网络社会中的公民参与

汪玉凯

(国家行政学院 中国行政体制改革研究会，北京 海淀 100089）

1994年4月12日，对普通中国老百姓来说也许没有什么特别之处，但对于中国的互联网发展来说，却是一个十分重要的日子。因为就在这一天，中国北京地区教育与科研示范网实现了与国际互联网的连接。尽管只有一条64k的专线，却开创了中国的网络新时代。

经过短短二十多年的历程，互联网发展之迅猛、普及之广泛、影响之深远都大大超出人们的想象。人们不由得惊呼：互联网对人类社会的未来究竟会产生什么样的影响。即使是最伟大的预言家，也许未必能够做出准确的预测和判断。不过有一点是肯定的，那就是人类社会正在由工业社会迈向网络社会，人类正在由工业文明迈向网络文明。

一、网络社会为公民参与创造新的条件

究竟什么是网络社会？对于这个问题，目前学术界并没有统一的看法。按照笔者的理解，所谓网络社会，是指在计算机网络技术基础上产生或者构建的一种全新的“信息网络”社会结构。这一社会结构源于社会组织、社会变化以及由数字信息通信技术所构成的一种技术模式及其相互之间的作用。与网络社会意思接近的还有“信息社会”“数字化社会”“虚拟社会”等概念。

在理解“网络社会”的这一概念时，我们实际上可以将其归纳为两大类：一是作为现实空间的新社会结构形态的“网络社会”——实体网络社会；二是基于互联网架构的电脑网络空间的“网络社会”——虚拟网络社会。前者的产生缘于信息网络技术的广泛使用，使传统的社会及其组织之间的沟通方式发生了历史性变化；后者则是通过信息网络技术在虚拟空间中复制了一个与现实社会相近的网络社会。一般人所说的网络社会主要指后者。

两种网络社会之所以能够形成，是与信息技术引发的信息革命密切相联的。实际上从1946年美国IBM公司制造出世界上第一台数字计算机后，全球信息化的进程可以用三句话来概括：信息技术的产生演变成一场全球性的信息革命；信息革命被推向全世界，就演变成全球的信息化浪潮；信息化的结果，将使人类社会进入信息社会。

从信息技术来看，数字计算机的出现，标志着现代信息技术的诞生。特别是二十世纪70-80年代微处理器和芯片技术的发展，使信息技术很快变成一门通用技术，其三大指标，即计算能力、存储量、网络带宽都得到了长足的发展。从信息革命来看，信息技术的飞速发展和无处不在的应用，使人类生产体系的组织结构和经济结构产生了新的飞跃，导致信息革命的发生。从信息化来看，信息革命引发了全球性的信息化进程。正像当年工业革命发生在英国，工业化将英国的工业革命推向全世界；而信息革命发生在美国，信息化将信息革命推向全球。从信息社会来看，工业革命和工业化把人类由农业社会带向工业社会；信息革命和信息化必将把人类由工业社会带向信息社会。而信息社会的重要特征，就是数字化、网络化和智能化。目前，即便是欧美发达国家也不能说已经完全进入信息社会，但包括我国在内，信息社会正快速地向我们走来，已是一个不争的事实。

以我国为例，信息化的快速推进，正在加速信息社会的到来：截至2012年6月底，我国拥有IPv6地址数量在全球的排名上升至第3位，仅次于巴西和美国[1]；截至2012年6月底，中国网民数量达到5.38亿，是15年前的867倍，互联网普及率为39.9%[1]；截至2012年12月底，我国微博用户规模为3.09亿，而手机微博用户规模就达到2.02亿[2]；2013年10月，我国微信用户超过6亿，标志着我国已经全面进入移动互联网“微”时代[3]；截至2014年12月，我国网民规模达6.49亿，互联网普及率为47.9%[4]。我国互联网发展正在从“数量”转换到“质量”，从“普及率提升”转换到“使用程度加深”。加上社会成员自强、自立、公平竞争意识的增强以及社会组织的快速发展，传统政府与社会的整体格局正在改变，对此，我们必须有清醒的认识。

二、网络社会背景下公民参与的特征

在网络社会到来的背景下，公民参与特别是网络参与成为当今中国民主政治发展中的一道重要风景线。所谓公民参与，通常又称公众参与，就是公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动。公民参与有广义和狭义之分。广义的公民参与，主要指政治参与，是以选举为主题展开的公民参与活动。而狭义的公民参与，主要指公民针对具体的公共政策制定和实施施展影响的活动。在现实生活中，决定公民参与样态的主要有三个基本要素：一是参与的主体，即参与的主体是谁，以及参与的动机、目标以及参与的组织形式等；二是参与的领域，即公民参与活动主要涉及的领域，是政治的还是经济的、社会的、文化的；三是参与的渠道，即通过什么样的方式、手段参与。

公民参与在现代公共治理中之所谓必须，是由公民在国家政治经济社会生活中的地位和作用决定的。其理论依据主要有三。一是人民主权论，也就是我们平常所说的，人民是国家的主人、是国家权力的主体。二是作为权力主体，对政府的施政活动当然拥有知情权、表达权、参与权和监督权。三是党的十七大报告提出的，在社会主义条件下，要坚持“四个民主”、基层实行“四个自治”，这也为公民参与提供了强有力的制度保障。所谓“四个民主”，就是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；所谓“四个自治”，就是在基层实行人民群众的自我管理、自我教育、自我约束、自我服务。

公民参与质量的提高，主要有三个因素：一是公民教育素质的提高；二是市场经济环境下普通民众确立起来的公正、透明、公开、责任、回应、效益等价值观；三是周期性行政改革使社会公众关注公共话题的意愿不断增强。再加上互联网的快速发展，为公民参与提供了广泛的渠道，也使公民参与的规模、作用等与以往不可同日而语。

从公民参与的主要领域来看，目前我国的公民参与主要集中在公共政策的制定、实施等方面，特别是涉及经济与社会发展以及民生改善等与公众关联度高的领域，如医疗、教育、食品药品安全、住房、社会秩序、社会犯罪、公共交通、环境、有毒气体的排放等。参与的途径主要包括告知、询问、听证会等。其中，网络参与已成为公民参与的重要途径之一。

网络参与之所以异军突起，从根本上说是由互联网的属性决定的。依笔者所理解，互联网在公众参与方面具有四大属性。一是开放性，只要能够登陆网络，谁都可以发表观点，不受身份、职业等的限制。二是平等性，在互联网上认意见领袖，却不认人的地位、职务高低。三是虚拟性，在很多情况下不必暴露自己的真实身份，便可以用网名发表观点和见解。四是无疆界性，在互联网上表达观点不受行政区域管辖的影响和制约，在全世界任何地方，只要能够登录互联网，就可以参与。

从网络信息传播的方式看，网络参与主要有三大特征。一是快速传递信息。快速传递信息是以计算机的快速运算技术发展为前提的。目前世界上运算最快的计算机每秒达到8612万亿次，这是人们很难想象的。二是排山倒海式的响应。一个信息一旦被网民所关注，可能在几分钟的时间内被成千上万次地转发。三是瞬间被放大，形成一个网络事件。由此我们不难看出，互联网的属性以及传播的特征，为网络参与、特别是微博、微信参与者提供了前所未有的技术保障和全新手段。

三、公民参与对政府公共治理的影响

以网络参与为代表的公民参与，无疑在中国社会产生了广泛的影响。从政府公共治理的角度看，至少产生了以下四方面影响，从而倒逼政府转型。

第一，网络特别是微博、微信等对政府行为的监督，增强了社会对公权力监督的力量。应该看到，我国对公权力的监督和制约，从制度上看似乎是很完整的。但在现实生活中，有些制度并不能真正发挥作用，出现了比较严重的权力滥用和腐败现象。尽管中央这些年来的反腐败力度很大，但腐败蔓延的势头还不能说已经被遏制。而公民参与特别是微博、微信对政府权力行使的监督，发挥出重要作用，彰显了社会监督的力量。中国互联网络发展状况统计报告显示，我国从2010年出现微博后，微博用户得到快速发展，截至2010年底全国的微博用户共有6311万，到了2011年6月底，竟然发展到1.95亿，半年增幅高达208%。截至2012年12月底，微博用户规模达到3.09亿[2]。微博的快速发展，为微博发挥作用提供了强大的基础。

其一，微博对政府可以发挥全方位监督。正如有人所说，“小微博大力量”，“人人是记者，人人都在办报纸”。其二，微博通过对政府及其公务员不良行为的爆料，校正政府行为，为揭露腐败案件提供线索。据监察部提供的信息，监察部的门户网站开通举报通道以来，已经收到5万多条民众的检举线索，成为发现大案要案的重要渠道。其三，微博通过对政府公共政策制定、实施及其处理公共事务行为的评价，积聚社会共识，快速形成放大效应。如微博打拐行动在社会上产生了广泛影响，促使许多政府部门主动出击，解救了一批被拐卖的儿童，并将之形成制度。温州动车追尾事件后，微博快速发布信息，动员社会公众到事故现场救援、输血，发挥了重要作用。同样，在“郭美美”事件中，微博通过爆料、追问等，促使中国红十字会向社会公开捐赠的信息和用途。尽管这一事件导致个人捐赠大幅下降，并引发了公众对政府的某些不信任，但从长远看，对加强公益机构的制度建设、公开透明等都具有重要促进作用。其四，政府可以利用微博及时与公众沟通，更好地履行职责。应当看到，在微博热的背景下，政务微博也发展迅速，许多政府机构甚至政府官员不是被动接受而是主动出击，在网上开设微博，并实实在在地发挥作用。特别是那些与公众生活密切相关的政府机构，如公安、旅游、工商、质检、医疗、教育等部门，更是利用微博及时发布信息，和公众互动。有些地方还组建了专门的微博运营团队，回答公众的诉求，解决老百姓的种种问题，得到了社会的广泛好评。

第二，促使政府改变施政理念和施政方式，更加亲民，真正体现以人为本。长期以来，我们的政府处于比较强势的地位。作为发展中国家，政府过多地主导一些事务是可以理解的，但必须有正确的实施理念和施政方式，要真正体现以民为本、主权在民，否则我们就难以摆正主仆关系，引发公众对政府的不信任。而公民参与的扩大，特别是以网络参与为代表的公民参与影响力的扩大，迫使政府及其公务人员，必须改变传统的思维方式和施政方式，真正把民众利益放在第一位，任何部门之间争夺利益、无视人民群众利益的行为都可能受到社会的监督。这对实现人民当家作主具有重要意义。

第三，促进政府决策的科学化和民主化，减少决策失误。政府决策的科学化、法制化和民主化，是我们长期追求的目标。我们在行政体制改革中也不断加大这方面的改革力度。但是多年的实践证明，有关决策民主化、科学化的问题依然突出，每年由此造成的损失也非常严重。究其原因，也许很多，但有一个原因无疑是非常直接的，那就是社会、公众对政府决策的监督作用还是十分有限。如果能够在这方面有所突破，我国在公共决策领域的一些突出问题就能得到有效解决。而公民参与对防止政府的决策失误，正可以发挥重要的外部监督作用。这些年来，凡是与民众切身利益相关的一些重大问题的出台，都要向社会征集民意、听取公众的意见和诉求，收到了一定成效。随着公民参与水平的提高，特别是网络参与的兴起，普通民众在这方面发挥的作用将更加突出，这不仅可以大大降低决策的风险，减少决策失误，而且对我们传统的决策体制、机制的变革都会产生积极影响。

第四，促进政府遏制腐败、改进作风。腐败虽然是世界性问题，但是有的国家解决得比较好、有的却解决得差是一个客观存在。我国在这方面受到的来自公众的压力是很大的。从长远看，应更多地从外部特别是依靠社会力量加强对政府及其官员行为的监督。而以微博为代表的公民参与和监督，在这方面可以发挥巨大作用。一个显著例子是，这些年来，凡是由于行为失当被网络曝光的机构或者官员个人，几乎无法坐而不视、听而不闻，绝大多数在第一时间都做出回应。这本身就反映出以公开透明为标志的网络监督的巨大威力。尽管我们的一些机构或者人员有时躲躲闪闪，但最终都能揭开事实的真相，责任人往往无法逃脱。这种现象让更多的机构和个人都意识到，“要让人不知，除非己莫为”，必须谨言慎行，时时保持对公权力的敬畏。只有在政府与公众的互动和制约中，才能真正形成公共治理的良性格局。

在充分肯定包括网络微博、微信参与在内的公民参与的前提下，我们也应该清晰地看到，有序和高质量的公民参与是需要引导和管理的。一方面我们要最大限度地保护合法的公民参与的权利；另一方面，也要治理网络参与中的一些不良行为。对于那些利用公民参与在网络上造谣甚至犯罪的行为，必须依法治理。只有这样，才能为公民参与提供一个良好的社会环境和网络环境。在这方面，我们面临着很大的挑战，如何创造性地对公民参与尤其是网络参与进行引导，如何治理好网络，是我们必须深入探索的新领域。

四、网络参与需要法治

通过以上分析可知，互联网不仅为经济社会的发展提供了强大动力，也为民主政治的发展、社会公众的广泛参与开辟了广阔的前景。可以说，人类从来没有像现在这样，有如此强大的信息生产能力、如此快捷的信息传播和使用能力。正因为此，如何应对公共空间的网络以及相关的网络治理，就成为摆在政府面前的一个大问题。最大限度地保护网络参与者的权益，维护网络的正常秩序，使网络不断造福于人类，是现代政府的重要职责。

从国际社会来看，政府围绕互联网的治理，除了运用一些必要的行政手段外，更多地应用法律手段。据有关机构对42个国家的调查，其中30%正在制定有关互联网的法规，70%在修改原有的法规以适应互联网发展。

第一，在加强网络安全和打击网络犯罪方面，主要通过新的立法予以保障。如美、英、法、德、日等国在立法中规定，凡非法侵入计算机系统、主张恐怖主义、利用网络贩毒等都要追究刑事责任，并对涉及色情、欺诈、教唆和诱导犯罪，或是侵犯知识产权、个人隐私等行为，规定了具体处罚措施。与此相联系，在治理垃圾邮件方面，美国、日本、澳大利亚等国还先后颁布了《反垃圾邮件法》，欧盟颁布了《隐私和电信指令》。

此外，明确规定网络服务商的法律责任也是一种重要方式。德国《多媒体法》、澳大利亚《联邦政府互联网审查法》以及新加坡《互联网操作规则》等，都以专门篇幅对网络服务商的责任、义务作出具体规定。而美国、英国、日本、欧盟、法国等虽然没有对此进行专门立法，但相关的规定在一般性互联网法律中都有体现。德国还要求服务商不得链接或在搜索引擎中出现法律禁止的网站，违者最高罚款1.5万欧元。

第二，加大执法力度。目前世界上的许多国家都成立了防范计算机和互联网犯罪或是打击网络犯罪的专门机构。比如印度、韩国、意大利等国家警察部门都成立了专门机构，负责调查和打击网络犯罪。

第三，通过法治的途径，保障公民的网络参与权和个人隐私权权。例如美国，一方面强调言论自由的神圣不可侵犯性，并将这一原则运用于网络，另一方面，对公民获取政府信息的权利通过立法加以规定，确立政府信息公开是原则、不公开是例外，这在一定意义上，为公民的网络参与奠定了法治基础。与此同时，许多国家都把网络时代保护个人隐私权放在突出位置。如美国、英国、日本、德国、俄罗斯在个人信息保护方面制定了专门的信息数据保护法。德国规定联邦检查机构拥有对数据保护的控制权，并规定了可以将数据转移给公共部门的具体条件。

第四，注重网络参与者的自律行为，是多数国家进行网络治理的重要举措。以美国为例，虽然宪法规定公民的言论自由神圣不可侵犯，但同时，言论自由有多达18种限制：没有危害公众秩序导致暴乱的言论自由；没有扰乱学校安静上课的言论自由；没有造谣生非的言论自由；没有妨害他人权利的言论自由；不能以言论自由或集会自由妨害城市交通或违反交通规则；没有辱骂他人因而招惹冲突的言论自由；没有说下流脏话的自由；“黄色”书刊不在言论自由保障之列；诈欺不实的商业广告不受言论自由的保障；毁谤性言论不受保障等。实际上，这些对公民表达行为的种种限制，客观上为网络参与者的自律行为，提供了细致的法律依据。

第五，在网络治理中，政府必须担当起重要责任。作为网络治理的主体，政府应制定并落实好相关法律制度，履行自己的职责。在这方面，目前世界上较流行的做法包括：一是建立网络参与的登记注册制，要求服务商在从事相关服务时到政府主管机关指定的部门进行真实资料登记，以此明确和强化网络从业者的法律和网络安全责任，如新加坡、韩国、法国、意大利等国家。二是实名制，即以真实姓名或资料使用互联网，促进用户自我约束及问责。目前，一些国家在不同程度上实行了网络实名制，但有的是政府行为，有的是服务商为降低风险的自发行为。三是许可制，即以审查许可的方式，对一些重要网络内容或重点从业者和用户进行某种审查。四是分级制，根据一定标准，对网络内容进行分级，以便网络用户选择合适的网络信息，主要是保护未成年人。五是举报投诉制，发挥社会的监督力量。