工业用地出让和利用制度改革分析

刘戒骄

（中国社会科学院 工业经济研究所，北京 西城 100836）

工业用地出让和利用制度不科学是我国多年没有解决好的一个问题，其对工业转型升级和经济发展方式转变的制约越来越严峻。我国正处于工业化、城镇化集中快速发展时期，经济社会发展对土地的现实需求和潜在需求较大，节约集约利用土地是“十三五”和今后相当长一个时期缓解土地供需矛盾的根本措施。改革工业用地出让和利用制度，促进土地节约集约利用刻不容缓。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。这一论述为深化工业用地出让和利用制度改革，促进工业用地市场化配置，构建节约集约用地的体制机制提供了正确方向。工业用地虽然不能像商住用地那样普遍采取充分市场化方式竞价出让，但存在更大程度发挥市场竞争作用和改进政府监管的空间。

一、工业用地出让制度改革的进展与问题

经过多年改革，我国形成了国有土地所有权与使用权相分离为核心的土地产权制度，土地使用权有偿使用制度、公开土地市场交易制度和土地用途管制制度不断完善，划拨用地总量缩小，有偿用地总量处于主导地位，以招标拍卖挂牌方式出让土地的比例呈现逐年提高的态势，土地要素配置市场化程度得到提升。然而，我国工业用地招标拍卖挂牌多停留在程序化层面，准入条件及价格形成过程受到过多行政限制，工业用地市场化配置严重滞后于商服用地和住宅用地。

第一，工业地价偏低，土地增值收益分配失衡。尽管有关法规要求工业用地必须采用招标拍卖挂牌出让方式出让，但在实际运作中，工业用地出让实行“预申请”制度，出让条件“量身定做”比较普遍，招标拍卖挂牌结果多因竞争不足以底价成交，成交价格明显偏低。正常的工业用地出让价格至少应该包括土地补偿费、安置补助费、开发成本以及各种税费等。为了招商引资和发展经济，地方政府普遍采取竞相压价的策略，工业用地出让价格虽然高于最低限价，但远远低于二级市场的转让交易价格，甚至低于工业用地开发成本。一些开发区、工业园区为了招商引资，不惜降低工业项目准入门槛，对投资者的用地需求倾向于尽量满足，以工业用地的“零地价”、“低地价”甚至“负地价”、“多给地”等各种优惠条件吸引企业入驻。相对偏低的用地价格，削弱了企业提高工业用地投入产出效率的激励，诱发企业在选择生产要素组合中使用数量尽可能多的土地，结果是容积率、投资强度和产出强度普遍较低，工业建筑以1-2层为主[1]。一些地方出现以工业企业科技研发、新建总部及物流仓储等名义供应工业、仓储用地的现象，一些企业名义上为发展工业，以低价获得工业用地，实则在项目分期建设中兴建研发办公楼用于商务办公经营出租，建设企业职工住房、人才公寓等，这些改变土地使用用途的“擦边球”行为还在继续[2]。政府土地出让价格与土地市场公允价格的巨大落差，以及税费制度缺陷导致的土地增值收益分配失衡，诱发一些企业用地投机，圈大用小，甚至占而不用，大量圈占非农建设用地和粗放低效利用工业用地，人为加剧土地供求矛盾。

第二，一次性出让和征收出让金的弊端日益凸显。现行土地出让方式根据出让时的评估进行定价，一次性将若干年限的土地使用权出租给使用者，并向使用者一次性收取出让金。出于扶持企业发展等考虑，工业用地出让价格普遍较低。由于无法预期中长期地价变化，不符合市场定价的原则，政府对这些由业主长期占有而又处于停产、半停产状态或低效利用的土地，缺乏有效的处置手段，造成土地资源浪费。从政府角度看，一次性收取出让金，寅吃卯粮，造成了土地财政这一怪胎，助长地方政府的短期行为，使财政收入变得不可持续，阻碍经济和社会的可持续发展。从企业角度讲，由于一次性支付出让金，开办企业初始投资压力大，加重了企业负担。当前，企业更新换代步伐加快，新型产业层出不穷，中小企业用地需求日益旺盛。高额的土地出让金让中小企业望而却步，中小企业用地难进而影响企业发展的问题十分突出。从审批权行使角度看，出让制体现的行政审批权限过大，行政权力干预过多，审批流程、开发建设承包中存在“暗箱操作”的空间，给土地出让中的权钱交易提供可能。许多企业利用土地保有环节税费低的弊端[3]，借助政府急于招商引资心里，把取得土地的多少及其土地价格问题作为投资谈判的重要条件之一，想方设法圈占更多土地，造成土地供不应求的表象，而一旦成功受让土地，其承诺的投资强度往往达不到原有的约定。由于缺乏刚性约束及处罚机制，企业私自转让土地、改变用途等现象时有发生。

第三，出让时间过长。现行法律规定工业用地出让最高年限不超过50年。在执行中，地方为追求短期效益，普遍采取以最高年限出让土地，与产业生命周期和企业生命周期规律不符。由于工业产品市场竞争激烈，产品和产业结构不断变动，工业企业的寿命相对较短。除基础性的工业企业外，大部分企业存续周期在10年到15年之间，一些地区的工业企业存续周期仅有3-5年[4]。工业企业寿命普遍少于工业用地出让的最高年限[5]。中小企业存续周期更短，50年的出让年限不利于工业用地退出机制的建立。一些工业用地出让后，企业投资兴建部分区域，其余部分则闲置或搭盖简易建筑物，造成了部分厂区的土地闲置。有的投资者，看到紧缺的土地增值获利明显高于生产利润，虚拟建设项目取得建设用地，厂房造好后，以市场形势变化等为理由，私下出租或转让厂房牟利。这些用地由于出让合同缺乏约定，只能由其自行改变用途开发、转让或政府收购。早期工业集聚区纷纷实施改造，工业用地变更用途作为办公、酒店、商业等经营使用，因改变用途收益、转让价格、政府收购价格往往高于出让价格，且很多地方差异很大，使得以工业用地名义“圈地”获利有可乘之机。

第四，交易平台过多过滥。由于缺乏统一指导，各类交易市场和平台建设模式多样、性质各异，建设和运行中暴露出一系列问题。不同地区、甚至同一辖区内各土地交易市场规则不统一，甚至交易流程也不统一，有的甚至相互冲突。一些地方、行业违规设置审批或备案，阻碍或者排斥其他市场主体进入市场交易，地方保护和行业分割屡禁不止。一些土地交易市场定位不清晰、管办不分，违规干预市场主体行为和乱收费问题突出，有的甚至直接从事招标代理等中介业务。交易过程不够公开透明，行政监管与市场操作边界不清晰，监管缺位、越位和错位问题不同程度存在，滥用权力、以权谋私和权钱交易等腐败现象易发多发等。这些问题严重制约土地市场配置机制的有效运行，影响统一开放的土地交易市场形成。

二、工业用地市场化配置改革的难点

工业用地市场化配置需要构建竞争性交易场所和交易制度，通过潜在受让者之间的公平竞争发现地块的公允市场价格，在各种竞争性用途之间有效配置土地资源。投资者根据工业用地的前置条件、税费和价格，选择合适的土地和资本等要素组合方式，在工业用地资源紧缺和价格较高的地区实行节约集约利用土地。改革的难点在于如何将竞争机制引入交易过程，发现理想的受让方和形成合理价格，显化资产价值遏制权力寻租。但是，市场的有效运转要求有足够多的潜在受让方，工业用地市场化配置受土地异质性和工业用地个性条件匹配等因素的制约，经常出现受让方竞争不足的情况。

工业用地是一种特殊资源，具有异质性，不可再生并且利用往往不可逆。异质性源于工业用地多属于非标准化产品，不同地块的区位、面积、形状、交通和周边条件差异较大，企业对工业用地也有个性要求，受不同产业技术、工艺和协作配套条件等因素制约，潜在受让方数量往往受准入条件、产业政策、环保消防等条件限制，不容易达到开展招标拍卖挂牌所需的充分竞争条件，招标中很难准确评估和选择投标方案。有时投标人偏少，招标方选择投标人的余地也小，投标人之间容易相互串通和勾结，难以通过竞争发现和形成合理的价格。同时，应该看到工业项目对工业用地的要求很少苛刻到不可替代的程度，标准厂房用地、仓储用地和一般加工业用地的同质化程度通常较高。绝大多数工业项目可以在较大区域选择布局地点，工业用地的异质性否定不了招标拍卖挂牌的可行性。不可逆是指土地资源利用一旦发生，往往无法恢复原状或者恢复原状会耗费过多成本，因而土地资源利用不能多次重复试验试错。异质性和不可逆性是土地资源区别与一般性资源的重要特征，这些特征使市场机制在配置土地资源时面临特殊困难。

有些工业企业因自身情况、行业特点、功能定位不同，对用地的规模、位置、形状以及配套条件有特定要求，只能参加符合其要求的地块的竞争，结果有些工业用地的特定地块只有一个或几个竞买者，竞争性不足必然影响到用地招标、拍卖和挂牌的实施效果。在受让方数量少甚至只有一家受让方时，土地使用权的成交价格不是通过用地单位之间的竞价确定，而是受地方政府偏好和用地单位寻租能力影响。出让方甚至可能利用编制招标文件、资格预审等权力设置歧视性条款，排斥更多潜在受让方参与竞争。在制定出让方案时，政府只能对拟出让地块的具体建设内容、用地要求给出原则规定，企业自由决定用地方式的空间较大。投资商为了获得更低廉、更大量的土地，容易采取不正当竞争手段排挤潜在竞争者，进而阻碍市场发挥作用。一些政府官员为了达到既能规避法律责任，又能让特定土地使用者成功受让土地使用权的目的，专门为特定土地使用者量身定制了土地出让和利用条件，将有威胁的潜在竞争者排除在外，该特定土地使用者无需竞争即可轻松取得土地使用权。这类行为违背了招标拍卖挂牌的本意，是导致工业用地出让实行招标拍卖挂牌方式流于程序的重要原因。

从经济发展全局看，工业企业发展不应寄希望于土地的保值增值，而应集中精力搞好生产经营活动，依靠技术创新和管理创新来实现。只有弱化工业用地的资产属性，降低企业利用土地增值获取利益的动因，防止企业为土地增值而多占、圈占、占而不用、用而不全等现象的产生，才能改变企业的占地、用地偏好。缩短出让年限和采用土地租赁方式，既可减少企业一次性缴纳几十年地租的经济压力，降低企业前期投资数额，使企业把有限的资金尽可能多地投入到生产环节，也有利于盘活低效土地，防止和减少土地低效利用和闲置。但是，现行工业用地出让制所形成的土地使用权，使土地增值收益绝大部分归土地使用者所有，凭借土地使用权可以通过土地使用权转让、转租取得丰厚利润。尽管企业可以通过土地年租制按年缴纳土地租金，减少一次性资金投入，但土地年租制收益远小于长期受让土地获取的增值收益。追求土地增值收益是许多企业取得更多土地的一个重要目的。工业用地目前最长50年的使用年限，比工业企业平均生命周期高出35年左右，从企业衰落到土地使用年限到期之间土地使用权掌握在企业手中，加大了政府根据需要调整用地的难度。土地低效利用和闲置的成本低，甚至分享地价上涨带来的溢价收益。这种逆向激励机制使企业缺乏租赁土地或厂房的积极性，制约了土地出让和利用方式改革，进而阻碍土地节约集约利用和产业转型升级。一些地区和园区也担心国土资源领域试行出让年期改革政策，会给招商引资带来不利影响，其中不乏东部发达地区已经步入招商选资阶段的园区。

三、工业用地出让方式创新的内容

招标拍卖挂牌是目前我国工业用地出让的指定方式。由于潜在受让方能够竞价参与，通过多家竞争调节用地需求，将土地资源配置给真正需要的、出得起价的企业，公开招标拍卖挂牌应该成为土地资源市场化配置的优先方式。加快推进市场化配置，着力建设和完善土地交易市场，科学设置出让利用条件，更大程度通过市场竞争配置资源，是工业用地出让方式改革的基本内容。

根据工业项目特点分类制定招标拍卖挂牌具体方式，最大限度地压缩地方部门操作的空间。对拟出让用地进行前期开发，开展基础配套设施建设，科学合理设定工业用地出让条件，划分地块进行招标拍卖挂牌出让。对于用地个性化要求强，且符合国家产业政策并对区域经济转型升级有重要促进作用的工业项目，采用邀请招标或公开招标等方式确定受让人。对于用地个性化要求不强的鼓励类和允许类工业项目用地，可以采用挂牌方式，但应为竞买人设置必要规范的前置条件。集中连片工业用地，可以土地单价招标拍卖挂牌，以竞买人投资规模确定地块面积。对于竞价招标的，通过综合评标体系，公开选择有资格竞标的企业，通过集合竞价和科学评标确定土地受让人。

缩短工业用地使用权出让年限，灵活调整工业用地出让时间。过长的出让年限容易导致工业用地低效利用、闲置不用或自行转让等问题。具体可以根据产业政策，在最高年限范围内，有弹性地确定工业用地的出让年限，降低企业用地成本。为促使企业取得土地后按合同约定使用土地，防止出现土地不完全开发、闲置、炒卖、违法改变用途等问题，对于出让年限较长的工业用地，可以约定分阶段签订出让合同。第一阶段出让年限以项目建设投产周期为限，一般不超过5年。达产验收通过后，按项目预期生命周期确定出让年限，以10年至20年为宜，各阶段出让年限累计不超过50年。对于战略性新兴产业项目、技术先进发展潜力大的项目，特别是对地区产业布局、区域经济、产业结构调整升级具有战略意义的重大工业项目，以及国防、民生等特定用途的重大项目需求，综合考虑产业类型、产业特点、产业发展潜力和市场需求等因素，可以有条件地选择年限较长的受让时间。在签订出让合同时，对应不同出让年限设定不同条件，企业达到限定条件出让年限自动延续，达不到限定条件政府有权收回土地使用权。每个阶段出让年限届满后，对项目综合效益和合同履约等情况进行评估，采取有偿协议方式，续期或收回土地使用权。这样既可提高工业用地利用率和节约集约利用水平，也为政府主动调节工业产业结构提供产权制度支撑。

探索土地租赁和年租制等新型出让方式。土地租赁可以加快建设用地的周转效率，减轻工业用地供应不足的压力。在继续推行和完善国有土地出让制度的前提下，把租赁作为出让方式的补充，实行多元化租赁方式。试行工业用地鼓励工业用地以租代让、先租后让，即企业按土地租赁合同，在企业生产发展基础上，通过达产验收并符合土地出让合同约定条件的，再根据产业发展前景、市场需求和企业自身条件，决定是否将租赁方式转为出让方式。地方政府组建工业用地开发机构或引导社会投资主体，根据产业发展要求和企业需要，按照项目选择、规划控制、计划引导、量身定做、市场运行的发展思路，开展厂房及相关配套设施的开发建设，然后以年租制的方式向市场供应。鼓励和引导企业通过租赁、购买多层标准厂房解决生产经营场所。同时，加强工业标准厂房的类型、类别、结构研究，针对不同类型的行业用地特征，规划设计建设不同类型的标准厂房，不断扩展标准厂房的适用领域。

整合和上移土地交易平台。整合土地交易平台是将不同属性土地的交易整合到统一平台进行，上移土地交易平台是将不同地区、部门的交易整合到统一平台进行，整合和上移交易平台的实质是把分散在各地区、各部门的土地交易整合到少数几个集中场所，统一交易信息披露、准入条件、交易规则。整合和上移土地交易平台，有利于实现土地要素的集中交易和优化配置，更有效地发布和传播交易信息，扩大服务范围和领域，为更多潜在用地者进入市场交易创造便利，形成工业用地的市场公允价格。国家层面统筹规划土地交易制度和标准体系建设，建立全国统一的国有土地出让平台和若干个跨行政区的区域性公共资源交易平台或土地交易平台，工业用地配置全部上移到整合后的交易平台进行，国有土地出让职能向省级以上政府集中。

四、健全用地约束机制和土地监管措施

集约用地的基本和主要机制是市场的约束和激励作用。在约束激励机制健全的成熟市场经济体制中，企业具有自觉集约用地的外在压力和内在动力。约束激励机制越完善，企业集约用地的压力和动力也越强。工业用地约束激励机制的有效性与土地税费、价格调节、用地监管等因素具有不可分割的联系。提高工业用地配置效率，发挥市场对用地资源配置的决定性作用，要求理顺政府和市场关系，强化税费和价格的约束功能，严格政府土地利用和信息披露等方面的监管作用。

改革土地税费制度，健全企业用地约束机制。由于保有土地的成本过低，企业用地特别是工业用地缺乏退出激励，退出机制不健全使政府缺乏促使企业退出闲置用地的手段，形成“政策真空”。解决保有土地成本过低的问题，必须从完善土地税费制度和退出条件两方面采取措施。土地税费制度改革重点完善土地使用权保有环节税费体系，理顺不同税费的调节功能与目标，提高土地保有环节的税负，建立资源占用的经济约束机制，促进土地合理开发和有效利用。我国土地保有环节的土地税费有城镇土地使用税和土地闲置费。目前，城镇土地使用税税额每平方米每年在0.6元至30元之间，征收定额普遍偏低，与我国人多地少、土地资源极为紧缺的现状以及近年来日益攀升的地价水平极不相适应，其调节功能大大弱化。虽然规定未动工开发满一年的闲置土地，按照土地出让或者划拨价款的20%向土地使用权人征缴土地闲置费，但由于土地闲置界定难等原因，土地闲置费征收很少。为有效发挥土地闲置费保护和调控土地资源、抑制土地囤积的作用，应进一步细化土地闲置的界定和闲置费的征收情形，尽快将土地闲置费转为土地闲置税，以高税负增加囤地成本。土地转让环节税费主要有营业税和土地增值税，但可采取转让企业股权而不办理土地转让的方式予以避让，被拆迁的又因拆迁补偿款不需纳税而避税。由于征管难度大、力量有限，各相关部门之间应该有效联动，研究完善闲置土地的地价增值相关税收政策，对地价增值所产生的收益可以征收高额增值税或所得税，将土地溢价的大部分通过征税手段纳入公共财政。企业用地退出条件，重点在土地出让合同中增加有实际操作性的限制性条款，对依靠土地增值发财、不在生产上下功夫的企业，规定土地使用权年限期满不再延期，年限未满的，由政府按照一定价格回购。对用地收回、回购、转让和退出机制深入研究，完善土地二级市场交易制度。

完善工业用地价格调节机制，加强土地出让价格监管。适当提高工业用地价格，一方面可以促使用地企业在投资总量和结构不变的前提下减少土地需求数量，转而通过提高容积率等节约集约用地途径满足企业生产空间的需求。一方面可以缩小工业地价与住宅、商业等经营性用地价格的差距，建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，压缩寻租空间，使工业用地真正用于工业项目，减少工业用地的不合理需求。当然，部分地区而不是全国统一提高工业用地价格，将破坏土地市场的统一性和公平竞争，提高地价的地区可能导致优质项目流失，而使地方失去积极性。提高工业地价必须综合平衡各地区情况，全国统一组织实施。对工业项目用地，由省级以上国土资源部门按地区、地块和出让时间，分类测算和确定基准价格，避免在招商引资过程中，企业随意压价，引资者盲目定价。实行工业用地价格调节机制，对鼓励、限制的产业实行差别地价。对鼓励类以及使用盐碱地、沼泽地等未利用地的产业，按最低价标准下调一定幅度。对生态环境有较大影响和在开发区外单独选址的项目，按最低价标准上调一定幅度。同时，在严格工业用地变更用途的审批基础上，提高变更用途的地价水平及土地闲置费标准，进一步抑制寻租行为，提高工业用地利用效率。

加强各类园区工业用地投资强度和利用效率监管，完善节约集约用地激励机制。现有工业用地管理主要根据单个项目在投资强度、税收贡献、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施等控制性指标作为工业用地控制依据。但投资强度等指标依靠企业项目计划书列明的投资额为依据进行测算，企业具有夸大投资总额的动机，并且企业获得土地后在项目实施、验收过程中，对投资强度的核算与检查难以开展。显然，对个别企业和单个项目的投资管制虽然必要，但不足以实现节约集约用地的目标。促进工业用地节约集约利用，需要完善工业项目评审机制，供地前做好产业方向、投资规模、资源占用等方面进行综合效益评审，加强土地节约集约利用和预期效益评估。根据地质条件及相关规定，提高园区单位土地投资和产出要求，鼓励多层标准厂房建设，提高多层厂房的供给量，引导企业通过厂房加层、老厂改造、内部整理以及建设标准厂房等途径提高土地利用率，提高土地承载强度和投入产出效率，促进土地集约利用。同时，加强对各类园区土地节约集约利用土地的考核评估，将评估结果作为园区扩区升级的重要依据。对节约集约利用水平较高的工业园区，给予一定激励。对节约集约利用水平较低的工业园区进行兼并、合并，或是接受管理，带动土地利用效率整体提高。

完善工业用地信息发布制度，确保用地出让和利用信息充分及时披露。土地出让和利用信息不公开或者公开不及时把潜在用地者排除在外，降低了工业用地交易的竞争效率。工业用地个性化要求相比商服和住宅等其他经营性用地的个性化要求程度高，进而制约工业用地出让实行招标拍卖挂牌的竞争程度，因此工业用地出让信息必须充分公开披露。问题在于，出让方和潜在受让方都有动机隐匿信息，土地出让领域信息不对称问题突出。土地交易的一方知情，另一方不知情，知情的一方具有利用信息优势谋取不正当利益的条件。或者，少数潜在受让者知情，其他潜在受让者不知情，知情的潜在受益者在缺乏竞争的情况下以较低价格受让土地。综合地看，出让方处于垄断和相对有利地位，一般对用地要求和产业政策的了解比受让方多。但受让方在某些方面也有信息优势，主要是对自身技术、投标文件真实性、履约能力、弱点了解较多。出让方和受让方各有信息优势，任何一方都有机会利用信息优势损害对方利益。一些地方在供地信息公示和出让地块公告方面，存在着公布时间短、范围窄的问题，竞买人因来不及认真研究相关信息资料而导致招标拍卖挂牌竞买不充分，甚至导致企业盲目决策，仓促上阵。建立工业用地信息披露制度，强制披露工业用地交易条件、交易过程和交易结果等信息，有利于打破依靠信息优势操纵市场，增进土地资源交易透明度，从源头上预防土地资源配置领域腐败行为。因此，应按照政府信息公开的要求，完善工业用地信息发布制度，实现工业用地交易公告信息集中发布和信息共享，对土地出让环节中需要公开的内容进行细化，充分利用互联网、内部局域网或公示栏等形式，主动将土地出让信息、土地出让程序、土地出让公告和出让结果等在互联网上向全社会公开，接受社会监督。