论加强司法人员的职业保障

王敏远（中国社会科学院法学研究所研究员）

“司法是社会公平正义的最后一道防线”。作为坚守这最后一道防线的司法人员，不仅应具备相应的高素质，而且，对其履行法定职责，应提供更加强有力的有效的保障。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出建立健全司法人员履行法定职责保护机制，具有十分重要的意义。全面推进依法治国，需要高素质的司法人员尽心尽责地不懈努力，而司法人员履行法定职责能够得到全面而有效的保护，则是其不可缺少的基础。因此，我们需要针对现实中的问题，深入研究建立健全司法人员履行法定职责的保护机制。需要注意的是，由于我国的检察官与法官同为司法人员，因此，加强司法人员的职业保障问题，就包含两个方面的内容。然而，研究对司法人员履行法定职责的保护机制，既需要关注司法人员履行法定职责的保护机制的共性，也需要关注检察官和法官履行法定职责的保护机制的特性，这使我们对此问题的研究，面临更多的因素，需要在更多的层面展开。在此，我们将从说明当前建立健全司法人员履行法定职责保护机制的意义入手，针对我国司法人员履行法定职责需要保护的问题，探讨如何建立健全司法人员履行法定职责保护机制，并以检察官和刑事法官的职责为基础，研究建立健全检察官和刑事法官履行法定职责的保护机制的相关问题。

一、当前建立健全司法人员履行法定职责保护机制的意义

司法人员履行法定职责需要得到相应的保护，这是一个人们早就形成的共识。从司法人员职业保障的最基本的意义来看，司法人员履行法定职责，只有得到充分而有效的保护，才能敢于担当、不徇私情，才可能做到严格、公正司法。关于这个问题，以往人们的讨论，主要基于《法官法》和《检察官法》的相关规定的内容展开，同时，基于司法的职业特点，针对影响司法人员履行法定职责的诸多因素，深入研究了司法人员履行法定职责需要得到相应保护的意义。其中，特别需要引起注意的有三个方面的内容。

其一，建立健全司法人员履行法定职责保护机制，可以使司法人员免受来自社会的各种压力和干扰，依法履行职责。

司法涉及的范围广泛，包括民事、刑事和行政诉讼，司法活动及其结果不仅关系到当事人的权利、义务的界分和利益的归属，关系到罪与非罪的确定和刑事责任的轻重，而且会关系到行政机关与相对人的种种矛盾纠纷，因而使司法人员总是处在矛盾和利害关系的焦点，时时面对社会中的各种压力和干扰。因此，司法人员特别需要得到相应的保护，以使其能正常履行法定职责。

其二，建立健全司法人员履行法定职责保护机制，可以使司法人员免受来自体制内的各种压力和干扰，依法公正、独立行使司法权。

司法人员履行职责会受到来自权力体制内的各种压力和干扰，既包括来自司法体制内的，也包括来自党政机关的。从以往的一些情况来看，一些地方党政机关和领导干部，利用其掌管人财物的便利干预司法活动，甚至把司法机关作为推行地方保护主义、贯彻领导干部个人意志的工具，对“不听话”、没有按照其意志审理和判决案件、查办职务犯罪的法官、检察官免职，调离法院、检察院。另一方面，在法院、检察院内部，也存在对按照法定职责独立公正办案，不看领导眼色、不听招呼的法官、检察官，违反法定事由和程序将其调离审判、检察业务岗位的现象。这些情况严重影响司法人员履行职责，使法官、检察官无法恪尽职守、公正独立履行职责。因此，司法人员特别需要得到相应的保护，以使其能依法公正、独立行使司法权。

其三，建立健全司法人员履行法定职责保护机制，可以使司法人员维持高素质的要求。

现代司法作为一种特殊的职能，不仅需要司法人员的职业化、专业化，而且，对司法人员的素质要求非同寻常。从法治发达国家的情况来看，司法人员应该是社会精英中的精英。我国司法人员的收入大多处在与普通公务员持平的状态。这是司法机关难以吸引优秀人才和难以留住优秀人才的重要原因。所以，从长远角度看，走司法人员精英化之路，如果不能大幅度提高薪酬待遇，使其能够拥有维持体面的生活水平和生活方式所必需的基本物质条件，将难以吸引和稳定高素质的司法人员，使公正司法缺乏重要的人才基础。因此，提供我国司法人员的收入能够维持体面生活之所需，就是必要的、基础性的保障。

建立健全司法人员履行法定职责保护机制的意义，除了人们已经普遍认同的上述三个方面，还应当关注我国当前所应当重视的两个问题。第一，司法的特殊职责所需要的对司法人员的特殊保护；第二，司法人员的特殊责任所要求的特殊保护。

应当注意到，习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中指出，“司法是维护社会公平正义的最后一道防线”。如果我们能够认识到司法具有如此重大的意义，那么，坚守这道防线的司法人员所承担的职责之重，就需要引起我们高度的重视。显然，司法人员的职责越重，就需要更加切实有效的保护，否则，将使其难以承担，并因此而使社会公平正义的最后一道防线难以坚守。

还应当注意到，我们现在是在新一轮司法改革的背景下讨论建立健全司法人员履行法定职责保护机制的问题，而这次司法改革的一个重要特点，是在促进和保障司法机关、司法人员依法独立、公正行使司法权的同时，强调了对错案的责任追究，即“办案质量终身负责制”。认识到这一点是十分必要的。应当看到，职业保障和责任追究这两个问题虽然都重要，都应当妥善解决，但是，应当特别注意解决这两个问题的顺序。笔者认为，只有在建立健全了司法人员履行法定职责保护机制，使司法人员依法独立、公正行使司法权得到了充分保障，追究其错案责任，才有相应的根据。

由此可见，建立健全司法人员履行法定职责保护机制的意义，我们需要在新的形势下，进行更加深入的探讨。由此，才能探讨如何建立健全司法人员履行法定职责保护机制的问题。

二、建立健全司法人员履行法定职责保护机制需要解决的几个问题

建立健全司法人员履行法定职责的保护机制，需要解决的问题很多。笔者认为，应当针对现实中严重影响司法人员履行法定职责的相关问题，予以有效解决。

关于如何建立健全司法人员履行法定职责保护机制问题，以往人们已经进行了广泛的讨论，其中不乏真知灼见。许多意见，也已经被党的十八届四中全会决议及此前的三中全会的决议所吸收。其中，引人关注的内容主要包括六个方面。

一是落实司法人员的职业保护制度，实现“非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察院调离、辞退或者作出免职、降级等处分”；二是完善法官、检察官责、权、利统一的办案责任制，明确司法机关上下级之间的职责权限；三是建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度；四是推动法院、检察院人财物的管理改革，使司法不易受地方行政的干预；五是对法院、检察院的人员建立分类管理制度，实行法官、检察官员额制，以促进司法人员的职业化和精英化；六是设立科学的符合司法规律的办案评价体系、司法人员工作业绩考核标准。

需要进一步研究的是，建立健全司法人员履行法定职责保护机制，涉及的问题广泛且复杂，不仅需要系统解决，而且应当选择合理的步骤逐步解决。同时，还应当特别注意防止对司法人员保护措施在实践中的异化，以致影响改革目标的实现。

就问题的系统解决而言，建立健全司法人员履行法定职责保护机制所涉及的问题，具有系统性的特点。一方面，这意味着其中每一个具体的问题的解决，对司法人员履行法定职责来说，都具有不可或缺的价值；另一方面，则意味着其中某个方面问题的解决，都不足以完全解决司法人员履行法定职责的保护机制问题。例如，“非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分”，本是我国《法官法》和《检察官法》早就有的规定，其对司法人员的职业保障具有十分重要的意义。然而，现实情况表明，其对司法人员履行法定职责的保护作用，却并不充分。其主要原因就在于，其他相关保护制度不健全。正是由于如此，四中全会的决议才提出需要建立健全司法人员履行法定职责保护机制。又如，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，对于保障司法权的独立、公正行使，具有不可替代的作用。领导干部干预司法活动这个问题的解决，对保障司法人员依法履行职责具有决定性的意义，其重要性怎么强调都不过分，甚至是保障司法人员依法履行职责的其他措施可以发挥积极作用的基础。

就问题的逐步解决来说，鉴于建立健全司法人员履行法定职责保护机制所涉及的问题，存在着缓急、难易的差别，因此，除了需要对相关问题予以系统解决的统筹考量，还需要探讨先急后缓、由易及难的步骤，以逐步解决建立健全司法人员履行法定职责保护机制的问题。例如，当前急需解决的，也是相对易于解决的，是设立科学的符合司法规律的办案评价体系、司法人员工作业绩考核标准等问题。对这样的问题，应当立即着手研究解决。目前，我国司法机关所奉行的办案评价体系和司法人员工作业绩考核标准，存在着诸多与司法规律不符的内容，而这些不科学的考核标准和评价体系，对司法人员履行法定职责往往造成严重影响，甚至是导致办案中违法违纪的重要原因。有关案例和问题，屡有所闻，应当立即研究解决。最近，中央政法委已经明确要求取消逮捕率、起诉率及定罪率等各种不符合司法规律的考核指标，意义重大。需要进一步认识到的是，今后，不仅应当废除不合理的司法考核指标和考核办法，而且，在研究设定新的司法考核指标时，应当充分尊重司法规律，以促使司法人员按照法律的规定规范办案、依法履行职责。

就防止对司法人员保护措施在实践中的异化而言，则是鉴于以往的一些改革措施在实践中曾发生异化现象，以至于改革的结果背离了改革的初衷。对此，不可不防。例如，这次司法改革所确定的法官和检察官的员额制，是司法人员职业化和精英化的重要基础。其本意不仅在于要解决司法人员忙闲不均，或是要确保审判辅助人员数量与法官数量相对应，减少法官事务性工作负担等问题，更重要的，这是要确保优秀的司法人员集中在办案的一线，压缩“不办案的司法人员”的比例，并以此作为使优秀的司法人员可以不通过职务的晋升也能得到优厚待遇的基础，从而有助于保障司法人员履行法定职责。然而，如果法官和检察官的员额制的实施结果是法院和检察院中承担各种领导职务的人成为了员额制的主体，而大量在一线办案的优秀司法人员被排除在外，那么，法官和检察官的员额制显然就会被异化。对此，应当避免。

三、建立健全刑事法官履行法定职责保护机制的相关问题

研究建立健全司法人员履行法定职责的保护机制问题，重点首先是对法官履行法定职责的保护机制问题。关于法官履行法定职责面临的需要保护的问题，人们讨论较多。在此，我们将着重对承担刑事审判职能的法官履行法定职责的保护问题展开讨论。讨论这个问题，需要明确刑事审判的基本职责。只有在这个基础上，我们对如何加强对刑事法官履行法定职责的保护问题，才能展开有针对性的讨论。

关于刑事审判的职责和任务，按照刑事诉讼法的规定，主要包括两个方面。一是从实体正义的层面实现判决和裁定的正确无误，即“以事实为根据，以法律为准绳”；二是从程序法的层面实现程序公正的要求，即保障当事人的诉讼权利，主持并维护刑事审判按照法定程序公正运行。然而，对刑事法官基于刑事审判的这两项基本任务而应承担的职责，需要作进一步分析，以明确其含义。

首先，刑事审判所要实现的实体正义，其根据并不仅限于刑事实体法，而且还包括刑事诉讼法。刑事诉讼法关于判定被告人有罪的基本要求包括“案件事实清楚，证据确实充分”，这是实体公正的基本内容之一。明确这一点十分重要。由此，我们可以进一步认识到，如果经审判，发现案件事实不清，证据不确实、不充分，因而依照刑事诉讼法的规定作出无罪判决，同样是符合刑事实体公正要求的判决。实践中刑事审判即使面临事实不清，证据不确实、不充分时，法官常常难以作出无罪判决，担心会因这样的无罪判决而导致“放纵罪犯的错误”，致使“疑罪从无”难以实现。我国法官以往对贯彻“疑罪从无”缺乏应有的勇气和决断，原因很复杂。其中，缺乏对刑事审判的职责的正确认识，是重要因素。刑事公诉案件经过侦查、起诉这两个审前阶段，如果到审判阶段，经法庭审理发现案件事实不清，证据不确实、不充分，确实表明这个案件的质量存在问题。然而，应当看到，案件质量问题的原因在于侦查和起诉机关没有能够完成法定职责，因此，对这样的“疑罪”，刑事法官应当依法作出无罪判决，如果由此而“放纵罪犯”，责任不应由作出无罪判决的法官承担。相反，如果在此情况下不作出无罪判决，甚至作出有罪判决，法官就会违法。为此，需要在疑罪的状态下“宁可错放，不可错判”的观念基础上，再往前进一步，确立对疑罪应当判无罪的信念，并由此建立健全对刑事法官依法履行职责的保护机制。

对刑事法官依法履行职责的保护，由此就应有新的认识，即，侦查和起诉的案件如果存在事实不清，证据不确实和不充分的质量问题，对这样的案件判定有罪，以避免使“罪犯”逃脱罪责，并不是刑事法官的职责，相反，如果判定有罪，则违反其职责要求。因此，需要对贯彻落实“疑罪从无”的刑事法官提供足够强有力的保障，否则，我国承担刑事审判的法官将很难依法作出“疑罪从无”的判决。

其次，刑事审判所要实现的程序正义，需要以主持刑事审判的法官的独立、公正行使审判权且具有足够的权威为基础。这一方面需要对法官独立、公正行使审判权提供必要的保障，另一方面，则需要赋予法官相应的权威。在我国目前的刑事诉讼体制中，侦查、起诉和审判三种职能平起平坐，相对于在刑事诉讼中承担侦查、起诉等其他职能的主体，法官并不具有特殊的权威。在这个意义上，我们需要对四中全会提出的“推进以审判为中心的诉讼制度的改革”的要求高度重视，积极完善刑事诉讼制度，使法官具有足够的权威，以保障刑事审判的公正。

四、建立健全检察官履行法定职责保护机制的相关问题

检察官履行法定职责面临的需要保护的问题，比较法官履行法定职责保护机制问题，更加复杂。一方面，我国的检察官因为与法官相同，都是司法人员，因而其履行法定职责保护机制的问题，与法官有相同的特点，另一方面，基于检察职能和审判职能的差别，又有其自身的特点。这既源于检察官职能的多样性，也源于检察官在司法体制中地位的特殊性，以及检察官在司法系统中的责任的特殊性。关于检察官履行法定职责保护机制的与法官共性的一些问题，前面已有分析。在此，我们试对建立健全检察官履行法定职责保护机制的特殊问题，进行简要分析。

检察官职能的多样性所导致的履行法定职责保护机制的特殊问题，主要是指相对于法官的司法裁判职能，我国检察官所承担的职能更加复杂多样，因而由此产生的履行法定职责保护机制的问题，也就相对特殊。例如，在刑事诉讼中，我国的检察官不仅承担着公诉职能，而且承担着部分刑事案件的侦查职能，同时，还承担着诉讼监督职能。检察官的这些多重职能意味着，对检察官履行法定职责保护机制的问题的解决，应当注意对履行不同职能的检察官的具体保护措施和方法存在着的差异，需要因职能的不同而作相应的考虑。例如，就履行侦查职能的检察官而言，对其履行法定职责的保护，应当更类似于对刑事警察履行职责的保护。因此，相关保护机制的建立和完善，需要更多比照对刑事警察履行职责的保护。而对履行公诉职能的检察官来说，对其履行法定职责的保护，既不同于对刑事警察履行职责的保护，也不同于对行使审判权的法官履行职责的保护，而应设置相应的特殊保护机制。由此可见，对检察官履行法定职责保护机制来说，因检察官职能的多样性，不应一概而论。

检察官在司法体制中的特殊地位所导致的履行法定职责保护机制的特殊问题，主要是指检察官所处的检察院的体制，不同于法院，因而由此产生的履行法定职责保护机制的问题，也就相对特殊。例如，检察官应当在检察长和检察委员会领导下履行职责，这个特点决定了，其与法官独立审判并不相同。因此，检察官的责、权、利统一和法官的责、权、利统一，并不相同。例如，与法官的审与判应对合一不同，检察官办案的责、权、利的统一，有其特殊的含义。由此，司法改革方案提出的“完善法官、检察官责、权、利统一的办案责任制，明确司法机关上下级之间的职责权限”，虽然是对法官和检察官的共同的要求，但一些具体内容，对检察官而言却有其特殊要求。显然，检察机关的主任检察官、主办侦查员的责、权统一，与主审法官的责、权统一，并不相同，因而对其的保障也应有所不同。关于这个问题，应当破除检察官与法官同为司法人员因而保护机制也应完全相同的观念。建立健全我国检察官履行法定职责保护机制，还需要考虑我国检察制度对检察官的特殊要求。例如，我国的检察制度要求检察官不仅具有高素质，而且，检察官职业应当具有相应的稳定性，而不是如同有的国家那样将检察官作为积累实践经验的法律职业的跳板。为此，对检察官履行法定职责的保护，就需要予以特别的重视。

检察官在我国司法系统中承担着特殊的职责所导致的履行法定职责保护机制的特殊问题，既有基于检察官传统的特殊责任而产生的问题，也有基于司法改革对检察官所提出的新的特殊责任而产生的问题。就检察官传统的责任来说，最典型的是检察官在办案中的客观、公正义务，既不同于公安机关的侦查人员，也不同于审判人员，因而由此产生的履行法定职责保护机制的问题，也就相对特殊。至于司法改革对检察官所提出的新的责任，因此而产生的履行法定职责保护机制的新问题，更需要予以研究。例如，四中全会《决定》要求“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，因此，基于提起公益诉讼的责任而产生的检察官履行法定职责保护机制问题，就有许多新的问题需要研究。从以往公益诉讼的情况来看，其对“地方保护”的冲击往往比较直接，因此，如果要求检察官承担提起公益诉讼的职责，相关的保护机制必须提前建立健全，否则，检察官难以履行这一新的职责。