公民权、社会组织与民主：治理视域下三者互动关系的分析

殷盈　金太军

摘要：治理若缺乏逻辑基础和贯通动力，不论多有少主体参与、以何种形式呈现，都有可能流于空泛。公民权是民主的前提，公民基于公民权的合作和集体行动为治理提供基础、注入动力，社会组织则为享有权利和履行义务的公民提供公共生活合适的活动载体和合法性保障。因此，在治理场域中，民主、社会组织和公民权三者具有内在相关性。只有贯通公民权、社会组织、民主三者的互动发展，理顺三者之间的关系，才能推进从统治到治理的现代转型。这不仅是建构现代治理体系、提升治理水平的不竭动力，也是中国目前正着力推进的渐进、增量型民主的题中应有之义。

關键词：治理；公民权；社会组织；民主

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2016）11-0055-06

一、问题的提出

众所周知，20世纪90年代以来，在西方学术界，特别是政治学和管理学领域勃兴的治理理论进入中国后，也难以避免地进行着本土化诠释与实践的过程。相对而言，西方语境中的治理理论普遍强调公民社会解决问题的能力，将社会组织当作治理理论和民主培育的最佳练习场。在西方治理实践中，人们更偏爱将公民权视为治理的切入点、目的或旗帜，国家的角色则定位为治理主体间的协调者、促进者、仲裁者。

即使是与其他发展中国家相比，中国的治理现状也具有突出的独特性，因此，中国学术界在剖析治理问题时，在学理层面虽然也倡导多元主体的协同共治，却更倾向于把国家或地方政府定位于运用主导权力的治理主体的角色。然而，不能回避的是，这种传统国家主义的学术取向暗含了把公民参与和社会组织视为治理活动潜在威胁的心态，不仅忽视了治理的全球化趋势，恐怕还一定程度上遮蔽了不同经济、政治、社会条件下公民长期存在的对自身权利追求的渴望以及社会组织的治理潜能。从实践层面看，尽管社会组织在治理活动中与其他参与者间的合作一直以各种形式存在，并有了长足的进步，但人们似乎更多地关注政府系统作为主体的治理。相对而言，对作为治理主体的社会组织和公民的系统研究，在理论与实践两个层面都是薄弱环节。

治理的推动力不是单个“原子化”的人，而是自觉追求权利、有机联系的公民。本文以公民权为切入点，深入思考治理的动力以及公民权利、社会组织与民主三者的关系，特别关注现实生活中公民的民主生活以及社会机制的作用，以期推进治理的现代化转型和“强政府、强社会”的未来治理秩序的呈现。

二、公民权与治理

有关公民权主题的文献一直由西方主导，而正式明确提出“公民权”这一概念并有意识地对它进行研究则始于英国社会学家T·H·马歇尔，其经典著作为《公民身份与社会阶级》。该著作从英国社会历史背景出发，分析了公民权的演进、内涵和性质，并且进一步将它们与国家机构和历史发展对应，开创了切合时代的研究。

其一。公民权的空间维度：公民权内容的动态发展。马歇尔认为，公民权包括三个组成部分或发展维度：市民权，主要指英国18世纪资本主义发展所要求的个人自由所必需的各种权利，包括人身自由，言论、思想和信仰自由，私有财产保障及寻求正义的权利；政治权，指的是英国在19世纪发展的公众参与行使政治权力的权利；社会权，主要指的是英国在20世纪发展的从公民享受少量的经济和安全的福利到享有福利国家保障下的相关权利。如今，纵观世界，此公民三权在现代国家已基本依序实现。

其二。公民权的平面维度：公民权覆盖人群的扩散。在英国，经过持续了几个世纪之久、试图将公民权授予更多的人的努力，才有了从“市民权”到“政治权”再到“社会权”的浪潮式发展。从平面维度观察，公民权就像水的运动一样，不断渗透、覆盖更多的人群。

其三，公民权的形态性质：消极公民权与积极公民权。美国著名社会学家布赖恩·特纳认为，在为争取权利而进行革命斗争、展开社会运动中发展起来的公民权是一种积极性质的公民权；通过自上而下方式授权的，就属于消极性质的公民权。“当政治空间受到限制的时候，公民身份（权）就是被动的和私人的。”在消极公民权形态下，公民是各种社会法规、公共政策的被动承受者，是保障、福利和各项社会事业的被动消费者。在积极公民权形态下，作为能动主体的公民，不论是否清晰地知道采取何方式和步骤，是最有可能改善公民权的实现程度的行动者（既有行动的意愿，也有行动的能力，并具有行动的权利和空间）。

既然治理是多主体的协同参与，则不管是公民、社会组织还是政府等主体在任何形式上的协同，都需要逻辑基础和贯通动力。“个体和社会群体介入了提出权利要求、扩展权利或丧失权利的现实进程。政治上的介入意味着实质性的公民实践，而这反过来又意味着一个特定政治体下的成员总是努力去主动地塑造它的命运。”时至今日，公民权普遍被认为是所有人都拥有的、保证个人的一定的权利的基础。它与财产等其他资源的相异之处在于，它并没有把人们分成“拥有者”、“缺乏者”或“没有者”。但是在早期，公民权被极少数人垄断。有时候，公民权把社会成员分为公民和非公民，或首等阶级公民和次等阶级公民。“沿着这种方式所设计的道路奋勇前进，就是要努力实现更加充分的平等，构成公民权地位之要素的不断丰富，以及被授予这种地位的人数的不断增加”不管治理机制如何发展、公民权的内涵如何演进，在微观实践层面上，治理可以一定程度上理解为公民在具体问题情境中，试图以最小化的协调成本，围绕公民权进行的合作和集体行动。公民合作与集体行动共同的行为动机是对自我公民权的表达和追求。

三、民主、公民权与社会组织

作为政治学关注的核心问题之一，民主本身就是一种“相联结的生活模式”（a mode of associated living）。公民通过彼此的交流，经由协会、教育和公共事务而经历和体现民主。也可进一步理解为，民主是治理方式的一种。“我们的民主机构、经济回报体系、立法体系、伦理体系以及学术传统都不自觉地把自足个体自我设定为自己的基础。个体可以自由选择并要对此负责，个体有独立见解”。帕特南认为：自愿的合作可以创造出个人无法创造的价值，无论这些个人多么富有，多么精明。伴随经济的快速发展以及社会转型期问题的凸显，社会组织在服务社会、提供社会支持、化解社会矛盾等方面所具有的优势和作用日益显现出来，它能够了解和满足公众的个性化需求，可以根据情况的变化随时调整服务。随着社会组织成为当前社会治理的重要力量，“社会组织”概念逐渐取代了过去常用的非政府组织、非营利组织、第三部门、民间组织等不同称谓，亦已被政府接受，成为中国特殊语境和制度环境中的概念。

（一）公民权与民主

公民权是民主的基础。民主是一种现代的生活方式。公民及公民权从其产生来看就与民主紧密联系。每个公民具体的权利实现要求是千差万别和不断变化发展的。公民有监督政府的权利是一个现代政治的预示，即公民与政府之间关系分明，公民应该有自己社会活动的空间。持久的民主意味着持久的财产和契约权利。公民必须具有足夠的政治权力参与选举、决策、管理和监督，才能逐渐建立信任和互利基础上的社会协调网络。民主国家授予公民结社、自由表达等权利。“尽管人们对于志愿结社或者说中介群体的兴趣各有不同，但是，从一种政治的和社会学的观点出发，对于中介群体的关注，主要是出于它们对维系公民社会、发展民主制度、促进利他主义和公民美德的可能贡献。特别是志愿结社，为积极公民权和公民参与提供了一个训练场。实际上，我们可以称它们为民主的学校，因为，它们为民主的、共同的治理之基本程序方面的训练提供了经验或可能。”公民权使抽象的民主转化为社会中每个公民易于确定的具体目标，与普通公民的现实生活产生对接。在全球化的背景下。对社会秩序构成挑战和威胁的种种风险越来越发生在国家层级之上，世界主义民主理论倡导发展全球治理制度。因此，必须有相应的方式，使公民权、公民责任和民主参与既能用于地方治理，又能让中国的民主建设和世界其他国家的民主进程在共通的语境及平台上相互比照借鉴，继而扩展到全球层级的治理中去，以达成共识。

（二）社会组织与民主

民主的重要条件是社会有组织自身的能力。考察民主政治在世界各国的发展，一个普遍的规律是，民主国家存在着不同规模的文化、宗教、行业等广泛的社会组织。在民主状态下。公民的自由禁止国家任意的干涉，但前提是社会必须有自我组织能力，这样才能免于陷入无政府状态。并且，民主本身也必然产生大量的社会组织。社会组织使公民想达成的某些目标成为可能，在缺乏公民参与空间与公民相互信任支持的情况下，这些目标是难以达成的。从另外一个角度来说，若缺乏一定数目或力量的社会组织，通常情况下，政府就需要经常介入，以组织原子化的公民个体。已有广泛的文献表明，低水平的社会组织能力导致普遍的政治障碍。尽管一个社会有可能会出现社会资本过剩的情况，但毫无疑问，社会资本不足的情况会更糟。

民主有利于社会组织的生成发展。民主化通常恢复和扩大了公民自由，同时也减少了制度方面的监控。民主意味着更多的结社自由。大规模民主所需要的权利使得相对自治的组织既可能又必需。民主程序有效地保护所需要的权利，使得各种各样的群体建立自治组织既是可能的，也是有利的。对于某些领域的公共服务，社会组织相比政府，可更有效率、更贴切地回应不同社会群体的需求。在任何现代国家里，社会组织一定会激增，这是因为在民主国家里，独立组织最充分地受到该政体的各种制度的保护，正是在民主国家里，它们才处于繁荣时期。社会组织与民主间存在的依赖关系早已经在实践中被印证，建立非政府组织有助于促进和维护民主政体的理念已成为共识。

（三）公民权与社会组织

通过近30年市场化的快速推进，我国公民权利意识的高涨及社会转型的需求已把社会组织推到了寻求突破困境的发展节点。中国社会组织大量兴起和公民力量的不断成长，对国家主导的社会治理形成了挑战，一方面反映为公民权利意识的觉醒和积累；另一方面，公民与社会组织不再一味服从国家制定的规则，而是怀疑、运作、规避正式制度，努力寻找政策或制度间的缝隙，以争取更多的活动空间和发展机遇。权利本身并不能建立起社会秩序得以维持的适当环境。目前，作为公民权一部分的市民权已得到较大发展，政治权成长缓慢。社会权则负重难行。如中国城乡二元分割的户籍制度，使占据人口绝大多数的农民群体没有享受到城市居民同样的住房、教育和医疗权，也就意味着在激烈的市场中失去了平等竞争的初始条件。不仅为数不少的公民权利还相当程度上只停留在概念层面，而且公民权的不平等甚至已经深深嵌入到整个社会生活结构中。

从公民权与社会组织的关系来看，公民权的实现与社会组织的发展之间相互支撑、相伴而行。抽象的公民权需要载体或途径才能有实质性获得。公民权在规范性的理念上，应随着历史发展进程逐渐实现。国家和市场两股力量可以帮助公民获得实在的正常公民权。但与此同时，国家和市场又是阻碍公民权正常实现的潜在威胁。因为公民权不仅时常面临着国家各种名义的限制与否定，还受到市场力量的不确定性的冲击，所以，公民权实现所要求的各项必要条件并不总是具备的。公民权利的缺乏是短期内可以忍受的，却不是原则上可以接受的。公民为实现权利，自发寻求自愿合作和集体行动的治理机制。社会组织不仅能成为公民接收和发出权利表达的能量的中介，还可以把能量放大并衍生新的能量需求，起到反过来维护、促进、加强、创造公民权利的功能。在观察公民权发展的历史过程时可以发现，公民权与社会组织之间存在着强烈的亲和性。公民权本身就是许多寻求基本权利的社会组织或社会运动所诉诸的基本概念，具有相当强的组织与行动潜能。甚至在某些场域下，某些社会组织进行的社会运动就是主张公民权的运动。

从统治到治理的位移，是由于在资源的配置中不仅存在着市场失灵，也难以避免政府失灵。社会组织虽然不是万灵药，也内在地存在许多局限，它不能取代政府拥有合法的强制力，也无法代替市场的角色以自发地对资源进行有效的配置，但运行规则有别于政府和市场的独立的社会组织可以弥补政府和市场在协调过程中的某些缺憾和不足之处。根据发达国家的经验，大量的组织参与到公共服务和社会管理实务中去，创建新的活动空间，是抵挡来自国家的威胁、弥补市场缺陷的关键力量，也就是能起到在公民权发展的社会进程中排除阻挡其实现的主要障碍的重要作用。

通过上文分析可见，民主是公民权实现和社会组织发展之间的核心链接，社会组织塑造新的空间可在很大程度上保护公民权利免于公权力的侵害，公民权实现能够促进社会组织的产生和成长，其良好运转可确保所取得的新权利。在民主、公民权与社会组织三个变量相互影响的关系基础上，需思考的是如何推动三者的良性循环运转，从而达到推进和巩固民主的治理目标。

四、贯通公民权、社会组织与民主发展，促进从统治到治理的现代转型

治理作为一个现代概念，本身就建构在权利而不是权力的基础之上。要使民主真正获得来自社会的动力，必定要从唤醒公民权利表达的意识、引导公民学会进行权利表达和权利博弈人手。否则，民主就是无本之木、无源之水，难以在社会生根。政府存在的目的是服务公民、帮助公民，而不是试图自上而下地控制公共生活。甚至某些初衷良好的治理活動，也并不一定要通过政府或国家的力量去实行。对于中国来说，社会组织的发育和成长是社会治理体制变革重要的组织基础。在现阶段公民参与治理的信心尚不充分的情况下，贯通理顺公民权、社会组织、民主三者之间的关系，才能推进从统治到治理的现代转型。

（一）培育公民公共精神与社会组织的公共性

公共精神与公民权利的行使密不可分。公民的权利与义务本质上并不是相互排斥的概念，相反，是相辅相成、互相依存的。马歇尔认为：“公民权是给予那些一个共同体的完全成员的一种地位，所有拥有这种地位的人就这种地位所授予的权利和义务而言是平等的”。无义务的权利是不存在的，不尽义务就不能拥有权利。每个公民都能获得权利和履行义务是维持社会稳定和团结的关键因素。各类社会组织为享有权利和履行义务的公民提供了公共生活合适的活动载体和合法性保障。

1.培育公民公共精神。“他们的软弱无力有时使他们感到需要他人的支援，但他们却不能指望任何人给予他们援助，因为大家都是软弱的和冷漠的。迫于这种困境，他们自然将视线转向那个在这种普遍感到软弱无力的情况下唯一能够超然屹立的伟大存在。他们的需要，尤其是他们的欲求，不断地把他们引向这个伟大存在；最后，他们终于把这个存在视为补救个人弱点的唯一的和必要的靠山。”公共精神的本质在于，具备理性行动能力的公民通过合作的方式，抵抗公民的自利及软弱，有效地解决集体行动中的困境，脱离自身对政府全然依赖的习性。公共精神意味着公民权的赋权增能。公共精神培育要求公民处理好权利与义务的关系，积极参与治理，在有价值优先性的自身权利前强调公共利益，摆脱一己私利的局限，承担起对公共生活的责任。

2.充分发挥社会组织的公共性。参与社会组织自治是公民行使权利和履行义务的机会，也是发挥社会组织公共性的基础。一方面，拥有公共精神的公民才有能力解决自身日常生活中的困境和挑战；另一方面，越来越凸显高度复杂性与高度不确定性特征的社会又迫使公民以组织化的方式参与公共生活。虽然中国历来并不缺乏社会组织，从历史上的行会、乡贤会、民团等，到如今的行业协会、志愿团体、慈善性机构等，但不论是传统民间组织的“私性”。还是现今社会组织明显的“官民双重性”，都未充分体现社会组织最重要的公共性特征。从理想的角度来说，公民的义务和责任应当以自愿的方式呈现。在现代社会，各类社会组织往往是社会责任的恪守者和公共生活的具体承担者、参与者。若出现社会组织公共性缺失的现象，则不仅会直接导致治理的短缺，而且也在客观上为国家提供了放纵权力的可能。

（二）建设服务型政府，构建多元主体的治理结构

在服务型政府的理念下，政府尤其是地方政府的一个重要作用在于帮助社会组织转型，其关键在于社会组织能否成为公民表达权利诉求的主渠道和公民民主参与的重要载体，能否与政府形成制度化的链接和互动。随着社会进一步的发展，公民必然会对社会组织寄托更高的期望，政治治理的压力也随之加大。参与社会治理的主体越多，对政府协调能力的要求必然也越高。风险和机遇共存于治理权力和责任共享的广泛的合作框架中。

1.从封闭隔膜到开放合作。从政府角度来说，从封闭到开放的转变，前提是对公民和社会组织信任度的增进；从公民角度来说，采取治理行动的心理基础是认识到政府是开放的、容易接近的。政府在促进和支持公民与社会组织联系的过程中可起到首要作用。所以，政府首先不应对公民和社会组织的参与采取自动屏蔽方式或设置各种障碍。当下。我国包括户籍管理、扶贫、法律制定等领域在内的以往被官方严格控制的社会领域正逐渐向公众开放。在某些重大生态环境问题的解决过程中，政府环保部门不仅快速地与环保主题的社会组织合作共治，还乘势催生了新的环保社会组织，出台了一系列环保法律法规，已经展示了降低行政成本、提高行政效率的成果。

2.从控制管理到引导磋商。不可否认，政府的控制管理功能发挥了异常重要的作用，但如前文所述，公民权利具有不断丰富、动态发展的特征，公民与社会组织所面临问题的复杂性和多样性，已不再能简单地被某个或几个政府办公窗口所轻松解决。治理往往以难以预测、涉及多个主体、利益互相冲突和交织的紧张面貌呈现出来，政府单一的控制管理不仅是不合时宜的，而且是不太可能达到理想效果的。因此，政府不仅需发展出比传统的控制管理更富有挑战性的功能，还需扮演中间人的角色，看准时机积极行动，在确保公共利益的前提下，整合合适的治理力量，融入到解决公共问题的具体程序中去。政府要发挥主动性，持续关注、挖掘可能的治理资源，寻找、创造治理主体重叠的利益点，适时发现公民与社会组织参与治理的机遇，充分发挥引导、磋商、调停、谈判和解决冲突等功能，搭建与公民、社会组织可持续协同行动、共享资源的平台。这样，政府不仅给予公民和社会组织粉墨登场的舞台，获得了现实的问题解决方案，同时也确立了公民权利。

（三）回归治理的逻辑起点：明确与推进政社分开

既然治理的关键在于多主体的共同参与，那就意味着社会组织首先是独立的，与政府的关系是分离且平等的状态。

“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出”。可是，目前来说，推进政社分开的力度、速度并不尽如人意，政社不分的情形比比皆是，这在起点上就妨碍了社会组织自身活力的激发及现代治理秩序的形成。

1.转变与明确观念：从政社一体到政社分开。虽然早至上世纪80年代，政社分开就已经被提上改革日程并在实践中不断试点推进，但是1988年颁布的《社会团体登记管理条例》规定，任何社会组织必须同时接受民政部门和主管单位的双重管理，也就是说，社会组织从诞生和身份承认的源头上就被政府所制约，即与政社分开要求相悖。20多年后，党的十八大报告提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，意味着政社分开现状在总体上并未达到改革的预期效果。各地方政府在政企分开的态度及表现上存在差异，一线城市如上海、北京、深圳等走在前列。如上海市提出，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治，发挥作用。进一步放宽准入、降低门槛，将适合社会组织提供的服务和承接的公共事项交由社会组织承担，支持社会组织积极有序地参与基层治理。

政府与社会组织的分开是相对于政社不分而言的。政社不分主要表现为社会组织资金来源于政府、行为受制于政府以及二者利益的相互关切性。治理的逻辑起点在于社会组织是与政府完全平等的参与主体，既不是扮演政府意图延伸的角色，更不是政府的依附物。社会组织以自主平等的身份参与治理与政府行使其一贯擅长的“掌舵”职能并不矛盾，社会组织和政府挂靠、依附关系的脱离也未必会指向挑战政府地位、触及社会稳定基础，因为政社分开是使本属于社会的权力从政府手中归为原位，并不是政府让渡或割舍自身权力的一部分给社会组织。

从政社一体到政社分开，观念的转变是缓慢和艰巨的，这不但需要政府自身观念的主动转变，也需要政府推动社会组织观念的转变。从政府角度而言，首先需摆脱计划经济时代延续下来的观念惯性，其次则是解除既希望社会组织分开自治，又不希望其摆脱控制、影响政府权威地位的矛盾心态：从社会组织角度而言，主动通过自身的努力，而不是依赖和被动等待政府的帮助扶持以谋求生存发展的条件，是证明自己具备自治独立能力或可能性的关键。

2.以法治手段保障政社分开。法治保障的作用在于，公民个人、社会组织、政府的权力、权利、义务在法律上得以明确体现；治理主体间的相互关系得到有效规制和约束；各社会组织的行动都能成为维护公民权利的工具。法治的直接目标是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序，但其最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。目前，我国对社会组织的管理还没有形成一整套完备的法律体系，没有专门的社会组织法，仅有的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理办法》等行政程序性法规的内容缺乏系统性和精确性，加之目前广受诟病的社会组织双重管理体制趋向于实行直接登记制度，实质上对法治提出了更高的要求。

期望任何人、任何团队、集团、教派、政党或阶层长期避免使用他们现有的资源以提高他们自己特有的利益，这合理吗？@政府的自利性及依然存在的统治思维决定了不能把政社分开的期待完全寄托在政府方面，而是需要从法治层面明确社会组织的独立自治性质。规定不同类型的社会组织与政府的关系，确定国家对社会组织进行管理及监督的方式和程序，保障社会组织资金来源的多元化，建立常态化、制度化的话语表达机制等。

（四）社会组织自治的关键：强化“社内民主”

除了政府为社会组织创造的外部条件，社会组织生活的内部微观世界也是观察社会组织非常重要的部分，但目前对这一方面的观察和讨论并不充分。从我国社会组织形成发展的过程来看，组织内部的运行具有突出的行政化色彩，也充满高度的异质性。社会组织内部的官僚化、权力集中化、分歧与冲突频发的现象难以避免。必须强化社会组织内部的民主，建立完善的組织内部监管制度，贯彻民主参与和民主管理的原则、方式和程序。这可从以下几方面入手：充分发挥社会组织内部理事会的作用，也可在理事会下设监事会，以确保其监管作用的有效性：确立社会组织内部所有公民对社会组织重大事项的知情权、参与权和决策权；建立社会组织内部主要领导人的工作报告制度，明确公民对社会组织工作人员的质询权、弹劾权和罢免权等，以防止社会组织为个别领袖人物所控制和把持，妨碍其他社会组织成员的权利。

世界各国经验表明，推进和巩固民主，至关重要的是公民充满活力的地方性和基层治理活动。自然。如何在公民权实现与社会组织培育方面形成较为系统的理论和经验研究模式，还是一个有待深入探索的课题。思考治理转型的动力，统合公民权与社会组织的进步与发展，有助于增进人的德行与尊严，帮助人们把关注焦点从国家层面下移到触手可及的社会组织发展和公民权实现上来。这不仅在微观层面上事关公民福祉，更为重要的是，可促进宏观层面上广泛社会动员的实现。这不仅是提升治理水平的不竭动力，而且是中国目前正着力推进的渐进、增量型民主的题中应有之义。

（责任编辑 刘龙伏）