社会支出与“中等收入陷阱”——基于国际比较的视角

施巍巍

（ 中央民族大学 管理学院， 北京 海淀 100081）

“中等收入陷阱”是2006年世界银行在其《东亚经济报告》中提出，指一个国家的人均收入达到中等收入水平之后，因经济增长动力衰竭或不足，导致出现停滞徘徊的一种经济现象[1-1]。2010年，世界银行在其《强劲复苏与风险积累》的研究报告中将“中等收入陷阱”的特征概括为：经济增长停滞，贫富分化，就业困难，腐败多发，社会动荡，公共服务短缺等[2]。这些特征与缺乏有效的社会支出保障均存在一定的联系。

社会支出作为包含教育、医疗、养老金、失业津贴和其他一些转移支付计划[3-1]，是公共支出的重要组成部分，是政府调节、干预、影响社会需求总量、收入分配差距结构和社会发展的的重要途径。以世界银行[4]和亚洲开发银行[5]2012年对全球经济体的分类作为纵横比较的参照系，通过比较成功跨越“中等收入陷阱”和陷入“中等收入陷阱”泥沼国家的社会支出水平的变化情况，探讨社会支出与“中等收入陷阱”之间的关系，以期能够为我国跨越“中等收入陷阱”，制定社会支出政策和保持适度的社会支出水平提供一定帮助。

一、社会支出影响经济增长的作用和机理

现有研究表明，大多数进入高收入行列的国家都具备市场经济发达，文化教育水平高，社会保障制度健全，贫富差距较小，政府廉洁的特点。这些特点均与高效能的社会支出水平存在密切关系。

（一）社会支出的市场失灵弥补效应

市场作为高效配置社会资源运行机制，在资源配置中发挥着决定性作用，但却并非万能，它同样存在着市场失灵等无法克服的缺陷。市场的逐利性诱发供求失衡，会引致通货膨胀，造成社会分配不公，经济出现周期性波动等现象。而且这种缺陷难以依靠自身力量、进行自我调节、修复和弥补，需要借助政府的作用来弥补市场失灵，以进一步合理配置社会资源，所以弥补市场失灵是政府义不容辞的责任和义务。社会支出以社会利益最大化为原则，以追求社会最大多数人的最大幸福为目标，具有非竞争性和受益上的排他性特征，所提供的产品是非市场的方式，不会因考虑某些特殊私人利益而使资金分配产生偏斜[6-1]。这样就可以通过社会支出大力发展教育、提高国民素质；通过转移支付补贴等形式进行社会救助，解决贫困人口的生存问题；通过购买服务的方式解决老龄化带来的老年人照护问题；等等。

（二）社会支出的社会公平促进效应

实践证明，保护社会的弱势群体，消除公共贫困，增加社会支出是重要渠道。社会分配的不公平将影响和阻碍经济的发展。过于悬殊的收入差距会使社会财富向少数人集中，使全社会的需求下降，内需不振，造成广大有消费欲望的群体缺乏购买力，而高收入群体虽有很强的购买力，但边际消费倾向相对较低，导致国内市场狭小[7],限制了一些产业的发展。收入分配不公还会加大公共教育、医疗、社会救助等开支，不利于人力资本积累而在更深层次上影响着经济的发展，尤其在政府公共政策和公共产品（服务）供给不足、体制不完善的情况下，还会带来社会的不满，增加社会仇富情绪，加剧社会矛盾，引发社会冲突[7]。由此可以看出社会支出在缩小贫富差别调整分配结构中发挥着重要作用。政府应当通过合理有效的社会支出政策和计划来调节财富分配比例，壮大中等收入阶层的人数与力量，提高社会购买力促进经济社会发展和社会公平。

（三）社会支出的经济发展助推效应

消费需求是拉动经济增长的根本动力，是实现可持续发展的基本保证。市场容易产生周期性经济衰退、高失业率，从而使社会有效需求不足，经济发展内在动力不足。就微观层面和市场主体来说，市场越是有效配置资源，达到最优配置，生产的商品越多，则生产相对过剩的可能性就越大。这就需要通过社会支出对社会需求总量，结构以及社会保障格局进行调节控制来影响宏观、微观经济活动，改变社会总需求不足的现状，减少个人享受社会服务的支出，消除后顾之忧，从而刺激内需，促进经济稳定发展。

（四）社会支出的经济危机抵御效益

高收入国家由于社会支出比例较高、覆盖率较公平，经济增长长期处于稳定状态，因此可以减缓经济危机的冲击。当经济危机发生时，由于社会支出的社会功能强大，可以继续维护经济社会的稳定，并能够有效扩大内需，促进经济发展。即使在市场失灵、经济危机发生的阶段，实施凯恩斯的反经济周期经济措施也是有效的。反之，当一些国家在市场失灵、经济危机发生时，因社会支出不足、公平性不够、覆盖范围有限，社会支出并未起到缓解社会矛盾的作用，就会进一步恶化经济形势。不同经济发展水平的经济体在1974-2003年期间经济危机发生的频率表明，拉美地区和加勒比地区国家危机发生的平均次数分别名列第一和第二，为1.25次和0.90次，甚至高过了撒哈拉以南非洲地区的0.83次；高收入OECD国家的这一指标仅为0.21次；拉美及加勒比地区发生重复危机的国家比例已经超过所统计国家的二分之一[11]。

二、从中等收入向高收入阶段发展过程中社会支出① 此处所指的社会支出，主要是指一个国家或者经济体在社会政策领域的投入。的国际比较

（一）社会支出占国民生产总值比例的国际比较

1990年代以来，经济合作与发展组织（OECD）使用社会支出这一指标来表示各国用于实行社会政策的支出，并且建立了社会支出数据库。为了比较不同国家之间用于社会政策上的资源多少，OECD将社会支出定义为由公共机构和私人机构向家庭和个人提供的福利和财政捐助，目的是为了当他们的福利受外部不利的环境影响时提供支持，在这一概念下，社会支出主要包括现金给付（如养老金）、社会服务和为达到某种社会目的而进行的税赋减免[8]。社会支出相较于公共支出，更能体现各国在为保障国民社会福利而实施的各项社会政策所用的支出比例。1960-1980年，欧盟社会支出占GDP的比例翻了一番，从10%提高至20%以上[3-2]。如果按照各国进入下中等收入和上中等收入的节点考虑，高收入国家从1960-2012年这一时间段，社会支出比例一直持续上升。2012年，欧盟21国社会支出的均值达到24.92%，OECD国家的均值为22%。尤其是在2008年发生金融危机以后，由于政府加大了对失业和就业的支持力度，这些国家的社会支出不但并未下降，反而从2007年的17%上升至2012年的22%[9]。同时纵观高收入国家从上中等收入到高收入的这一发展阶段中，社会支出占GDP比重是随着GDP的增长而稳步增长，这在某种程度上可归因于高收入国家将社会福利视作是一项社会权利，一旦以法律的形式确定，社会支出便会随着经济增长、人口结构等特征变化，适度增长。

（二）教育科技支出占国民生产总值比例的国际比较

决定经济增长的因素包括要素投入、广义的技术知识和支撑性的制度环境，其中技术与制度的共同演进推动了经济的不断增长。教育是培养提高劳动者智力素质增加潜在赚钱能力的重要途径，是提高劳动者创造力的关键。劳动者教育年限的增加（尤其是小学，中学教育年限）极为显著的提升了经济增长[10]。在后工业时期和知识经济初期，人力资本有更大的增值潜力，相较于物质资本对经济发展更重要。在从上中等收入水平向高收入水平发展的过程中，在达到高收入发展水平阶段时，教育支出均已经达到5%以上，瑞典甚至达到9%。尤其是在1960年还处于下中等收入发展阶段的日本，尽管当时的社会支出占GDP的比例与其他国家相比并不高，但是教育支出比例却超过了法国、德国等发达国家，达到了4%。而且这一数值1980年已经上升至5.8%，1993年更是达到了6.1%。自2010年，韩国受教育的平均年限已经达到12年，领先于其他中等收入国家。通过国家对教育的大力投入，到了90年代以后便凸显其后发优势。而拉美国家在进入上中等收入发展水平后，墨西哥、智利教育支出的比例始终在2%-3%徘徊[6-2]，其后果是，人力资本储存不够，科技力量不足。

（三）公共卫生① 此处公共卫生为广义的公共卫生概念，涵盖医疗费用支出。支出占国民生产总值比例的国际比较

劳动者素质取决于良好的教育培训和医疗保健。拥有健康体魄和受过良好教育的劳动者可以产出更多的产品和服务。在发达国家，政府成为公共卫生医疗筹资的重要来源。随着社会医疗保险制度的建立，高收入国家在1960年代，公共医疗卫生支出的比例就已经达到GDP的2%－3%[3-3]，之后逐年稳定增长。随着医疗技术的日益进步和人口老龄化的增长，公共卫生支出日益加大，呈上升的态势。到1970年，德国、法国、英国、加拿大的卫生支出占公共支出的比重就已经高达70%以上[3-4]。当然公共卫生支出是否能够起到稳定社会的作用，不但取决于占GDP的比例是否适度；还要考虑医疗筹资体系的分配与实际需求是否符合，民众是否可以负担，覆盖范围是否公平。比如阿根廷医疗支出比率占GDP的比率是全世界最高的，但二元社会结构的存在，农村地区在预防疾病方面的社会支出的投入严重不足，最终的结果是社会支出并未缓解不平等。就覆盖范围而言，发达国家基本实现了全民覆盖的社会医疗保险制度和社会福利制度。

三、合理的社会支出比例有助于我国跨越“中等收入陷阱”

早在1930年代，美国经济学家加尔布雷在《经济学和公共目标》一书中指出，经济增长成了不可动摇的目标和信念，成了一把保护伞遮盖了许许多多不好的事情和做法，对经济增长数字的关心超过了对人本身的关心，对“物”的注意超过了对人类本身的注意，带来的后果就是对环境和人的健康造成影响[12]。Berg等[13]（2011）也发现，在影响经济长期增长可持续性的因素中，收入分配是其中最重要的因素，即有些国家能够在多年或者甚至几十年一直维持经济增长，而另一些国家只是在初期增长比较迅速，而后却出现停滞，其中的差异可能就是不平等的程度。而通过社会支出调节干预、影响社会需求和分配差距与结构，促进社会全面发展，可以有效克服“唯GDP增长论”所造成的社会缺失。

（一）培育经济发展新动力

社会支出的增长有助于培育经济发展新动力。随着经济社会的发展，当一个国家由中等收入阶段向高收入阶段跨越时，社会支出占GDP的比例是不断提高的。注重经济建设和投入而忽视和减少社会支出，将积累社会矛盾，特别是民生方面，所以加大社会支出解决民生问题可以使人民群众安居乐业，使长期被压抑的社会巨大消费潜能、消费需求得到释放，会形成推动经济发展的新动力，催生新产业。先进的教育、科技体制，完善的社会保障体制，较合理的社会分配结构，适应发展需求的高质量的公共产品和优质公共服务，为持续提高国家创新能力、刺激内需奠定了坚实的基础。我国在经济发展之初，由于经济禀赋和社会财富水平不高，可利用的资源有限，走了一条以低人力成本和高投入、高能耗、高污染为主要内容，以牺牲环境、忽视民生为代价，以价值洼地形式参与世界市场竞争的发展之路，尽管取得了显著成绩，但是在世界经济不景气的形势下与我国世界工厂的巨大生产能力形成强烈反差，需求与供给矛盾突出，使我国靠外需拉动经济的动力不断减弱。我国以往依赖的劳动力和资源低成本优势，随着收入和成本不断提高，将离我们渐行渐远，作为中间需求的投资拉动作用又有限。这决定我国在由上中等收入国家向高收入国家过渡时，必须积极寻求构建新的经济增长动力结构，其中重点是创新与内需。而创新能力的提高，内需能力的释放，关键取决于社会支出和民生领域的改革。我国未来经济增长的动力必将更多地源自内需主导的经济发展方式的转型。通过提高人们的福利水平、收入水平和消费水平，释放出巨大消费能力和蕴含的巨大创新能力，是我国经济稳定增长的内动力和在国际上赢得竞争优势的根本。

（二）扩大社会支出的比例

1990年代以来，我国先后实施了医疗、住房、教育、社会保险等一系列改革，这些事关老百姓切身利益的改革，虽收到一定效果，但却没有从根本上改变看病难、住房难、入学难、入托难、养老难的现状，从而一定程度上抑制了人们的消费欲望，迫使人们为了未来更多的风险而增加储蓄，以防不测。虽然我国基本实现了医疗、养老社会保险在制度上的全覆盖，社会保障支出的绝对额已经达到历史最高水平，但是社会保障支出占GDP的比例与高收入国家之间存在很大差距。并且我国现有支出用于教育、社保等民生领域的比例，不但较历史上与我国处于同一经济发展阶段的国家社会支出比例低，并远远低于当前国际社会支出的平均水平。更严重的是与高收入国家相反，人民群众为教育、医疗、养老等民生问题支出的个人费用过高，加重了人民群众的负担。而收入分配结构的不合理以及收入差距过大，构成了消费下降的原因。因此，加快社会支出领域的改革和扩大社会支出比例是摆脱民生困境的迫切需要。

（三）加大教育、卫生支出力度

创新是社会财富生产的关键和国家竞争的基石。人力资本比物质资本对经济发展来说更为重要，离开大量的人力投资，要取得现代农业的成果和走到现代工业的富足程度的是完全不可能的。因此，增大对教育的社会支出就成为教育发展的持续推动力。从宏观上分析，一国教育水平受社会教育支出的制约，社会教育支出又受制于一个国家经济发展水平和富裕程度。而一个人的受教育程度也与家庭的经济状况有着直接的关系，所以教育决定着一个人或国家的基本发展机会和基本发展能力。经济发展水平越高，对教育提出的需求也就越高。后工业社会和信息社会，越来越需要依靠人的智慧、科学技术创造产品，而不是单纯地依靠消耗体力来获得产品，这就需要通过教育为社会经济发展提供数量充足，知识、技能结构合理的高素质的劳动者。当一个国家由中等收入阶段向高收入阶段跨越时，及时地向劳动力素质和科学技术的发展的转型尤为重要。

（四）警惕福利陷阱并提高社会保障制度的效能

第二次世界大战后，随着发达国家福利制度的不断完善，福利水平的不断提高，有效促进了经济发展，但也产生了一系列“高福利陷阱”问题。因此，我国在扩大社会支出的同时，需要警惕福利陷阱，使社会支出的水平与我国经济发展水平相适应。但警惕福利陷阱，并非意味着仅仅注重降低社会支出绝对值，更应该注重社会保障制度的效能。因为在实施社会保障制度过程中，过高的运营费用以及行政管理费用，也会降低社会福利制度的实施效能。例如，我国河南省新乡市2004年将新农合移交中国人寿新乡市分公司管理后，全市从事这项工作的财政供养人员从544人减少到50人，运营经费从1038万元减少到300万元以下，管理费用节约了至少600万[14]。此外，社会支出总量既定的情况下，福利制度的覆盖率也会影响制度实施的公平和效率，其重要原因是制度的不公平。如拉美国家，使社会转移支付转给了比较富裕的民众，而大多数穷人却在非正式部门就业，被排斥在社会保障制度之外，使社会保障制度非但没有起到促进经济增长和稳定社会的功能，反而进一步加大了收入分配的差距，使税收和缴费产生了累退性，并且严重影响企业的创新能力。所以我国在跨越中等收入陷阱的过程中，必须注重通过社会支出的调节，实现基本公共服务的均等化，来逐步缩小城乡之间、地区之间、企业之间、管理者与生产者之间的收入差距。以期能够在防范出现福利陷阱问题的同时，实现社会福利制度效能水平的提高。