大数据对国家治理能力现代化的作用及其提升路径

李江静

（北京科技大学 马克思主义学院，北京 海淀 100083）

伴随互联网、物联网、云计算、移动终端等信息技术的迅速发展和全面集成，数据呈现出指数级增长态势并广泛应用于各行业各领域，人类社会正在经历由大数据引发的一场革命，这场革命也将给国家治理带来深远影响。在大数据已然成为时代发展大势的背景下，必须充分认识大数据对于国家治理能力现代化蕴涵的巨大价值，更好地发挥大数据在助推国家治理能力现代化方面的作用。

一、大数据的基本理解

（一）莫衷一是的大数据界定

“大数据”（Big Data），是一个新近被提及和使用的概念。尽管早在1980年，美国未来学家托夫勒就在《第三次浪潮》中预言了“大数据”的到来，人们也较早地意识到人类社会拥有数据的庞大体量和快速增长，但它首次被明确提及和全面介绍始于著名咨询公司麦肯锡的一份研究报告。2011年5月，麦肯锡发布《大数据：创新、竞争和生产力的下一个新领域》的研究报告称，“数据，已经渗透到当今每一个行业和业务职能领域，成为重要的生产因素”[1]。2012年，“大数据”被越来越多地提及，并用以描述由信息爆炸而产生的巨量数据；同年1月，大数据成为瑞士召开的达沃斯世界经济论坛的主题之一；3月，美国政府在白宫网站公布了《大数据研究和发展倡议》，奥巴马也随即宣布投资2亿美元到大数据领域，他认为，数据将成为“未来的新石油”，大数据领域的竞争与国家的安全和未来息息相关，数字主权将是继陆权、海权、空权之后的又一新的主权空间；2013年更是被媒体称为“大数据元年”。种种迹象表明，大数据已经成为显著的时代特征。

什么是大数据？由于这一词汇的使用只有短短几年，因此尚未形成一个权威的、统一的、公认的定义。在国外，麦肯锡全球研究报告《大数据：创新、竞争和生产力的下一个前沿》认为，大数据是大小超出了传统数据库软件工作的抓取、存储、管理和分析能力的数据群[2]；著名研究机构高德纳的定义是“需要新处理模式才能具有更强的决策力、洞察发现力和流程优化能力的海量、高增长率和多样化的信息资产”[3]，等等。在国内，发表在《中国科学院院刊》的一篇文章认为，“一般意义上，大数据是指无法在可容忍的时间内用传统IT技术和软硬件工具对其进行感知、获取、管理、处理和服务的数据集合”[4]；也有学者认为，大数据“最初是一个技术性与描述性概念，意味着无法通过传统数据工具短时间内搜索、存储、整理并分析的海量或巨量数据”，“实质上是互联网、物联网、云计算等几种技术革命的叠加结果”[5]。结合学界的定义以及大数据本身的特点，可以认为它首先是指巨量资料，这些已经足够庞大的、正呈现爆炸式增长的数据量，已经大到无法依靠常规的技术和工具进行获取、集成、储存和分析等相关处理的程度；其次，巨量数据的存在也涉及对其进行处理的技术的发展，以及将其转化成智力资源的能力。尽管大数据的容量巨大、结构复杂，但并不是所有的数据都对人们有用，因此“重要的是如何处理它”[6]，意识到“通过这些数据的交换、整合和分析，人类可以发现新的知识，创造新的价值，带来‘大知识’‘大科学’‘大利润’和‘大发展’”[7-1]。

（二）“4个V”的大数据特征

对大数据特征的概括也不一而足，目前认可度较高的是“4个V”，即数据体量大（Volume）、数据类型多（Variety）、速度快时效高（Velocity）和价值密度低（Value）。其一，数量体量大。随着近年来全球范围内的智能手机、pad、个人电脑等移动终端的普及，以及发布在网络上的文字、图片等产生的数据爆炸式增长，数据量已经从GB、TB到了PB、EB乃至ZB级别①计算方式为1024GB=1TB，1024TB=1PB，1024PB=1EB，1024EB=1ZB。。据国际数据咨询公司（IDC）发布的研究报告显示，2013年的数据规模已经达到2.8 ZB，到2020年，数据总量将达到40ZB。其二，数据类型多。按照大数据类型可将其分为交易数据、历史数据和主数据等，按照内容格式可以分为结构化数据（例如关系数据库管理系统）、非结构化数据（例如声音、图片、视频等）以及介于二者之间的半结构化数据（例如超文本标记语言文档）等[8]。其三，速度快时效高。网络中的大数据往往以数据流的形式快速产生，具有很强的时效性，同时对数据信息的处理要求也很高。其四，价值密度低。对于现有技术而言，还无法达到高效处理海量数据的程度，IDC的一个调查认为，尽管个人和机器每天都在产生大量数据，使数据总量不断膨胀，但仅有0.4%的全球数据得到了分析[9]。在此之外，有学者将“1C”（Complexity）即分析处理的复杂性大作为大数据特征[10]；也有学者认为“1O”（Online）即在线的、随时能调用和计算的，是大数据区别于传统数据的最大特征[11]等等。总体来看，目前对大数据的理解尚未统一，在这里，我们将得到广泛认可的“4个V”作为大数据的基本特征。

二、大数据助推国家治理能力现代化

继党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”的命题后，2014年1月1日，习近平总书记在《人民日报》发表题为《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》的文章中指出，国家治理能力是”运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”。推进国家治理能力现代化，就是在已经形成的中国共产党领导的一整套涵盖各领域、保障国家顺利运行的制度体系下，提升国家统筹各领域的治理主体处理各项事务、协调各种关系的水平。在这一过程中，大数据发挥着重要的作用。

（一）助推治理主体从单一走向多元，形成协同治理的新格局

国家治理强调的是“国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内对社会公共事务的合作管理”[12]，而不只是过去单一主体的、自上而下式的管理。同时，中国共产党人的国家治理遵循的是马克思主义国家理论逻辑，十六大以来，“在党的文献中持续表达的‘党领导人民有效治理国家’，即是国家治理战略和根本要求在国家治理意义上的典型体现和凝炼表达”[13]。因此，我国国家治理能力现代化的体现，既不同于过去过分强调国家、政府全能型角色的状态，也不同于西方国家过度依赖市场自发调节的“大市场小政府”模式，而是在中国共产党的领导下，形成政府、市场、企业、人民等多元治理主体的有机统一，尤其是注重保障人民在政治活动中的“主角”地位，发挥人民参政议政的作用。

在大数据时代，数据化是信息呈现出来的“新常态”，丰富多样、规模庞大的数据与互联网、物联网以及微博、微信等新媒体形成的动态融合，使数据同时具备了开放性的特征，这些随时可以捕捉到的数据不仅能够为国家治理的多元主体提供充足的信息资源，使他们充分而及时地了解国家发展的动态与趋势，而且能够极大地拓宽各个治理主体之间交流和沟通的渠道，打破时间和空间的限制，形成良好的互动局面，进而有利于形成国家主导、人民参与、多元主体协同治理的新格局。

（二）助推治理过程从“亚透明”走向“可视化”，提升民主化治理的程度

国家政权管理者向政权所有者负责同时政权所有者能够参与决策、执行、监督、问责等国家治理的全过程，是国家治理能力现代化的重要衡量标准。我国宪法规定，国家一切权力属于人民，这意味着人民是参与和监督国家治理过程的最重要主体。而人民要有效参与和监督国家治理，又以治理过程的公开透明为前提条件。如果国家治理过程缺乏透明度，就难免导致政权管理者（因缺少或脱离监督）利用其掌握的公共权力设租寻租；相反，如果国家治理过程实现了公开化、透明化，公共权力的运行就会多一重约束和保障，这不仅能够有效弥补政权管理者自我监督的不足，而且能够强化其规范意识、责任意识，抑制其以权谋私的行为，防止腐败现象的发生。

在大数据时代，数据资源的发布及其与网络、新媒体的融合使获取信息变得十分方便，这一方面为人民了解国家治理的进程提供了丰富信息，为之参与决策、监督等国家治理过程提供了便捷渠道，另一方面也在客观上推动掌握了社会方方面面数据的政府通过开放数据实现政务公开，让权力在阳光下运行，使国家治理过程走向“可视化”，提升国家治理的民主化程度，保障公共决策更充分地体现民意。

（三）助推对治理客体进行更精准的分析，提高决策的科学性

国家治理能力“包含了与整个国家以及公民利益密切相关的所有公共事务和公共事务治理过程，不仅包括对政治、军事、文化、经济、社会等所有领域的治理能力，而且包括公共产品生产与供给、社会资源协调与分配、公共政策的制定和实施、社会认同的维系、国家安全的维护以及国际关系的维持等所有治理过程的能力”[14]。全面掌握和适时了解相关领域的实际情况，有针对性地制定切实可行的公共政策，是高效治理、现代化治理的要求。而要掌握和了解社会各领域的实际状况和发展动态，就必须对这些领域进行科学分析，形成准确认知。

在信息化高度发展的今天，经济、政治、文化、社会、生态等各个领域都产生了大量数据并充斥于政府网站、微博、微信等空间，对此，国家治理主体尤其是我们享有数据优势的政府，能够基于对相关数据的挖掘、分析等处理，进一步揭示出数据所反映的相关事件和事实。只要基于足够成熟的技术，就能够深化对数据的挖掘和利用，进一步得出事件的发生发展规律、动态及其前景、趋势等，为及时把握和科学研判相关领域的状况提供丰富的数据支撑，形成对治理客体的准确认知。这样，不仅能够最大程度地避免因信息掌握不充分而形成的非理性决策，而且能够使制定的决策更加切合实际和科学有效，更重要的是，“大数据的广泛应用，利于形成用数据分析、用数据决策、用数据创新的治理思维和文化，对于实现‘数据治国’具有深远的影响和价值”[15]。

（四）助推治理结构从“纵向为主”走向“纵横交错”，增强协作治理能力

传统的国家治理是科层制的治理结构，纵向层级之间的等级管理和平级部门之间的分工合作是其典型结构，其中，“‘上下’之间的互动是最重要的，其他的互动可以忽略”[16]。然而，随着人类社会的发展，经济、政治、社会、环境等各种问题日趋复杂化、多样化，一个问题的解决往往涉及多个部门之间的配合协调，使得横向的分工合作变得越来越重要。在这样的背景下，传统的科层制分工体系已经不足以应付现代社会各种纷繁复杂的事务，迫切需要打破纵向的集中决策模式，使平级部门之间的互动拥有与纵向层级之间的互动同等的地位，形成多权力中心相互影响、商议决策的局面。

当下，巨量数据资源分散在各个层级、部门的情况使一个问题的解决往往涉及多个部门机构，更加凸显出横向合作、数据共享和信息交互的重要性，这必然要求跨越科层制的壁垒、打破纵向层级限制的藩篱、实现快速有效的协同治理。同时，面对日益复杂的社会事务，不仅要求治理体制内部逐渐实现权力的分散化和多中心格局，而且要求相关社会组织、企业、个人等参与协助解决问题，这将推动大数据时代的政府开放数据，形成多元主体共同挖掘原始数据价值的局面，为解决复杂社会事务贡献智慧、建言献策。在此过程中，各种力量不是直接接受政府的管理，而是作为平等对话和协作的多元主体，不断在处理各种复杂社会事务中提升协调治理的能力，从而形成动态融合的扁平化、网络化治理结构。

当然，大数据也给国家治理能力现代化提出了挑战。例如，对有效处理和利用数据造成挑战。随着我国信息技术的发展，国家、社会和个人层面的数据获取渠道不断拓宽，数据类型持续增多，如何集成、整合、掌握和分析、管理这些超出预期和想象的增量数据，为国家治理提供有效的数据基础，还面临着技术、财力、人力等方面的难题；同时，面对低密度价值的数据，需要进行事先的真伪鉴别以便高效利用其真实可信的部分，这无疑增加了科学决策的难度。再例如，面临信息安全和隐私保护的挑战。大数据中的很多信息不仅与个人生活息息相关，而且与国家安全密切相连，只要在相关技术的支持下，就能够在海量数据中提取、分析、总结出或涉及个人隐私或涉及国家安全的信息，这对国家的数据管理、信息保护等能力提出极高要求。

尽管大数据对国家治理能力现代化提出了不小挑战，但正视挑战、应对挑战的过程也是提升国家治理能力的过程，长远地看，大数据对于国家治理能力现代化的进程具有正向的助推作用。

三、国家治理能力现代化视域中大数据应用存在的问题与对策

（一）大数据应用中存在的问题

当前，我国在大数据应用中还存在方方面面的问题，并突出地表现在意识层面、管理层面、共享层面和实际操作层面。

1.意识层面：缺乏“数据治国”的战略思维。据中国互联网络信息中心（CNNIC）的调查显示，截至2014年12月，中国网民规模达到6.49亿，互联网普及率提升为47.9%；同时，我国手机网民规模为5.57亿，在整体网民中占比达85.8%[17]。此外，由于即时通讯、移动终端等应用的兴起，中国成为互联网用户、手机持有量都位居世界第一的大国，这些应用都是数据增长的重要来源。然而，据调查，“中国2010年新增的数据量约为250拍，不及日本的400拍，欧洲的2000拍，和美国的3500拍相比，更是连十分之一都不到”[7-2]。数据来源渠道之多与数据增量之少形成了鲜明对比，表明我国并不缺乏数据资源，而是缺乏搜集数据、储存数据和应用数据的思维和意识，导致很多数据得不到分析、处理，也就无法被有效利用到国家治理中。

目前，我国政府部门已经越来越重视对大数据的应用，比较典型的有：国家统计局成立的社情民意调查中心、重庆政务APP、今日合川APP等。但相较于美国、英国、澳大利亚等西方发达国家而言，在建设数据库、运用数据治国等方面还存在很大差距。尤其是被称为“数据帝国”的美国，已经将大数据上升为国家战略，在“构建和经营宏大的‘业务管理数据’‘民意社情数据’及‘物理环境数据’方面表现出色”[18]，与之对比，更凸显出我国缺乏“数据治国”战略思维的问题。

2.管理层面：缺乏完善的数据管理制度。要充分发挥大数据在国家治理中的价值，首先要使治理主体能够提取、整合、分析和应用相关数据，做到信息互融、数据共享。但由于我国目前对大数据的管理还不成熟，缺乏统一的对数据资源进行管理和应用的顶层设计，由部门利益格局导致的“信息孤岛”现象比较突出。例如，大量信息没能转换为可供调取使用的数据，有效信息被封存或遗忘；信息系统各自为政、相互独立，甚至部门内部信息共享不畅；等等。数据资源碎片化、割据化的孤岛现象严重阻碍了数据的高效利用，制约了“数据治国”的水平。2014年8月12日，联合国经济和社会事务部与国家行政学院电子政务研究中心在北京共同发布了衡量各国信息化发展水平的《2014联合国电子政务调查报告（中文版）》[19]，就是对我国数据资源管理水平的直观反映。报告显示，中国的电子政务发展指数（EGDI）为0.5450，世界排名第70位，即使在亚洲地区，也落后于韩国、日本、新加坡等国。因此，享有数据优势的政府要实现对几何级增量的大数据进行科学管理，使之在治国理政中发挥出更大效用，从而提高治理能力、增进人民福祉，还有赖于完善对数据进行综合管理的制度和能力。

3.共享层面：缺乏充分开放的数据信息。“大数据战略，往往建立在开放政府数据的基础上。”[20]政府数据对于科学研究、经济增长、政策制定等方面都蕴涵着极大潜力，开放政府数据、实现数据共享对政府行政的公开、透明，对提高数据的利用、研究和创新等方面都具有重要意义。然而，我国目前政府部门的数据公开做得还不够。一方面，为适应时代大势，政府已经开始重视信息公开，并投入了人员、资金等相应资源；另一方面又存在职责不清、相互推诿、拖延发布等问题，例如，一些政府部门对民众的信息诉求不重视、不回应、不解决，一些政府门户网站信息不全、内容陈旧等。中国社会科学院法学所法治国情调研组于2013年公布的《政府信息公开工作2012年度报告发布情况调研报告》显示，年度报告核心数据公开不理想的情况普遍存在[21]；2014年发布的报告也表明，2013年度整体调研情况相较于上年度进步不明显，甚至在年报踩点发布、延迟发布方面的调查结果还有了退步[22]。

上述状况对治理的不良影响很明显：一是妨碍了人民在大数据时代的知情权，导致政府公信力得不到有效提高；二是政府公布的数据由于存在不完整、不全面的问题而不具备对国家治理的指导意义，不能引导群众凝聚治理合力，降低了利用大数据提升国家治理能力的作用；三是信息的不对称使权力得不到有效监督，容易导致不良作风甚至腐败行为。

4.操作层面：缺乏成熟的技术与人才。面对蕴含着巨大价值的大数据，要想高效获取有价值的信息推进国家治理能力现代化，就要有集成、整合、掌握和分析这些数据的技术和相应的人才。然而，我国目前的数据处理技术还远不成熟。面对海量存在、高并发量的大数据，我国的处理技术在时效性、准确性等方面都面临极大挑战，尤其对于增量巨大的非结构化和半结构化数据，如何应用仍处于摸索阶段。尽管目前已经开发出Hadoop、MapReduce等大数据分析工具，但其成熟度和实时处理能力等都不及传统数据库和数据管理套件技术，还不足以很好地收集和利用海量数据。与此同时，人才储备不足的状况也在我国大数据应用中逐渐凸显出来，据《中国电子报》报道，我国大数据人才缺口至少有100万人。一方面，数据科学家（即对数学、统计学、机器学习等多方面知识能够综合掌控的复合型人才，而不仅仅是只能对数据进行报表、描述性等低端分析的初级从业人员[23]）不足成为应用大数据的瓶颈；另一方面，相关职能部门还十分缺乏从事数据采集、整合、分析，和进行数据研究、预测和管理等的专业人员，真正能承担起信息公开和政务数据公布的人员并不多见，这成为制约“数据治国”的一个重要因素。

（二）提升大数据作用的现实路径

第一，提高“数据治国”意识，将其纳入国家战略。大数据是一场技术革命，更是一场思维革命。当大数据应用迅速普及到社会各行业各领域，并在助推国家治理能力现代化方面显现出越来越重要的价值时，我们应该首先在意识上高度重视，跟上“数据治国”的时代大势，将大数据上升为国家战略。首先，作为最具有数据优势的政府，对大数据的认知程度和实施的具体举措，将对其发展的速度和方向起着决定性的影响。因此政府必须在这场变革中率先作为，树立从全盘考虑大数据发展的战略思维，统筹规划数据资源的积累与应用。一是可以借鉴国外政府的先进经验，从国家层面的高度建立权威的大数据研究计划，系统深入地分析、评估大数据在政府、各行各业乃至个人生活等方面引发的变化，并预测大数据的未来发展趋势；同时在此基础上制定符合国情的大数据发展战略和统揽全局的大数据发展计划。二是可以通过行政手段引导各行业各领域对数据资源的累积、把握和应用，倡导社会对丰富数据价值进行挖掘。其次，非政府的多元治理主体要注重提升本身的大数据涵养，增强协同政府利用大数据治国的意识。

第二，做好顶层设计，突破“信息孤岛”藩篱。面对大数据给世界各国带来的深刻变革，在业已制定的研究计划和发展战略基础上，应该进一步加强对大数据管理的顶层设计，提升对大数据的利用效能，避免重复建设。2013年底，国内已经有不少院士意识到对大数据进行统一管理的重要性，纷纷建议“在发展目标、发展原则、关键技术等方面作出顶层设计”[24]。尤其要重点解决我国数据资源积累不足，大数据碎片化、割据化等“信息孤岛”问题，逐步消除我国的数据劣势。首先，政府要大力鼓励多元治理主体对数据资源的广泛采集和处理整合，同时加快大数据立法，明确不同种类数据的收集对象、收集方法等，尽快弥补我国数据量积累不足的缺憾。其次，应该制定大数据的技术、产权、使用等标准和规范，推动政府各部门、企业、社会组织、个人等主体实现信息流通、数据共享，避免信息不对称和数据利用率低下的状况。

第三，加大政务数据开放力度，完善信息安全立法。随着互联网、物联网以及云计算在我国的深入发展和全方位集成，基于大数据的信息公开已经越来越成为一种时代要求。对于我国政务层面产生的包括住房、教育、医疗、社保、就业、环境等方面的大量数据，政府应该主动做好数据开放工作，使企业、社会、个人等主体在能够获取数据的前提下发挥智慧，凝聚国家治理的合力。美国环境保护署环境经济学顾问、密歇根州立大学教授赵金华认为，“只有透明，数据才会权威”[25]。的确，数据的共享与透明是增强政府公信力、调动多元治理主体积极性的第一步。对此，政府可以通过打造大数据公共服务平台、开发便民应用软件等方式加大海量数据的利用价值，增加权力运行的透明化程度，使多元主体有效参与国家治理中来。例如，对于雾霾天气，李克强强调要公开、透明并及时公开PM2.5数据，从而树立全民意识，使得全民参与、共同治理[26]。同时，由于大数据也包含有大量的个人隐私和涉及国家安全的信息，因此信息安全问题也应引起我们的高度重视。例如，“棱镜门”事件就揭露出，美国政府利用“数据帝国”优势对中国政府、金融、邮政、铁路、民航等领域进行了全面监控分析，对我国造成了严峻的信息安全威胁。为此，不仅需要完善信息安全立法，厘清隐私数据和开放数据的界限，用法律法规的形式对大数据管理进行原则性规定；同时，也需要设立大数据监督部门，确保大数据的采集、使用等符合法律规范。

第四，培养高端人才，加强技术研发。一方面，提高关键技术的研发能力。国际电子商情（ESM）2013年一份有关大数据的调查显示，大数据分析日益成为最受关注的技术，其中实时分析(21.32%)、丰富的挖掘模型(17.97%)和可视化界面(15.91%)是最重要的功能[27]。根据上述情况，政府应该引导加强大数据分析技术研发，同时加大相应的资金投入，从而使大数据能够更高效、便捷地应用于国家治理领域。另一方面，建立大数据人才培养体系，使短期培养与长期系统教育相结合。短期培养可以通过开设研修班、培训班等解决大数据人才匮乏的燃眉之急。例如，中国科学院与工信部合作启动的“大数据分析师高端培训与资格认证高级研修班”、上海市科委启动的“数据科学和大数据人才培养计划”等，就是值得推广的短期培养方式；长期系统教育可以通过在高校增设有关专业来实现，并通过高校与政府、企业合作的方式，使培养的人才能够将理论和实践很好地结合起来，真正成长为拥有复合型知识结构和能力的数据科学家。例如，2014年4月，清华大学与青岛市政府签署共建合作协议成立数据科学研究院，并于9月开始招收培养第一批大数据硕士学位研究生[28]，就是长期培养大数据人才的典型范例。