城镇化建设中的农村土地流转

黄 巍

（中共桂林市委党校，广西 桂林 541003）

城镇化建设中的农村土地流转

黄 巍

（中共桂林市委党校，广西 桂林 541003）

城镇化建设为农村土地流转提供了广阔的空间，农村土地流转为城镇化建设注入了充足的活力，二者关联互动、内在契合。为使城镇化建设和农村土地流转稳步均衡发展，必须坚持以人为本，在城市经济又好又快发展对城市人口和劳动力需求不断扩大的基础上有序合理地推进农村土地流转；科学认识农业用地与工业用地的效益差，在保护农民土地收益权基础上正确引导农村土地流转；打破城乡二元结构，促进城乡一体化发展，在提升农民社会地位的基础上积极推进农村土地流转。

城镇化建设；农村土地流转；城乡二元结构；农业用地；工业用地

改革开放以来，特别是社会主义市场经济体制确立和发展以来，我国工业化、城镇化进程大大加速，但城镇化发展的同时，三农问题更加突出。如何在城镇化快速发展的进程中合理解决三农问题，农村土地流转是绕不开的、必须正确应对的课题。大力推进农村土地流转，不仅有利于促进农业、农村、农民的现代化，还可以顺利转移农村富余劳动力，使其更好地参与城镇化建设，从而促进城乡社会和谐稳定发展。

一、城镇化建设与农村土地流转的内在契合

城镇化建设与农村土地流转是关联互动、内在契合的。我国经济发达地区的实践证明，正确处理城镇化与农村土地流转的关系，事关经济社会又好又快发展，城镇化建设有利于加速农村土地流转，同时，农村土地流转有利于提高城镇化建设效益。

（一）城镇化建设可以吸引大量农村富余劳动力，为农村土地流转提供了可能性

城镇化本身是一个促使劳动力从农村向城镇转移的过程，是推动城乡一体化和农业现代化的关键之举，事实上也起到了促使第二、三产业逐步向城镇集聚的作用。在我国工业化和城镇化发展进程中，国民收入日渐提高，对农业初级产品需求弹性下降，导致农业在整个国民经济中的占比降低，而第二、三产业占比升高，从而对劳动力的需求增加。城镇化建设迅猛发展拉动了大量农村富余劳动力向城镇转移，这些转移劳动力将土地通过各种形式流转出去，以便于自己能比较自由地从事第二、三产业，这在一定程度上加速了农村土地流转。

（二）城镇化建设创造出的财富反哺流转土地的农民，为农村土地流转的顺利进行提供了有效保障

城镇化建设进程加快，大量农民从农村流向城镇，他们在城里谋取合适的职业，从而增加了非农收入，与此同时，城市工业、服务业创造的税收又通过财政政策适当反哺给将土地流转的农民，为他们提供有效的社会保障，这也是促进农村土地流转的有效手段。从供需理论来考察，一方面，农村土地流转供给的有效增长直接依赖于健全完善的社会保障制度，在现实生活中，对农民而言，农村土地的福利保障功能远远大于其生产功能，因此，要解除农民的后顾之忧，推动农村土地流转供给的有效增长，使农村土地能够理性让渡，必须创造更有利于农民的利益流向；另一方面，城镇化建设需要大量的人力、物力、财力的支撑，其中一部分财源来自于民间，农民通过转让土地到城市谋求职业，或者在城市置业，可以为城镇化建设提供一部分资金和人力保障。

（三）健全完善的农村土地流转机制有利于城镇化的健康发展

土地作为民生之源，是农业发展的基本物质依托，更是农村必不可少的生产要素。城镇化建设的基本前提是农业，如果农业这个稳民心的基础产业没有搞好，城镇化建设就会变成空中楼阁而无所依托。因此，要推进城镇化的发展，必须壮大农业，促进农业现代化。农村土地的合理有序流转，是促进农业现代化的有效途径。技术进步是推进农村土地流转的现实动力，而技术进步又要依赖城镇化的加速发展，只有在技术进步的基础上合理有序地推进土地流转，才能形成三农问题解决和城镇化健康发展的拉动力。因此，必须健全、完善相应的农村土地流转机制，促使农业人口自愿、有偿地流向城镇，这样既有利于促进农业、农村、农民的现代化，又有利于城镇化建设的健康发展。

二、促进农村土地流转的城镇化建设因素

近年来，随着经济社会快速发展，我国已逐渐步入城镇化高速发展时期。通常情况下，人们认为城镇化是城市化发展的必然结果，换句话说，就是城镇化发展主要是由于城市繁荣拉动所致。这种看法不无道理，我国大中小城市的迅速发展确实带动了广大城镇的全面进步。但是，除此之外，农村对城镇化的促进作用也不容忽视。广大农民有着面朝黄土背朝天的长期心酸，面对城市发展进程的加速，他们也向往城市人的生活，想要去城市赚得财富，于是离开自己长期耕作的田地涌入城市，从而充实了城市发展所需要的劳动力，这成为推动城镇化发展的根本动力。由此而论，城镇化发展应该是两种作用力的结果：一种是城市化发展的拉动力，另一种是农村的推动力。此外，这两种作用力在促进城镇化发展的同时，也推动着农村土地流转进程的加快。

（一）日益繁荣发展的城市经济促进了农村土地流转

自新中国成立以来，我国一直朝着国家工业现代化的方向努力，力求建设工业化国家。农业虽然是国民经济的基础，是民生之本，但综合国力的强大离不开现代化工业，一个国家的工业化程度和经济市场化程度的高低是衡量其综合实力的重要指标。因此，发展现代化工业，并促进经济市场化发展，对建设健康可持续的城镇化至关重要。由于工业生产原料购置、产品加工和销售需要巨大的成本，所以基于成本节约考虑，往往将工业生产地点设在城市及周边地区。城市工业的迅速发展，也带动了交通运输、金融、邮电通信、各类中介服务等第三产业的发展，使城市经济逐渐繁荣。但是，如果扩大城市工业生产规模，就要扩大城市建设规模，随之而来的是需要征用更多的土地。这些年，我国在城市化进程中，对扩大城市规模问题，各级政府都在政策方面给予支持，财政资金倾斜力度也是非常大的。这些资金基本上是用于征用土地、搞基础设施建设等，使得土地价值升高。在这种情势下，城市周边农村土地流转应运而生。1982年我国土地流转政策规定：土地属于国家所有，任何组织及个人不得以任何形式将土地进行非法转让。但到1988年土地流转政策有所转变，明确规定：土地使用权可以依法进行转让。到了1999年，为了加强对耕地的保护，国家政策规定耕地总量必须保持动态平衡。这些年来，国家在保护18亿亩耕地红线的基础上，为了建设城市、推动城镇化进程，采取征收、征用并行的方式开发土地。有关研究资料表明，我国城市经济发展与农村土地流转紧密相关，二者相关系数值处于0.65至0.85之间。也就是说，只要增加一个单位的城市发展量，就会提高0.65至0.85个单位的农村土地流转量。由此可见，在我国城镇化发展进程中，城市经济繁荣、城市规模扩大对土地的大量需求是促进农村土地流转的重要原因。

（二）增长迅猛的城市人口加速了农村土地流转

在我国城镇化发展过程中，大量农民工进入城市，有的在城市购置房产，转为城镇居民；有的常住城市谋求职业；有的在城乡之间频繁流动。在以上多方面因素作用下，城市人口迅猛增加，对土地有了更多需求。根据有关方面的统计数据显示，我国城镇化发展已经有将近20年时间，在这个过程中城市人口也增长了近3倍之多。由于农村人口大量涌入城市，传统的城市格局及原有的基础设施、住房面积等已经无法满足过多的人口需要。众所周知，人类的生存延续一刻也离不开衣、食、住、行等基本条件，由此，城市人口增加必然需要扩大城市规模，为新增人口提供衣、食、住、行等保障。特别是在那些新建成的居民小区周围，更需要学校、医院、交通站点、金融网点等配套基础设施，对土地也有很大的需求量。因此，从某种意义上来说，城市新兴建设、老城改造、基础设施增加等的直接动力来自新增人口。但是，新增人口客观上造成了城市的不断扩张。据有关统计数据显示，我国在城镇化进程中，城市每增加1人就得扩大0.105公顷的规模，那么农业用地也就要相应减少0.105公顷。近年来，城市人口增长更加迅猛，北京、上海、广州等一线城市平均每年增加数十万人，其他二线、三线城市平均每年增加十几万人、几万人，一般城镇平均每年增加几千人至上万人。各类城市人口大量增加，必然促使农村土地流转量的成倍增长。

（三）农业用地和工业用地的效益差推动了农村土地流转

由于我国农业现代化水平较低，产出效益较差，同时近年来工业化发展迅速，所以很多农村土地转为工业用地，产出效益倍数巨增。农业用地和工业用地存在较大效益差，促使城市工业发展和城市规模扩大，就连农民自己也非常愿意将农用土地流转为工业用地，以赚取更多经济收入，客观上推动了农村土地流转。

（四）长期存在的城乡二元结构造成的城乡差别刺激着农村土地流转

随着城镇化的快速发展，我国改革成效和社会主义市场经济的作用日渐凸显，经济总量增长迅猛，城乡居民生活水平日益提高。但是，长期存在的城乡二元结构，导致城乡居民富裕程度不同，二者之间的差距仍然很大。为了过上自己向往的城市生活，许多农民离开恋恋不舍的土地，背井离乡进入城市谋求职业。有些农民自身文化水平低、见识不足，难以在城市立足，也想方设法让子女接受更多的教育，希望他们以后进入城市用知识谋业赚钱，改变贫穷落后的命运。这些因素促使大量农村劳动力涌入城市，既为城镇化发展增添了动力，又促进大量农村土地转让、出租，事实上刺激着农村土地流转。

三、城镇化建设和农村土地流转稳步均衡发展之策

城镇化发展大大推动了农村土地流转进程，但是，这些年不少流转的农村土地被用于非农建设，这点值得深思。如何使我国城镇化进程不停滞、不减速，同时又严格保护农业用地，合理促成二者的互动关系，是我们亟待研究和解决的重大课题。

（一）坚持以人为本，在城市经济又好又快发展对城市人口和劳动力需求不断扩大的基础上有序合理地推进农村土地流转

要有效推进农村土地流转，必须正确处理城市发展特别是城市经济发展与城市人口规模及其对劳动力需求之间的关系。只有城市经济又好又快发展，对劳动力才会有更大需求，城市人口规模才会增大，这是农民进城的直接动因。其一，党的十八届三中全会对我国新型城镇化内涵及特征作了明确界定，指出城镇化发展必须坚持以人为本，城市发展的目标是人的发展，要将城市经济作为依托，而且提高城镇化水平需要加强和提升基础设施与公共服务，这也要求将城市产业发展与城镇规模建设相融合。因此，推进农村土地流转，吸引农民进城，必须首先考虑到他们进城后的就业、医疗、社会保障、子女就学等一系列问题，这就需要城市经济的繁荣和壮大。其二，在城市经济不断发展的同时，要积极有效地破解“三农”问题，从而有利于推进农村土地流转。在实践中，我们往往想方设法促进农民市民化，推动城乡一体化，但同时只注重突出城市群建设，忽视乡村、中小城市、大城市整体共同发展，从而导致城乡差距不断加大。所以，推进新型城镇化更要注重城市中人的发展，其意义在于促进农业、农村、农民的现代化，绝对不是大拆大建式的盲目扩城。其三，城镇化进程需要占用土地是必然的，这些土地主要来自于城郊的农村土地，所以应规定所征用土地必须用于加强城市基础设施建设、城镇居民和进城务工农民的廉租房建设、城市新增人口公共服务用地建设等，这样的话，既有利于城镇化的健康发展，也有利于农村人口向城市涌进，促进农村土地流转。总之，城镇化发展进程与农村土地流转有互动关系，但这种互动必须是良性的，也就是说，加速城镇化建设必须以转移农村富余劳动力、推动农村土地流转、促进规模化现代农业发展、促使农村农业农民的现代化为前提。

（二）科学认识农业用地与工业用地的效益差，在保护农民土地收益权的基础上正确引导农村土地流转

近年来，在一些地方的城镇化进程中出现了将城郊农业用地流转为非农用地的现象，虽然这样做客观上提升了农村土地的边际效益，为部分城郊农民带来了可观的收益。但是，有一个问题值得思考，那就是城郊流转出土地的农民所得到的经济补偿并不能使其一夜暴富，他们大多文化水平低，不愿或不能在城市谋到自己心仪的职业，得来的土地出让金或许坐吃山空，加上我国现有城乡社会保障水平还比较低，到头来他们会为衣食发愁。另外，离城市较远的山区农民则无法将自己的土地流转用于城市建设，也不可能得到此类收益，从而更加拉大了边远山区农民与城镇居民的收入差距。由于城乡经济差距太大，农民更大规模地进城，使城市人口过度膨胀，也给社会保障和社会治理带来巨大压力。由以上事实可以看出，这些年我国在农村土地流转过程中对土地产出效益的分配机制是很不合理的，甚至在一定程度上是扭曲的，长期继续下去不仅不能促进农民市民化，还会更加拉大城乡差距。基于此，我国城镇化要健康发展，必须与农村土地流转良性互动起来，更加科学合理地进行土地产出收益分配，缩小乡村和城郊、农业用地和工业用地的土地产出效益差。对那些参与了土地流转的失地进城农民要给予适当的公租房照顾，并帮助他们找到合适的工作，以保证这些农民的基本生活有着落。同时，要鼓励离城较远的农民逐渐从效益低下的小农经济中走出来，积极参与土地流转，促进边远地区农村、农业、农民的现代化。

（三）打破城乡二元结构、促进城乡一体化发展，在提升农民社会地位的基础上积极推进农村土地流转

前些年，在我国城镇化发展进程中，由于城乡二元结构的存在，农民工与市民在城市受到不平等待遇，很大程度上使得农民虽然有了进城务工或者进城居住的机会，但是没有真正解决好一系列后续保障问题。很大一部分农民由于知识水平低、技术缺乏，所以领着低工资，虽然他们是城市建设的主体力量，但因为经济地位低在城市饱受歧视，所以他们在阶段性的务工结束之后又回到农村耕种土地，这在很大程度上影响了农村土地的有效流转。从本质上讲，城镇化应该吸引农民进城，减少农业人口，但由于农民工在城市没有得到和市民同等的公共服务待遇及经济政治地位，所以他们不愿意离开自己的土地，更不愿意将他们一直耕种的田地流转出去。因此，要想有效实现党的十八届三中全会关于新型城镇化建设的伟大战略构想，必须采取有效措施使农民踏踏实实地适应城市生活，积极推动农村土地流转，促进农民真正市民化。这就需要解决进城农民工的住房问题、就业机会问题、医疗卫生问题、子女受教育的权利问题等，同时还要引导城镇居民尊重农民工，引导农民工积极融入城市生活。以上问题的解决，迫切需要真正打破城乡二元结构、逐步消除城乡差距、促进城乡一体化发展。总之，要做到城镇化建设与农村土地流转契合互动，必须在农民市民化方面做足文章，这是加速农村土地流转的良策。

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Rural Land Circulation in Construction of Urbanization

HUANGWei
（The CPC Guilin City Committee Party School，Guilin 541003，China）

The construction of urbanization provides broad space for rural land circulation，and the later pours energy into the former，which are related with each other.To make steady and balanced development of them，we must insist“people first”，and propel the rural land circulation based on sound and fast development of economy and continuously extensive requirement of urban population and labor force；recognize benefit differences between agricultural land and industrial land，and lead rural land to circulate correctly based on the protection of usufruct of peasants；then break the urban-rural dualism and promote development of urban and rural integration，advancing rural land circulation based on the promotion of the social status of peasants.

construction of urbanization；rural land circulation；urban-rural dualism；agricultural land；industrial land

F321.1

A

1009-1203（2015）03-0044-04

责任编辑 梁华林

2015-04-25

黄巍（1964-），男，广西桂林人，中共桂林市委党校讲师。