试论人民监督员选任管理方式改革的法理依据、实施重点及机制保障

王进义（吉林省司法厅厅长）

党的十八届三中、四中全会对人民监督员制度改革与发展作出重要部署。2014年9月，最高人民检察院和司法部联合出台《关于人民监督员选任管理方式改革试点工作的意见》（以下简称《意见》），明确了司法行政机关负责选任管理人民监督员工作，并启动改革试点。这既赋予了司法行政机关新职能，也为司法行政工作提出了新挑战。因此，有必要对人民监督员选任管理方式改革的法理依据、实施重点及机制保障问题从理论和实践方面予以探讨，以促进司法行政机关更好地推进改革任务的落实。

一、人民监督员选任管理方式改革的法理依据

人民监督员制度主要是由符合条件的公民通过选任方式成为人民监督员，并依照相关程序和要求，对人民检察院办理直接受理立案侦查案件提出意见，进行监督。人民监督员选任管理方式改革是适应全面深化改革、全面推进依法治国的根本需要，遵循了宪法及相关法律基本原则，体现了法治精神的核心要素和价值内涵。

（一）人民监督员选任管理方式改革有利于规制权力，促进实现社会公平正义。我国《宪法》规定人民检察院是国家的法律监督机关，并赋予了检察机关以检察权。正因为权力本身是具有支配人的意志和行为的力量，所以任何权力包括检察权在内都有异化的危险。防止检察权滥用，仅靠检察官道德和职业修养是不够的，必须要以完备的监督制约机制来保障检察权的正确行使。《人民检察院组织法》规定：“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督。”《中华人民共和国检察官法》也明确规定检察官应当履行“接受法律监督和人民群众监督”的义务。改革前人民监督员选任管理工作都是由人民检察院自行负责，这就出现了监督者由被监督者任免、受被监督者管理的监督权错位问题，实践中造成了被人民检察院聘请来的人民监督员很难完全公正地履行监督职责。此次改革最大的亮点就是改变了人民监督员选任管理方式，由独立于检察机关之外的司法行政机关负责人民监督员选任管理，切实解决了监督者受制于被监督者的错位问题，有利于人民监督员更好地行使监督权，帮助检察机关在惩罚犯罪、保障国家安全和社会公共安全的同时，能最大限度防止错误追诉，维护公民的合法权益，促进社会公平正义。

（二）人民监督员选任管理方式改革有利于保障权利，促进公民监督权的有效行使。我国《宪法》规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，同时也明确“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这充分表明我国公民享有广泛的管理国家事务和社会事务的权利。新修订的《刑事诉讼法》也明确规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，必须依靠群众，必须以事实为依据，以法律为准绳。”人民监督员选任管理方式改革，扩大了选任范围，增加了监督内容，规范了监督程序，强化了监督实效，这就实现了《宪法》及《刑事诉讼法》等相关法律赋予公民监督权利的具体化，让公民能够更加深入地参与到检察活动当中，彰显了中国特色社会主义权为民所赋、权为民所用、权为民所控的人民民主优势。另外，改革确定由司法行政机关选任管理人民监督员，在一定程度上减少了公民监督检察机关的顾虑，调动了公民依法履行权利、发挥社会监督作用的积极性，会使更多的公民参与到司法活动中来。通过对案件的监督，也能使更多的公民深入了解法律法规，全面把握法治精神及原则，依法主张权利和履行义务，客观上起到了增强公民的法治意识和法律素养、提升全社会法治水平的作用。

（三）人民监督员选任管理方式改革有利于践行法治，促进国家治理方式优化升级。我国是人民民主专政国家，主权在民，公民通过一定形式组成国家机关来代行国家管理权，并通过立法、行政、执法、司法等具体行为，实现对国家事务的管理。因此，国家机关承担着国家治理的职责。党的十八大以来，我国提出实现国家治理方式和治理能力现代化，党的十八届四中全会确立了全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的战略目标，标志着法治成为了我国国家治理的重要方式。司法行政机关作为政府的一个工作部门，其行政行为总体上属于国家治理范畴。同时，其又是政法机关的组成部分，必然要在依法治国中发挥重要作用。人民监督员选任管理方式改革，尽管只是司法体制改革中的一个“小”环节，但从全面深化改革和全面推进依法治国战略部署系统性来看，却能够影响国家治理“大”布局。所以，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“广泛实行人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道。” 党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“完善人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。”这表明通过对人民监督员制度改革，赋予公民更广泛的监督权利，以实现公民对国家事务管理权的具体化。因此，司法行政机关要充分认识到人民监督员选任管理方式改革在厉行法治和国家治理中的重要作用，积极探索人民监督员选任管理科学路径，助推国家治理方式优化升级，实现法治国家建设目标。

二、人民监督员选任管理方式改革的实施重点

司法行政机关在深入推进人民监督员选任管理工作中，要紧紧围绕司法部工作部署，深入研究《意见》和相关规定，结合实际，抓住重点，协调有序推进。

（一）推进人民监督员制度立法，重点突出“科学性”。人民监督员制度改革要实现科学推进，必须要有法律引导与保障。人民监督员立法工作迫在眉睫。司法行政机关要充分总结经验，加强相关问题研究，推进人民监督员制度立法。司法行政机关在改革实践中要主动调研、深入探索、及时总结，积极向立法部门提出建议。在立法上，既要突出监督权行使的主体内容，也要细化监督案件流程的程序规定；既要明确人民监督员的权利义务，也要保障人民监督员作用的发挥。立法中要特别关注人民监督员监督权的独立行使，进一步明晰检察机关和司法行政机关的职能划分，尤其在人民监督员选任和参与案件监督的人民监督员产生环节，尽可能减少检察机关的影响，最大限度保证人民监督员独立有效行使监督权。

（二）改进人民监督员选任机制，重点突出“广泛性”。《意见》明确规定“人民监督员应当具备较高的政治素质，具有广泛的代表性和扎实的群众基础。”同时，确定了四项具体的选任条件。在试点中要进一步扩大选任范围，扩大人民监督员来源渠道，使更多的公民，特别是一些无公职身份的基层群众能够参与其中，行使监督权。对于机关、团体、事业单位工作人员担任人民监督员的数量有必要设定限额，原则上不应超过总数的50%，这有利于突出人民监督员结构的广泛性。同时，可以吸收部分人大代表和政协委员担任人民监督员，一方面有助于整合监督权，减少监督成本；另一方面也能增强人民监督员的代表性，提升人民监督员工作影响力。

（三）加强人民监督员管理工作，重点突出“规范性”。改革赋予了司法行政机关对人民监督员的管理职能，司法行政机关要学习借鉴原检察机关管理人民监督员方面的经验，也要不断适应法治建设新要求，积极探索人民监督员选任管理的新方式新方法。要规范工作程序，不断创新选任考核、履职保障、培训教育等机制，确保人民监督员作用的发挥；要规范监督程序，明确监督案件范围，细化监督流程，协调检察机关完善案件材料提供和案情介绍程序，确保人民监督员参与权、知情权和建议权的行使；要规范管理程序，对违反保密规定、妨碍案件公正处理等不适合继续任职的人民监督员，免除其人民监督员资格，确保人民监督员队伍健康发展。

（四）激发人民监督员制度活力，重点突出“实效性”。人民监督员制度作为对检察机关实施的外部监督机制，要实现促进公正司法的目标，关键在于处理好三个环节。第一，人民监督员的选任要由独立于检察机关的外部机构来操作，拉开监督者与被监督者的距离。《意见》中规定由司法行政机关负责选任工作正是基于这点，使监督更具权威和实效。第二，人民监督员监督案件的范围及监督程序要明确，让人民监督员能够真正介入检察权行使领域。明确人民监督员监督案件的范围，完善保障人民监督员知情权程序及监督流程，保证人民监督员充分和正确行使监督权。第三，人民监督员评议表决意见的效力要被科学界定。尽管人民监督员对相关案件的评议意见属于建议权，不具有法律上的刚性效力。但是，作为一项监督制度，要真正发挥作用，就应当给予必要的程序规定和效力发挥渠道。对于人民监督员提出的表决意见，人民检察院应当进行审查，表决意见合理的应当予以采纳;对于人民监督员提出的表决意见与检察长不一致的，应当提交检察委员会讨论决定，并依法作出决定;如果检察委员会的最终处理决定仍与人民监督员表决意见不一致，应当向参与监督的人民监督员作出必要说明，并通过一定的救济途径，最大限度增强人民监督员评议表决意见效力，使监督作用更好地发挥。

三、人民监督员选任管理方式改革的机制保障

《意见》确定包括吉林在内的10 个省份作为人民监督员选任管理方式改革试点省份，力求在一年试点期内探索出立足国情和遵循司法规律、体制机制较为完善、作用发挥达到预期目标的选任管理模式。试点是改革顺利推进的有效方式，但试点中必然会遇到这样那样的问题。寻求党委政府支持是试点工作推进的根本保障。吉林省司法厅在省委省政府支持下，和省检察院一道在全国率先启动试点工作，以探索完善人民监督员选任管理运行机制为突破口，推进改革试点工作的加快实施。

（一）健全完善组织领导机制。组建机构、配强队伍是改革试点工作顺利推进的前提。司法行政机关只有充分用好国家重视人民监督员制度改革的有利时机，采取多种途径解决好管理机构和人员问题，才能有序开展试点的各项工作。吉林省司法厅立足长远，积极运作，在成立人民监督员选任管理方式改革领导小组的基础上，加大协调力度，争得省编办批复在省司法厅成立独立的人民监督员管理处，并配备5 个政法专项编，增加1 个正处和1 个副处职数，实现了专门机构、专门人员的配备要求，为推进试点工作开展打下了坚实的组织基础。

（二）健全完善协调配合机制。改革后人民监督员制度总体框架涉及四类组织体系，分别是司法行政机关选任管理体系、检察机关配合人民监督员行使监督权的业务服务体系、人民监督员所在单位、团体同意人民监督员正常开展监督工作的支持配合体系、政府及司法相关部门为人民监督员制度实施提供的运转保障体系。四类组织体系只有协调互动，才能保证人民监督员制度的有效发挥。吉林省司法厅把握这一工作特点，在协调机制上狠下功夫，健全完善了联席会议制度和相关沟通机制，在协调各部门基础上，制定了改革试点工作方案，并与省检察院联合出台《吉林省人民监督员选任及管理办法（试行）》，以定期通报情况、定期反馈意见、定期交流信息方式，加强与各部门的沟通联系，及时发现和解决问题，保证选任和管理工作良性运转、有序推进。

（三）健全完善检查评估机制。作为一项改革举措，在试点过程中必须要解决人的思想认识和实际操作上的问题。对于司法行政机关来讲，人民监督员选任管理工作是一项新的工作，关键要厘清思想、摸清情况，调动广大干警加快推进试点工作的积极性，通过先行先试找准改革路径。试点省的省级司法行政机关除做好本级人民监督员的选任管理工作外，还要引导所属地、县级司法行政机关广泛开展试点工作，这就有必要建立一套科学管用的检查评估机制，以推进各地试点工作的平衡发展。吉林省司法厅在试点工作启动之初，专门举办全省人民监督员选任管理工作培训班，对各级司法行政机关专职管理人员进行业务培训，在明确评估考核标准基础上，要求各地试点工作要切实做到组织到位、人员到位、任务到位、责任到位和保障到位，实现全省一盘棋、统一推进。

（四）健全完善长效管理机制。“无规矩不成方圆”，工作要想规范有序发展，必须靠制度加以引导和调整。人民监督员选任管理工作涉及工作内容多、管理环节多、协调各方多，如果不建立一套行之有效的管理制度，形成相对完善的管理机制，就会出现工作漏洞，影响监督作用的发挥，进而会在一定程度上影响到司法公正。吉林省司法厅充分认识到建立完善管理制度机制的重要性，先后建立健全人民监督员选任制度、培训制度、考核制度、奖励制度、惩戒退出制度、监督职责管理制度、监督程序运行制度、联席会议制度、通报反馈制度、信息平台管理制度、工作保障制度等11 项制度，全方位覆盖选任管理工作各环节，力争将人民监督员选任管理工作纳入规范化、专业化轨道。

（五）健全完善培训指导机制。人民监督员的工作是一项专业性相对较强的工作，要发挥好监督作用，人民监督员需要具备一定的文化素质、法律素质和相对丰富的人生阅历和工作经验。尽管在选任条件上对人民监督员的基本素质和能力要求有具体规定，但在实践中，有必要为人民监督员创造定期学习培训机会，帮助人民监督员提高履职能力。吉林省司法厅健全完善了对人民监督员的培训机制，确定试点期内至少组织初任培训和专项业务培训2 次以上人民监督员全员培训，通过政策引导、专家指导、业务辅导等方式，不断提高人民监督员职业素质和监督能力，保证监督工作更具实效性。

（六）健全完善工作保障机制。作为一项新增职能，司法行政机关在推进试点工作时，要积极协调有关部门，着力解决人、财、物等方面的基础保障问题，为试点工作实施创造条件。吉林省司法厅积极争取相关部门的支持。在试点工作刚开始，省财政厅就拨付了工作经费，随后又将2015年工作经费列入了司法行政专项预算，对培训学习费、人民监督员履职经费补贴、信息库建设和维护经费等支出项目予以重点保障，推进了人民监督员选任管理工作的顺利开展。