序性要求，并注意平衡管理者与被管理者的权利义务关系。例如在内部规定中要求边防检查机关在船舶到港后主动与船方核实委托代理的情况，既增强了工作的主动性，同时也充分保障了管理相对人真实意愿的表达。其次，在加强内部执法监督的基础上，积极运用新环境下外部监督规范警察权、保障公民权的有效途径。例如加强警务公示，在明显的地方以及互联网公示执法依据、法律程序、相对人相关权益、投诉申诉等法律救济途径。在本案中，可以采取在“登轮证”背面注明“此证仅限于边防检查机关对持证人的约束，不限制船方依法享有的各种权益”、在《口岸通关手册》等宣传册上进行告知的方式，加强监督保障效果。

(四)顺应时代要求树立与时俱进的执法理念

边防检查执法人员实施执法行为所追求的价值应该是法律所承认，并有利于社会安全和秩序的实现。但是，“公职机构和公务人员往往违反比例原则，重公权而轻私权，重公益而轻私益，以致经常导致公权力被滥用，私权益被侵犯。”[7]在执法实践中，边防检查机关根据法律法规给行政相对人签发证件，目的本应是为了维护和保障公民的权利，但是，由于未能区分工作中存在利益不完全一致的两个行政相对人，边防检查机关主观上虽有保护双方权益的愿望，客观上却由于未能取得另一方同意可能会导致“侵权”的情况。究其原因，除了边防检查机关没有能够从保障船方权益的角度更加全面地处理问题，最根本的还是因为我们的执法理念存在偏差，主观上没有把保护公民权与行使警察权放在一个对等的天平，倾向于管理而弱化了服务，从而导致警察权侵犯公民权的情况。理念问题不解决，“按下葫芦浮起瓢”。党的十八届四中全会吹响了全面推进依法治国的号角，我们要始终站在法治中国建设的高度来研究思考边防检查工作，加强法制理念教育，在工作中处处体现法治精神，牢固树立法律面前人人平等、充分尊重和保障相对人合法权益的观念，为人民群众营造公平公正的法治环境。使维护社会公平正义真正成为每位边防检查人员的首要价值追求，养成严格按照法律制度办事的思维方式和工作习惯，自觉运用法治思维，思考、分析和处理各种问题。

四、结束语

警察权作为一种非常重要的国家权力,其运行的正确与否,关系到公民权利与自由能否得到充分的实现,在一定程度上反映了国家的法治文明水平。长期以来，公权与私权间存在着不平等、不对称，国家设立的一些法律法规很大程度上只是赋予了相关机构如何去管理、规范公民的行为活动，而对私权的保障方面却是先天不足。同时，从我国出入境边防检查体制沿革来看，出入境边防检查领域警察权与公民权失衡还具有一定的历史和传统因素。因此，有必要加强出入境边防检查领域关于警察权与公民权平衡问题的理论与立法研究。

新时期，出入境边防检查工作面临着新的机遇和挑战。边防检查是我国改革开放进程中发展最快的行政管理领域之一，直接见证、参与、保障了我国改革开放的伟大历程，同时更是需要适应我国改革开放总体规划而不断改革创新的重点领域之一。警察权与公民权平衡问题研究仅是出入境边防检查领域理论研究的一小部分，我们要顺应法治中国、法治边检的趋势，以提高边防检查服务水平为契机，以服务经济社会发展、服务人民群众、服务国家安全和社会稳定为出发点，全面分析、系统研究出入境边防检查领域的新问题、新情况，从更广领域、更深层次提高边防检查管理现代化水平与法治文明水平。

[1] 丛华.法治视野中的警察权与公民权的平衡关系[J].犯罪研究,2013,(1):19.

[2] 许韬.试论比例原则对我国警察权的控制[J].公安学刊,2005,(4):14.

[3] 应松年.行政法与行政诉讼法学[M].北京:法律出版社,2009:175.

[4] 罗豪才,湛中乐.行政法学[M].北京:北京大学出版社,2006:210.

[5] 王国良.出入境边防检查行政法[M].北京:警官教育出版社,1999:215.

[6] 陈立波.出入境边防检查的行为模式分析[J].政法论坛,2010,28(6):85-89.

[7] 姜明安.公权与私权的平衡是一个法治原则[J].理论导报,2008,(3):36.

The Preliminary Study on the Problems of the Police Power and Civil Rights in the Exit-entry Inspection

CAI Ke-tian

(TeamofGraduateStudent，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

Balance of police power and civil rights has been a legal hotspot research. However， in the field of the exit-entry inspection it has studied insufficiently as a kind of equivalence relation with the less achievement and the case study. This paper puts forward the effective specification and properly use of police power， the relevant suggestions to preserve and protect the civil rights， based on the research of the case law enforcement of exit-entry inspection， on some common and characteristic analysis of the inspection of police power and civil rights conflicts， from the rule of law and the promotion of new idea changes.

exit-entry border； border-control inspection； police power； civil rights

2014-11-03

蔡克田(1979— )，男(黎族)，海南海口人，在读硕士研究生。

D631.46

A

1008-2077(2015)01-0024-05