论党纪反腐与司法反腐

吴建雄

（中国反腐败司法研究中心 湘潭大学基地，湖南 湘潭 411105）

党的十八大以来，党和国家把腐败治理工作提到前所未有的高度，反腐败力度的加大、高压态势的形成和高位贪官的频繁落马，成为全党全国人民关注的焦点。十八届四中全会进一步明确了反腐败斗争的法治路径。党的执纪部门和国家司法机关作为反腐败斗争的法治主体，肩负着惩治和防控腐败违纪违法行为、保障公共权力正当运行的法定职责。研究党纪反腐与司法反腐的职能定位与相互关系，对实现反腐败斗争法治化，推进反腐倡廉和法治中国建设具有重要的理论价值和实践意义。

一、党纪反腐的概念与特征

党纪反腐是执政党运用党内纪律和法规治理腐败的职能活动,是党的纪律检查机关对党员腐败行为的纪律评价和纪律处置。党的纪律，是党员必须遵守的规章、条文，是约束党员的行为规则，是评价和处置党员腐败行为的尺度和依据。党纪反腐是社会公平正义的示范和引领，是反腐败斗争的第一道防线。党纪反腐具有以下基本特征：

第一，党纪反腐是从严治党的基本形式。党的纪律法规从某种意义上说就是为了保持党的先进性与纯洁性而制定的。长期执政使得党容易脱离群众、滋长腐败。改革开放以来，一些党员和领导干部经不起考验，以权谋私，损害国家和人民群众的利益，破坏党群关系，败坏党的声誉，堕落成为腐败分子。如果容忍党内腐败现象滋生蔓延，势必使整个党走向衰败。为此，必须着眼于从严治党，不断完善党内纪律法规，严肃认真、依纪依规查办腐败案件，“治病树、拔烂树”“抓早抓小”，防微杜渐，使党始终处于组织严密、纪律严明、管理严格、监督有力的状态。只有这样，一个有着8000多万党员的执政党，才能保持先进性，把党建设成为领导中国特色社会主义事业的坚强核心；党的各级组织和广大党员才能经得起执政和改革开放的考验，保持旺盛的战斗力，肩负起人民重托和历史使命。

第二，党纪反腐是权力监督的重要手段。权力监督是指，各类监督主体对公权力机关及其工作人员行使公权力是否合法实施的检查、督导以及纠正活动。政纪反腐、党纪反腐、司法反腐等反腐方式都具有权力监督功能，但党纪反腐对权力的监督更广泛、更严格、更前沿。中国共产党拥有8000多万党员，不管是否具有国家公务员身份，只要其发生与腐败相关的违纪行为，都可以依照党的纪律对其进行党纪处分。因而党纪反腐不仅对公权力廉洁高效运转起着直接的监督作用，还可以营造公权力监督的良好社会氛围。党的纪律和法规是权力监督的依据和标准，严格执行党的纪律,严肃惩治违纪行为是权力监督的重要方式。通过党内执纪，使监督对象在行使职权的过程中自觉地规范自己的行为，谨慎地运用手中的权力，一旦发现权力偏离预定的轨道，则迅速作出反应，并按预定的程序及时进行矫正和调整，避免违法或不当行为的发生。党纪反腐监督的突出特点是真实性、准确性和可靠性，有利于被监督者发现问题、总结经验、吸取教训，不断改进管理，从而总结出权力运行的基本规律，建立起结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从根本上减少和杜绝腐败行为发生的几率。

第三，党纪反腐是腐败治理的政治保障。反腐败关系到党和国家的生死存亡[1]，因而是全党和全国人民共同的政治任务。党的十五大制定的“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、人民群众有效参与”的反腐败领导体制和工作机制，明确了党纪反腐主体的领导和协调地位。“党委统一领导”强调：各级党委根据中央部署，结合本地实际，制定反腐败工作规划和实施方案，并纳入本地经济社会发展全局加强领导；支持反腐败执纪执法工作，营造良好执法环境；依照干部管理权限，对本级党委管理的涉嫌违纪违法的领导干部的立案作出决定。“纪委组织协调”突出纪委作为党的反腐专门机构的重要地位和牵头作用：既负责将党组织的反腐败部署传达到各单位、各部门，调动单位、部门和广大群众反腐败的热情和积极性，又要及时将基层单位、部门和广大群众对反腐败的意见、建议反馈给党政决策机关，为正确决策提供有效的服务；在做好查办党内腐败案件的同时，协调好部门力量，形成反腐败的整体优势；针对群众反映强烈的热点问题，积极向党政领导提出解决问题的方案或建议。上述对反腐败的统一领导和组织协调工作无疑是腐败治理的政治保障。

二、司法反腐的概念与特征

司法反腐是党和国家治理腐败过程中司法机关的职能活动,是对腐败行为的法律评价和法律处置。根据我国现行法律,司法可分为刑事司法和非刑事司法，反腐司法属刑事司法范畴。笔者认为，反腐司法是一个承载着政治价值、社会价值、法律价值的重大命题，亟须作为独特的司法现象来对待。

第一，司法反腐是治理腐败的国家行为。如前所述，我国治理腐败形成了以中国共产党为领导核心的，党的纪律检查委员会组织协调的，行政机关和司法机关各负其责的领导体制和工作机制。其中，执政党以党的纪律检查为标志，对腐败的治理因其依据的是党章党规党纪，体现的是执政党的治理腐败行为。各级政府以行政监察为标志，对腐败的治理因其依据的主要是行政法规和行政纪律，体现的是腐败治理的政府行为。司法机关以侦查、起诉、审判为标志，对腐败治理因其依据的是涉及公民人身自由等基本权利的刑事法律，是治理腐败的国家行为，是腐败治理的最高和最严厉的表现形式。在法治社会中，司法被视为解决社会冲突的最终也是最彻底的方式，担负着惩治犯罪、保障人权、维护社会稳定和公平正义的重要使命，因而司法权是国家事权。司法机关依据国家法律治理腐败，就是将国家惩治腐败的意志转化为治理腐败的现实，使文本上治理腐败的国家法律转化为现实生活中惩治和预防腐败的行为规范。

第二，司法反腐是治理腐败的重要方式。在我国治理腐败的总体格局中，道德治理、纪律（行政）治理、司法治理三位一体，相互渗透，相互衔接，共同发挥作用。道德治理旨在筑牢思想上的“权力之笼”，纪律（行政）治理重在抓早抓小、防微杜渐，“固笼”防范，司法治理则是以“惩治为先、亡羊补牢”为特征的法冶方式[2-1]。这种方式是以刑事司法对犯罪行为的抑制价值为基础的。刑事司法的任务是查清案件真实情况，运用法律制裁犯罪，恢复被犯罪破坏的法律秩序。司法反腐通过对腐败犯罪行为的法律责任追究，抑制其再次犯罪的心理和能力。刑事责任既是国家对犯罪行为的评价，也是社会对犯罪行为严厉谴责的体现。刑罚适用必然会给承受者造成一次权益的剥夺或限制，给其带来名誉、地位等非物质性损失，因此，刑事司法自然会使潜在的犯罪人明了自己的行为将在法律禁止之列，从而降低他们实施犯罪行为的驱动力[2-2]。长期以来，司法作为维护社会公平正义的最后一道防线，在反腐治理中依法独立行使审判权、检察权，依法惩治和预防腐败犯罪，始终保持高压态势，促进反腐败斗争深入开展。

第三，司法反腐是治理腐败的法律保障。虽然约束权力的法治观在近代才获得了全球的广泛认可，但却具有深远的历史。无论是在古希腊的自然法，抑或是中国古代的“道”与“礼”，或者是印度由宇宙秩序生发社会秩序的“达摩”概念，其共通性都在于强调:统治者及其法令，在某种意义上也要接受法律的约束[3]。法治国家语境中，所有的政治和社会诉求都应当在法治之下得以实现，所有正当的政治和社会诉求也完全可以在法治的基本原则和原理之下得以实现。我国对权力约束和规制的正当性在执政党文件规定的基础上获得了法律支撑。而建设法治国家就必然内涵和意味着，法律具有普遍的约束力，即便是惩治腐败的政治决策和党纪处置，也必须是合法的。反腐败斗争实践中，纪检监察移交的腐败犯罪案件，需要经过司法审查和确认，通过区分罪与非罪、重罪与轻罪、是否真心悔罪等，实现罪刑法定、罪责刑相适应。这不仅是对不构成犯罪者避免受刑法追究的法律救济，而且是查办腐败案件质量的保证，对反腐查案成果的巩固，是推进反腐败斗争深入的法律保障。如薄熙来案件的公开审判，经一审、二审被依法判处无期徒刑，极大地彰显了反腐法治的权威。

三、党纪反腐与司法反腐的关系

王岐山同志指出:“党纪不能替代国法，党纪不等于国法，但是党纪严于国法，对党员的要求除了有国法的要求，还有党纪的要求，治党从严就要从严格党纪抓起。”[4]这揭示了宪法框架内党纪反腐与司法反腐的内在联系。十八大以来“打虎拍蝇”的经验证明，保持反腐败高压态势，必须坚持以党内执纪为先导，以国家司法为保障，实行党内执纪与国家司法的有机衔接和协同作战。

第一，党纪反腐与司法反腐具有共同的价值目标。一方面，党纪与国法是统一于宪法的制度规范。二者都是贯彻实施宪法的基本规范。另一方面，党纪反腐保障党的各级组织和全体党员忠实履行法定职责，以坚强的战斗堡垒和党员的先锋模范作用引领全国人民投身中国特色社会主义的伟大事业，实现中华民族的伟大复兴、人民生活的幸福美好。反腐司法通过惩治腐败犯罪，保障国家公共权力廉洁高效运转，实现干部清正、政府清廉、政治清明，保障人民主权、人民授权和人民监督，其根本目的同样是保障全体公民在和谐稳定、公平正义的社会环境中，在党的领导下建设社会主义祖国，创造幸福美好的生活。

第二,党纪反腐严于司法反腐。《中国共产党章程》开宗明义，党是中国工人阶级的先锋队、中国人民和中华民族的先锋队。既然是先锋队，理所当然应该接受比普通人更严格的约束。对于党员而言，这一身份决定了其不仅要遵守国法，更要遵守党纪。国家法律所规定的一些可由公民自由选择的任意性规范，在党的纪律中，却被定为命令性、禁止性的义务规范。如中央纪委监察部通报各地违反“八项规定”精神的大操大办婚丧嫁娶、乔迁履新的案例，从法律角度来说，自由消费是公民的权利，但对党员来说，这项公民权利就受到了严格的限制。这正是党纪与国法的区别所在。党纪与国法的深层次关系，还在于二者之间的互动。正如邓小平所说:“没有党规党法，国法就很难保障”[5]。党纪不仅是用来规范党自身的内部行为，更是为了保障国法得到切实的执行。

第三,司法反腐强化党纪反腐。党纪严于国法，并不是说党纪可以凌驾于国法之上。相反，党纪是限制在党内的，适用范围比国法小。如对腐败分子的惩治,就充分体现了党纪反腐与司法反腐的辩证关系。一般而言，“老虎”“苍蝇”们落马之后，走程序有两个阶段：党内处理和司法程序。虽然很多是“开除党籍、开除公职”、移送司法机关处理，但如衣俊卿，则仅做免职处理；如赵智勇、张田欣，也仅是受到开除党纪、降职的“党内处分”。其原因就在于，他们还未达到违法的标准，但却已是违纪。所以有些人受党纪处分不受国法处理。而那些既受党纪处分，又受国法处理的人，其行为触犯了社会中每个人都要遵守的法律；还有一些不是党员也不是国家工作人员的公民，其行为构成腐败犯罪的同案犯，这种情况下党纪不能代表国法，只有适用国家法律，才能实现法律面前人人平等和罚当其罪。从这个意义上说,司法反腐是对党纪反腐惩治功能的强化。

第四，党的执纪与国家司法在法治反腐中相辅相成。在我们国家，党内法规制度也是社会主义法治体系的重要组成部分，而且是我们较之西方国家更有特色的部分。“党纪作为对全体党员的要求，很多地方比法律的要求更严格。……全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”[6]①党的十八届四中全会对党内法规建设做出了明确要求，并明确了其与国家法律的关系。王岐山同志就党纪与国法的关系作了“党纪不能替代国法，党纪不等于国法，但是党纪严于国法”的论述。这充分表明了，以习近平为总书记的党中央以从严治党推进依法治国，以依法治国保障从严治党的辩证思维和战略思维。这为我们正确认识和把握党纪与国法的关系，提高反腐败斗争的法治化水平，提供了重要思想武器。党纪反腐主要对违反道德和纪律的不廉洁或腐败行为进行查处,通过适用党内警告直至开除党籍处分，剥夺违纪者一定时期内党内任职甚至党员资格,威慑和促进全体党员道德品质的培育和自律机制的完善。充分发挥党纪的约束作用，对引领全社会守法护法有着重要意义。国法是对全体公民的要求。司法反腐主要对构成犯罪的腐败行为进行查处（包括非党员、非国家工作人员的腐败犯罪同案犯），通过对犯罪人人身自由乃至生命的剥夺,使腐败犯罪受到应有惩罚。反腐败斗争中，只有充分发挥党纪的先导、核心和主体作用,才能促进严格执法、公正执法、文明执法，确保正确有效地适用法律；只有充分发挥司法反腐的刑罚威慑力和警示保障作用，才能不断提高反腐败斗争的法治化水平。

四、党纪反腐与司法反腐的实现

党纪国法蕴含着法治的逻辑，依法治国必须充分发挥党纪国法效应。这就要求党的执纪与国家司法主体必须运用法治思维和法治方式，把握严格执纪与公正司法的内在联系，加强反腐倡廉党内法规建设，加强反腐败国家立法，通过反腐执纪与反腐司法的有机衔接和有效实施，使党的纪律与国家法律刚性运行，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制，确保人民赋予的权力始终为人民谋利益。

第一，坚持和依靠党的领导，统筹协调反腐执纪与反腐司法工作。反腐执纪与反腐司法既是反腐败斗争的重大政治任务，又是建设社会主义法治国家的重要内容。因此,有必要把反腐执纪与反腐司法纳入各级党委的总体工作规划，与经济社会发展和法治建设、党的建设工作一起部署、一起检查、一起落实、一起考核。应充分体现反腐败协调小组的作用，在整体设计、系统规划、强化治理和对重大案件中的重大部署和重大问题的协调会商等方面，进一步明确具体职责和程序，以适应反腐败斗争新形势要求。在坚持党对反腐败执纪执法工作的领导的同时,应注意防止和避免地方、部门保护和利益固化对办案工作的影响，勇于冲破阻力干扰和利益固化的藩篱，对非法干扰阻碍案件查办、以权压法或以纪律处理代替刑事处罚的，坚决及时予以纠正。应强化党委的核心领导作用，完善要案党内请示报告制度，主动向党委汇报重大部署、重大问题和重大事项。强化纪委组织协调和政法委工作协调作用，充分发挥政治体制优势，有效整合各方面力量和资源，为反腐执纪与反腐司法创造良好环境。

第二，进一步完善党纪国法，适应反腐败斗争的客观需要。随着我国经济社会的全面转型，腐败问题更加隐蔽化、智能化、复杂化，且日趋高端化、关联化、国际化甚至期权化。一些直接损害民生民利的隐形腐败犯罪，与多种社会问题相互交织、相互发酵，社会危害性严重；以合法形式掩盖的腐败手段、方式日趋复杂多样，新情况、新问题层出不穷，这使评价和处置腐败的党纪国法面临新的挑战。实践证明，要适应反腐败斗争的深入发展，就必须加强对所有腐败行为的规制。就党纪而言，应立足于党员的从政道德底线，将相关道德规范上升为纪律规范，加重党员特别是国家工作人员的纪律义务，使党纪更好地发挥“有病早治”的预防作用。就国法而言，应降低腐败入罪的门槛，将现行由党纪政纪规制的部分腐败问题上升由法律规制，构建刑事法治与非刑事法治紧密衔接的、体现反腐败斗争客观规律的专门法律制度，形成强有力的“不敢腐”的惩戒机制，促进“不能腐”和“不愿腐”的防范与保障机制的形成。

第三，深化反腐机制改革，提高党纪国法的适用效能。随着党的纪律检查体制机制改革创新，党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化的推进，纪检监察机关转职能、转方式的改革措施的出台，司法机关应及时转变思想观念、工作机制、办案模式和侦查方式，加强与纪检监察机关在查办案件中的相互配合、密切协作，不断完善案件移送、信息交换、经验交流等机制，有效整合办案资源；积极推进反贪局体制改革，构建集信息情报、侦查指挥、上下一体、侦防一体、符合反腐败司法规律的体制模式，努力提高查办职务犯罪的整体效能；进一步健全行政执法与司法衔接机制，畅通执法司法信息交流，完善司法机关提前介入、联席会议等机制制度，提升共同打击腐败的能力，坚决克服有案不交、以罚代刑等现象；推广使用“抓系统、系统抓”的办案方法，组织力量集中查办腐败问题严重的系统，有效防止线索流失，提高办案的规模效应；转变侦查方式，加强侦查信息化和装备现代化建设与应用，建立健全职务犯罪案件发现、揭露、查处机制，充分发挥侦查一体化机制的实战功能，把检察反贪机构建设成为富有战斗力、公信力、威慑力的战斗堡垒。

第四，严格依纪依法办案，提高惩治腐败的法治化水平。办案人员应坚守职业良知，自觉用职业道德约束自己，做到对群众深恶痛绝的事零容忍、对群众急需急盼的事零懈怠，树立惩恶扬善、执法如山的浩然正气；应信仰法治，做知法、懂法、守法、护法的执法者。在办案程序上,把严格依纪依法作为行为准则，坚持纪律法律面前人人平等，依规依法全面收集证据，切实改变“口供至上”的观念和做法；完善人权司法保障制度，依法保障辩护律师的职业权利。在事实认定上,坚持客观公正地查办案件,准确掌握违纪违法事实，严格区分工作失误与违纪违法。在定性处理上,坚持以事实为依据，以纪律法律为准绳，违纪者受党政纪处分，违法者受法律制裁；坚决防止以党纪处分代替刑事处罚,以刑事处罚代替党纪处分的问题发生。在人民监督上,健全民意收集、研究与转化机制，探索建立群众投诉的及时受理与查究反馈机制；高度重视人民群众的控告、申诉、举报，及时发现和解决执纪执法活动中存在的突出问题，最大限度地维护人民群众的知情权、参与权、表达权与监督权。确保反腐执纪与反腐司法工作始终在法治轨道上运行。