省级政府权力清单制度建设的评析及路径选择

2015-01-30何炜

中共四川省委党校学报 2015年4期

关键词：政府职能路径选择

何　炜

(商丘学院工商管理学院,河南商丘　476000)

省级政府权力清单制度建设的评析及路径选择

何炜

(商丘学院工商管理学院,河南商丘476000)

[关键词]权力清单制度；政府职能；省级政府；路径选择

[摘要]省级政府权力清单是对省级政府及其行政机关权力的种类、数量、使用条件、运行程序、行使边界等方面进行的详细统计和全面清理，明晰权责，而形成的目录清单。通过对相关省级政府权力清单制度的考察，发现在权力清单制度建设过程中存在清权和晒权不彻底、权力划分依据和标准不清晰、制度建设缺乏法治思考、兜底性权力异化等问题。完善省级政府权力清单可以从以下四个方面开展工作：一是全面清理行政权力，及时公开权力清单；二是明晰权力划分依据和标准；三是依法核定清单上的权力；四是依法规范兜底性权力。

一、引言

权力清单制度是近年来中国政府行政改革实践中关注的一个热点问题，它是在总结一些地方规范和约束政府权力的有益经验基础上试点推行的制度。[1]党的十八届三中全会制定了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求“地方各级政府及其工作部门积极推行行政权力清单制度，依法公开权力运行流程”。[2]近期，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，要求“通过建立权力清单，进一步明确地方各级政府工作部门职责权限，大力推动简政放权，加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制，全面推进依法行政”[3]可见，党和政府大力推进权力清单制度可以有效地划定政府权力“边界”，明确政府权力“家底”，接受社会公众监督，转变政府职能，推进依法行政。这正契合了“推进政府行为法治化”、“把权力关进笼子”等政府改革的目标。由于权力清单制度具有极强的针对性和可操作性，从十八届三中全会至今，各级政府纷纷把权力清单制度作为政府改革的突破口，大力推行权力清单制度，一时间权力清单制度成为社会公众热议的焦点。省级政府作为一级行政主体，在中国的行政体制中位置比较特殊，对于国务院来说，它是下级政府，而对于市级、县级和乡级政府来说，它又是上级政府。省级政府在权力清单制度的建设与推行中，对上按照要求执行国务院制定的权力清单相关政策，对下监督和指导市级、县级和乡级政的权力清单制度建设。基于此，研究省级政府权力清单制度的实施情况及其发展路径，具有重大的理论和现实意义。

二、权力清单制度及其功能和价值

(一)权力清单制度

纵观人类社会的发展，权力的产生往往伴随着统治阶级对人民群众的控制与支配。[4]在农业社会，统治者利用意识形态将权力神化，“君权神授”是这一阶段的产物，统治者将本来应该有公众所享有的权利据为己有，作为统治公众的权力，正常的公共事务管理和公共物品供给却成为了对公众的恩赐和施舍。这就混淆了权利与权力关系的互动，必然丧失权力行使主体的义务和使命，使权力成为“洪水猛兽”。到了近代，伴随着工业文明的发展，社会对权力有了更深入的认识，产生了对权力的“制衡”思想。英国著名的政治思想学家阿克顿勋爵对权力有过经典的论述“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，他认为国家在宗教、道德、政治等方面，只有一个立法者和权威，这个立法者和权威不受监控是腐败产生的原因，从本质上来说是顶层制度设计的问题。当前，中国正处在经济社会转型期，寻租和腐败现象大量发生，社会矛盾增多，政府在治理寻租和腐败的同时，也认识到了其产生的深层次原因——制度缺失。权力清单制度正是在这样的一个背景下提出来的。

权力清单最初起源于“负面清单”，负面清单作为一种现代市场管理理念最早出现于20世纪90年代的国际贸易协定中，是国际通用的投资准入制度，各国政府以清单的方式罗列出禁止或者限制投资经营的行业、领域，清单以外全部开放，市场主体只要依法登记注册即可自由从事市场活动。权力清单就是对各级政府及其各个行政部门权力的数量、种类、运行程序、使用条件、行使边界等方面进行详细统计和全面清理，明晰权责，形成的目录清单。[5]围绕着权力清单而创制的一系列规章制度即为权力清单制度。简言之，权力清单制度就是把政府行政部门的职能权限彻底“晒”在阳光下，以清单方式向社会公布，政府行政部门履行职能、行使权力时应以此为边界，按照权力清单运行，未被列入权力清单范围内的职能权限不允许行使，体现了“法无授权即禁止”的精神。

(二)权力清单制度的功能和价值

中国权力清单制度的建设，是从中央到地方自上而下实施的政府内部的自觉行动。[6]是一场基于中央政府内部动员的有中国特色的行政色彩强于法律色彩的政府行政部门的自我改革，其功能和价值如下：一是推进政务公开，权力清单制度的一项重要功能就是晒权，将权力公之于众，有利于公共政策公开、行政执行公开、行政裁决行为和行政复议行为公开以及行政信息公开；二是优化行政服务，权力清单制度基于职权法定的原则，将政府行政权力“关进笼子里”，着力规范权力运行轨迹，逐步提升行政权力为公众服务的能力；三是提升行政治理能力，国家治理能力的现代化关键是制度的现代化，权力清单制度是一项崭新的行政实践活动，是一项了不起的制度创新，行政清单制度必将有助于提升行政治理能力；四是提高政府行政效能，行政效能不同于一般的工商管理强调的效能，它强调的是效率、效果和效益的综合，目的与手段的统一，权力清单制度的建立有利于明确政府权力的边界，增强政府机关之间内部的协调和外部的遵从，使机关内外协调一致，进而提高行政效能。

三、省级政府权力清单制度建设的实践探索

随着权力清单制度的不断推进，全国各省级政府纷纷出台了各具特色的权力清单制度，截至2014年12月底，已有三分之一的省份制定了省级政府部门行政权力清单。[7]限于篇幅，本文仅以比较有代表性的浙江省、吉林省和安徽省作为研究对象，并对之进行简要描述和评析，进而提出完善省级政府权力清单制度的发展路径。

(一)浙江省省级政府权力清单建设

浙江省自2013年11月就开始在省级部门开展权力清单制度建设工作，于2014年6月25日率先发布了省级政府权力清单。浙江省的权力清单建设十分注重制度建设的稳健性，从最早开始的富阳试点到现在全省推广。[8]从最初的权力清单和负面清单为重点的权力清单建设，到现在的权力清单、负面清单、责任清单和政府服务网建设的“三单一网”，其权力清单建设可以被看作是省级政府各机关权力清单的汇总。从部门来看，包括省发改委、省教育厅、省经信委等42个部门；从权力类型来看，包括行政许可权、行政处罚权、非行政许可审批权、行政征收权、行政强制权、行政给付权、行政裁决权、行政奖励权、行政确认权以及其他行政权力；从部门权力来看，包括省级保留全、市县属地管理权、审核转报权和共性权力四种。浙江省省级政府权力清单公布前共有权力1.23万项，权力清单制度建立以后保留权力4236项。[9]经过权力清单制度建设，省级政府权力精简数目很大，在全国来说，较具有自身的特色。

(二)吉林省省级政府权力清单建设

2014年8月20日，吉林省在吉林省人民政府网站(www.jl.gov.cn)发布了《关于公布省政府部门行政权力清单的公告》其权力清单制度建设是在省政府统一主导下开展的。经过对权力的清理，省政府及其所属行政机关保留行政权力3675项，其中：行政处罚2513项、行政许可299项、行政强制117项、行政征收40项、行政裁决13项、行政确认112项、行政给付12项、行政奖励59项以及其他职权502项，各机关单位普遍具有的共性权力8项，[10]其中59项为涉密项目，未予公布。从权力类型来看，包括行政许可权、行政征收权、行政确认权、行政给付权、行政处罚权、行政强制权、行政裁决权、行政奖励权以及其他权力；从部门来看，包括省发展和改革委员会、省教育厅、省科学技术厅、省工业和信息化厅等47个部门。相对于东北其他省份来说，吉林省权力清单制度建设开展较早，保留权力书目较少，晒权比较全面，具有一定的地方特色。

(三)安徽省省级政府权力清单建设

安徽省于2014年10月31日公布了《安徽省省级政府权力清单和责任清单目录》，在这份清单中囊括了省级政府各部门的权力清单。从权力类型来看，包括行政审批、行政奖励、行政确认、行政处罚、行政征收、行政强制、行政规划、行政裁决、行政给付以及其他权力；从部门来看，包括省发改委、省科技厅、省教育厅等55个部门。经过权力清单制度建设，安徽省省级权力精简3693项，保留权力1712项。[11]这份清单有三个特点，一是公布的权力清单包括总清单和各部门清单，这与前述省份的差别之一；二是权力清单名称与别的省份略有不同，其表述是“权力清单和责任清单目录”，说明安徽省省政府在建立权力清单制度的同时，也注重省级政府责任清单的建设；三是省级政府保留权力较少，仅留权力1712项。安徽省省级政府权力清单除了在省政府官网上公布之外，并且存在WORD版本，可以直接在省政府官网上下载。

四、省级政府权力清单制度建设的评析

(一)清权和晒权不彻底

权力清单制度的构建流程包括清权、确权、配权、晒权和制权五个步骤，清权，也即对权力的清理是制定权力清单制度的第一步。通过考察相关省份的权力清单制度发现，在清权过程中存在以下几个方面的问题：一是行政规划、行政命令等抽象行政权力没有清理，或者没有向社会公布；二是省政府的权力没有单列，省政府作为一级行政部门，拥有非常大的行政权力，但是很少有省份将省政府的权力清单单独列出来向社会公布；三是部分省份权力清单未上网，部分省份通过相关新闻媒体宣布制定了省级政府及其各行政部门权力清单，但是在其官方网站查不到清单内容；四是个别省份在制定权力清单的同时也制定了“服务清单”， “服务清单”上的项目大多是对行政相对人资格条件的认定、认证、考核、审批等，行政相对人只有经过政府提供的“服务”才能获得相应的资质，取得相应的经营许可或者其他方面的权益。由于政府提供的此类“服务”具有强制性和支配性，符合权力的本质属性，因此也应该纳入权力清单的范围。虽然这些“服务清单”缺乏相应的法律法规依据，但实际行政过程中可能确实需要，政府才以“服务清单”的名义出现，实为“无奈之举”，但这种行为却与行政部门“法无授权及禁止”相背离。

(二)权力划分依据和标准不清晰

全面准确地对省级政府权力进行划分，确定合理的权力划分标准是省级政府权力清单制度建设的基础。权力划分标准既要符法理和法律标准，又要符合科学性和合理性标准，同时还要具有可操作性，有利于权力清单制度的顺利推行。省级政府权力清单制度在现行实施中，对行政权力的划分还不统一。比如，从权力类型上来看，浙江省权力类型包括行政许可权、行政处罚权、非行政许可审批权、行政征收权、行政强制权、行政给付权、行政裁决权、行政奖励权、行政确认权以及其他行政权力等十类，吉林省权力类型包括行政许可权、行政征收权、行政确认权、行政给付权、行政处罚权、行政强制权、行政裁决权、行政奖励权以及其他权力等九类；安徽省权力类型包括行政审批、行政奖励、行政确认、行政处罚、行政征收、行政强制、行政规划、行政裁决、行政给付以及其他权力等十类。经过对比发现，除去相同的权力类型，浙江省将行政许可、非行政许可审批列为权力类型，而安徽省将权力审批、权力规划列为权力类型；吉林省实际出现的权力再加上兜底性权力共九类，比前两个省份少了一类权力。由于省级政府部门存在划分标准和界限不清晰的问题，从而给权力梳理带来了困难。

(三)制度建设缺乏法治思考

权力清单制度建设的合法性一直遭到理论界的质疑，省级政府权力清单制度建设也不例外，质疑声来自于以下三个方面：一是省级政府制定自身权力清单，与法理相悖。从法理学的角度来说，政府本身并不是权力的来源。政府之所以具有行政权力是因为宪法和法律的授权，从根本上说权力来自于公众的赋予。在中国，公众与权利主体所体现的是一种“委托——代理”关系，表现为公众通过自己的代表机构——人民代表大会制定宪法与法律，然后将执行法律的权力赋予政府，进而政府具有了行政权力。从法理上来讲，能开出省级政府权力清单的，不是省级政府自身，而是省级人民代表大会。省级政府制定自身权力清单，与法理相悖；二是“设立法外标准”的问题。即省级政府建立权力清单制度以后会形成“依据权力清单行政”和“依据法律行政”两个执行标准。在权力清单标准和法律规定发生冲突的情况下，会让省级行政机关产生依权力清单行政还是依法行政的困惑。当前中国行政执行依据的标准极为复杂，在实际的执行过程中许多行政机关不太了解自己的行政职权，便可能产生依清单行政的行为；三是政府“自我限权”的问题。由于法律制度的不断完善，省级政府行政机关在权力清单中增加权力的可能性在减小，但是通过权力清单限权的可能性依然存在，存在将那些执行难度大、无利益可图的行政执行权力排除在清单之外，进而限制自身的权力；四是有的省级政府以“省审批制度改革工作小组办公室”的名义发布本级政府行政权力清单，此类发布机关属于政府的临时性机关或者协调性机关，并非日常行政主体，其发布权力清单的合法性不免引起质疑。

(四)兜底性权力的异化

兜底条款是一项立法技术，它将法律条款没有包括的、难以包括的、难以预测的都包含在这个条款中。由于省级政府行政工作的广泛性和复杂性，法律法规的具体条款无法包括省级政府及其工作部门的全部行政职权。针对这种情况，政府行政部门往往使用兜底条款对政府行政权力进行保障。比如在对权力进行分类时，浙江、吉林和安徽三个省份都提到了“其他权力”，这里的“其他权力”就是政府行政部门的兜底权力。兜底权力的存在有其必要性，某些情况下对于实现政府职能起着非常重要的作用。当前全国各省大多都公布了本级政府的权力清单，普遍存在“其他权力”的兜底性权力的现象。兜底权力的存在，往往使得省级行政机关保留隐形行政审批事项、设置政府行政权力的“玻璃门”和“弹簧门”，将兜底权力条款异化为部门寻租的工具。所谓“玻璃门”，就是在生产经营活动监管中偷载谋取不正当利益的摸得着却看不见的门。[12]通过“玻璃门”行政人员利用公权力执行法律所禁止的行为，为满足自身利益对监管对象“管、卡、压”，造成不公平竞争，损害行政性对人的合法利益。所谓“弹簧门”，是指民营企业在市场准入门槛上遭遇相关限制，被政策“弹出”的现象。其实质是政府行政部门出于自身利益的考虑，对已进入某些行业的民营资本设置障碍，迫使其在非市场因素干扰的情况下退出市场。

五、路径选择: 省级政府权力清单制度的完善

(一)全面清理行政权力，及时公开权力清单

当前，省级政府在权力清单制度建设过程中存在清权和晒权不彻底的问题，因此必须全面清理行政权力，通过各类新闻媒体及时向社会公开。其实这是两个问题，一是权力清理的问题，二是公开权力的问题。这就要求：一方面要全面清理省级政府的各类规章、规范性文件，规范权力的来源。当前列入省级政府权力清单中的行政权力，不是行政机关所实际享有的权力，而是有法律依据的权力，因而，应当为行政权力寻找法律上的依据，使省级政府权力清单上的权力具有合法性。当前省级政府拥有的各类行政规章和规范性文件，使省级政府拥有许多行政权力，但这些权力有的不尽合法，给行政权力的清理带来很大困难，所以有必要对各类行政规章、规范性文件进行全面清理，从合法性层面明确行政权力的来源。另一方面要加大对权力清单的宣传力度，及时向社会公开。阳光是最好的防腐剂，将省级政府的权力清单“晒”在阳光下，有利于行政机关依“单”行政，规范省级行政机关的行政行为。这就需要进一步加强权力清单和权力运行流程的信息化建设，改进政府行政审批手段和方法，提高省级政府权力的透明度。这就要求，一方面省级政府要统一公开本级政府所有职能部门的行政权力，另一方面各省级政府职能部门也要自行公开自身所拥有的行政权力；一方面要公开省级政府权力的名称、行使主体和设定依据等静态内容，另一方面也要公开权力运行流程、程序和时间等动态信息。同时，要加大对省级政府权力清单的宣传力度，引导社会公众监督权力运行，逐步完善权力运行的外部监督机制。

(二)明晰权力划分依据和标准

由于省级政府部门在权力划分上存在标准和界限不清晰的问题，给权力梳理带来了困难，导致分类推行权力清单制度的操作性不强，明晰省级行政权力划分标准和依据十分关键。可以将行政权力划分为行政服务、项目运作和政策管制三类，[13]提高权力清单划分的可操作性。行政服务指的是政府行政部门为行政相对人提供的各类辅助性公共服务，这里强调一点，基于行政服务的行政权力一定是来自于法律法规授权，有法律依据，否则不允许存在；运作项目指的是政府通过财政预算设立各种项目，以满足社会和公众各类公共需求；管制政策指的是政府运用合法的国家强制力对经济和社会领域的活动所采取的禁止或允许的行为，主要体现为行政许可、行政审批等权力。这种划分标准优点有两个：一是该标准仅包括三个类别，方便省级政府部门对照和统计行政权力，同时也为市级、县级和乡级提供了行政权力的划分依据和标准；二是这种划分标准相对比较清晰，有利于省级政府清理行政权力。以行政服务、项目运作和政策管制三类标准为依据梳理省级政府的职责权限，能够做到对省级政府行政权力的全面清理，为权力清单制度建设提供相应的保障。

(三)依法核定清单上的权力

权力清单合法性的关键是确权主体的合法性。人民代表大会是国家权力机关，把人民代表大会对权力清单的确认作为权力清单合法化的关键环节。作为省级政府及其所属部门的权力清单，必须经过省级人民代表大会或者常务委员会的确认，才能成为合法的权力清单。在权力清单制定的过程中，成立确权委员会，其委员会成员应具有广泛的代表性，应包括人大代表、行政部门负责人、法院人员、检察院人员、相关领域的专家学者以及行政相对人，以保证权力清单制度的全面性、合法性。除此之外，还应制定科学的、标准化的确权流程。科学的、标准化的确权流程应包括如下步骤：第一步是省级政府及其所属部门自主清理本部门的行政权力，确定行政权力的名称、流程、风险等级等，尽可能全面的清理本部门行政权力，上报省级政府法制部门；第二步是省级政府法制部门根据行政部门上报的权力清单核定权力来源的法律依据，并提交确权委员会，形成初步的权力清单草稿；第三步是将确权委员会的意见反馈给省级政府行政部门，政府行政部门根据反馈意见对权力清单草稿进行修改，再次经过确权委员会审核，然后报送省级人大机关；第四步是人大机关终审，进行备案、同意实施权力清单。

(四)依法规范兜底性权力

省级政府权力清单中兜底性权力的存在，容易使政府行政部门保留隐形行政审批事项、设置“玻璃门”和“弹簧门”，将行政权力异化为部门寻租的工具。所以，省级政府在制定权力清单时，相关行政部门应详细清理记录本部门的权力，尽量将所有存在的行政权力全部列入权力清单范围。在将行政权力制定清单的过程中，确保权力清单与相关法律法规相吻合、相一致。对于行政部门的兜底性权力，一方面要理清政府的职责，确定哪些是政府的职能，哪些是市场的职能，将那些政府“做不了、做不好”职能从权力清单上剥离出去，还权于市场，还权于社会组织；另一方面，将那些应该由政府承担的职能纳入省级政府权力清单中，明晰兜底性权力中政府机关的职责权限，并明确相应的行政机关责任主体，确保兜底性行政权力无缺位现象。

〔参考文献〕

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[5]程文浩．国家治理过程的“可视化”如何实现——权力清单制度的内涵、意义和推进策略[J]．人民论坛·学术前沿，2014(5):90-95．

[6] 罗亚苍．权力清单制度的理论与实践——张力、本质、局限及其克服[J]．中国行政管理，2015(6):29-33．

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[9]浙江政务服务网．省级行政权力清单[EB/OL]. (2014-12-23) http: //www.zjzwfw.gov.cn/col/col52673/index.html

[10]吉林省人民政府官网．吉林省政府部门行政权力清单公开系统[EB/OL]．(2014-12-20).http：//www.jl.gov.cn/rdzt/zwzt/qlqd/nbm

[11]大幅减少权力事项，全国首创责任清单——我省公布省级政府权力清单责任清单[N]．安徽日报，2014-11-01(1)．