-司法鉴定机构发展模式研究--以高等院校和科研院所为视角

2015-01-30司法鉴定机构发展模式研究课题组

中国司法鉴定 2015年6期

《司法鉴定机构发展模式研究》课题组

鉴定论坛Forensic Forum

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司法鉴定机构发展模式研究--以高等院校和科研院所为视角

《司法鉴定机构发展模式研究》课题组①

高等院校、科研院所司法鉴定机构具有其他社会鉴定机构所不具备的特有优势，如硬件设备先进、齐全，软实力优势明显，鉴定范围广泛，公益性特点突出，具有良好的社会声誉和较高的公信力等等。但也存在一定问题，如鉴定机构的法律地位不明确，高校、科研院所缺乏积极性和内在动力，鉴定机构缺乏经营积极性，鉴定人缺乏积极性等。即使高等院校、科研院所司法鉴定机构具有较多问题，但也不能因噎废食，而应当通过采取明确机构的法律性质，建立鉴定人的工作评价机制，提高设立机构的“门槛”，疏通司法鉴定投诉问题的“出口”等多举措充分发挥该类机构在司法鉴定领域中的主人翁地位。

高等院校、科研院所;司法鉴定机构;公益性;发展模式

党的十八大、十八届三中、四中全会对司法鉴定制度的改革发展提出了新的更高要求:一是推进国家、社会治理体系和治理能力现代化对司法鉴定工作提出了新任务、新要求;二是推进公共法律服务体系建设和完善多元化纠纷解决机制对司法鉴定事业发展提出了新任务、新要求;三是全面推进依法治国基本方略，实现国家各项工作法治化，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，对健全完善司法鉴定制度提出了新任务、新要求。司法行政的各项工作、职能和相关法律制度大多属于软实力，在综合国力建设中属于长远建设、基础工作和根本制度，司法部作为国家负责法律事务的政府部门大有可为。对此，我们必须站在新的起点上进一步推进司法鉴定事业的改革发展，绝不能再以数量增长论英雄，再干低水平重复建设和盲目发展的傻事;必须在充分评价社会发展指数的基础上，坚持走内涵式可持续发展道路，不断提高治理能力、持续完善治理结构、推进社会自治、追求卓越治理，实现第二次现代化。

《司法鉴定机构发展模式研究》课题研究的目的，是通过对影响高校科研机构设立的司法鉴定机构健康发展的突出问题进行研究分析，厘清问题产生的内在原因和外部制约因素，明确这类机构在司法鉴定行业中的基本定位和优势特点，完善其“产学研用”一体化发展模式，提出推动其可持续健康发展的相关政策建议和制度举措，以期进一步优化资源配置，强化多学科优势，把天然优势和科研成果及时转化为先进成熟的技术方法和核心鉴定能力。只有这样，才能充分发挥其在引领行业发展，研发推广新技术新方法新标准、解决重大疑难特殊问题以及建设国家证据科学技术重点实验室和教育培训中的主渠道作用。

1 研究过程

1.1 第一阶段:进行实地调研和访谈(2014年上半年)

为充分掌握高等院校、科研院所司法鉴定机构发展模式的基本情况，课题组小组成员分成几个团队分别前往西北地区(陕西)、华东地区(上海、江苏、浙江)、西部地区(重庆)等进行调研，对各地发展模式的基本情况进行摸索。

1.2 第二阶段:数据分析、调研报告撰写(2014年下半年)

由课题组各个小组成员将调研获得的基础数据进行整理统计，归纳分析，各自撰写本地区高校、研究院所司法鉴定机构基本情况调研报告。完成后，将调研数据和调研报告汇总到主持人处，并在课题组成员之间分享，以便完成第三阶段工作。

1.3 第三阶段:报告汇总，课题组撰写总结报告(2015年1月-2月)

课题组适时召开中期论证会，总结讨论调研数据，提出若干对策建议，安排分工撰写总结报告并按期完成“课题结项报告书”。

2 调研情况

2.1 高校、科研院所及其司法鉴定机构的基本情况

2.1.1 我国高校、科研院所基本情况

改革开放以来，我国高等教育和科研事业发展迅速，日益成为高等教育和科学研究大国。据教育部公布的数据显示，2013年全国共有普通高等院校2 491所，其中本科院校1170所，“985”高校39所，“211”高校112所。全国普通高等院校共有专任教师149.69万人。与之相比，我国科研机构数量更加庞大，有关媒体从科技部获悉，2009年全国共有各类研究开发机构4.5万个，机构中从事科学研发的人员142.6万人，其中专业研究机构有3 707个［1］。可见，我国高校、科研院所数量众多，科研人员队伍庞大，是推动我国科技进步的主力军。

2.1.2 我国高校、科研院所司法鉴定机构发展状况

高校、科研院所参与司法鉴定活动并非新生事物。1929年，国民政府司法行政部委派留法法医学博士孙逵方教授筹建“司法行政部法医研究所”。随后于1932年8月1日在上海市正式成立(即现今司法部司法鉴定科学技术研究所的前身)，这是我国历史上第一个法医学鉴定机构，开启了我国现代意义上司法鉴定工作的发展之路。而高校主要是通过培养鉴定实务人才参与司法鉴定工作，特别是高考制度恢复后，鉴定人的培养由传统学徒式为主改为全部由高校承担，通过成立专门院校或设置相关专业统一培养鉴定人才，主要分布在公安、政法和医学院校。这类院校设有与鉴定业务相同的专业，拥有一批稳定的教师队伍从事鉴定专业教学和鉴定技术的研发。改革开放后，我国社会主义法治建设进入快车道，为满足诉讼活动的需要，并促进鉴定教学实践和科研活动，经司法部批准，自1983年起陆续有一些相关院校、科研院所开始设立自己的鉴定机构，接受政法机关和当事人的委托开展司法鉴定业务。1998年，国务院“三定”方案赋予司法部指导面向社会服务的司法鉴定工作的职能。司法部于1999年7月对其批准的8家面向社会服务的司法鉴定机构进行了首次公告，有6家是高校设立的，1家是科研院所设立的。

2005年全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》出台后，司法行政机关依托高校、科研院所、医疗机构等社会优质资源登记设立了一批司法鉴定机构，高校、科研院所司法鉴定机构得到进一步发展。据统计，截至2013底，在司法行政机关审核登记的司法鉴定机构中，高校设立160家，科研院所设立153家，共313家，占总数的6.4%。从数量上看，高校、科研院所鉴定机构已达到一定规模，但尚未占到较大比例。与世界各国相比较，不管是欧美，还是亚洲发达国家，几乎最好的权威司法鉴定机构都与高校、科研院所密不可分，或者直接由高校、科研院所设立，或者建立在其实验室的基础上。我国的司法改革，可以借鉴发达国家的经验，充分发挥我国高校、科研院所司法鉴定机构的作用。因此，在党的十八届四中全会全面推进依法治国的时代背景下，高校、科研院所司法鉴定机构必将迎来发展的黄金般的机遇期，实现跨越式发展。

2.1.3 司法鉴定从业情况

(1)北京市:北京地区现有高校司法鉴定机构2家，分别是法大法庭科学技术鉴定研究所(隶属于中国政法大学)和中国人民大学物证技术鉴定中心(隶属于中国人民大学)。除此，北京还有12家依托科研院所设立的司法鉴定机构。其中属于“三大类”的有7 家:分别是国家信息中心电子数据司法鉴定中心、交通运输部公路科学研究所司法鉴定中心、国家人口计生委科学技术研究所司法鉴定所、北京华大方瑞司法物证鉴定中心(华大基因研究中心)、北京华夏物证鉴定中心、北京市理化分析测试中心司法鉴定所。他们主要从事电子数据、交通事故、法医物证等专项鉴定。三大类以外的有6家，分别是:工业和信息化部软件与集成电路促进中心知识产权司法鉴定所、工业和信息化部电子科学技术情报研究所知识产权司法鉴定中心、工业和信息化部电信研究院知识产权司法鉴定所、北京中机车辆司法鉴定中心(中国汽车技术研究中心)、北京国科知识产权司法鉴定中心(科技部知识产权中心)、北京菲沃德知识产权司法鉴定中心(中科院过程工程研究所)。

(2)陕西省:陕西省是个高校大省，目前开展鉴定业务的高校主要有:西安交通大学、西北政法大学、中国人民解放军第四军医大学、中国人民解放军西安政治学院、长安大学和西安建筑科技大学，所设的鉴定机构分别是西安交通大学法医学司法鉴定中心、西安交通大学知识产权司法鉴定所、西北政法大学司法鉴定中心、第四军医大学法医物证司法鉴定所、西安政治学院司法鉴定中心、陕西长安大学机动车物证司法鉴定中心和陕西信远建筑工程司法鉴定所。

(3)重庆市:目前，该市有西南政法大学司法鉴定中心、法医验伤所、重庆邮电大学司法鉴定中心、西南大学司法鉴定所、重庆大学建设工程质量检测中心、重庆市溯源司法鉴定所、后勤工程技术司法鉴定中心、第三军医大学营养与食品安全研究中心等8家高校鉴定机构，分属于西南政法大学、重庆医科大学、重庆邮电大学、西南大学、重庆大学、重庆警察学院、中国人民解放军后勤工程学院、中国人民解放军第三军医大学等8所高校。其执业类别涵盖“三大类”和“其他类”，包括法医病理、法医临床、法医物证、法医毒物、文书鉴定、痕迹鉴定(含陶瓷器)、微量鉴定、声像资料、司法会计、知识产权、计算机司法、动植物基因、通信、种养殖、农业生物技术、生态环境、建设工程质量、石油化工产品、流体机械设备和营养与食品卫生司法鉴定。

(4)浙江省:浙江省对司法鉴定机构数量控制较严。全省共有三家依托高等院校、科研院所设立的司法鉴定机构，他们分别是浙江大学司法鉴定中心、温州医科大学司法鉴定中心、绍兴文理学院司法鉴定中心。这三家高等院校司法鉴定机构因依托主体不同，在发展模式上情况各异、存在较大差别，各具特色。

(5)上海市:上海司法鉴定机构总共有126家，人数为1742人，其中高等院校、科研院所设立的司法鉴定机构有4家，卫生部门设立的司法鉴定机构有十几家，公司、企业设立的司法鉴定机构有90多家，有少量民办非企业司法鉴定机构。虽然高等院校、科研院所设立的司法鉴定机构在数量上较少，但是仅有的这些高等院校、科研院所设立的鉴定机构，其全年受理司法鉴定案件的业务量却非常高，成为司法鉴定领域中十分重要的力量。

(6)江苏省:江苏现有高等院校、科研院所司法鉴定机构12家。依托高等院校的有:南京师范大学、南京医科大学、苏州大学、江苏大学、扬州大学、徐州医学院、盐城农业科学院、盐城卫生技术学院8家司法鉴定机构。依托科研院所有4家:江苏省交通科学研究院股份有限公司、中海油常州涂料化工研究院有限公司、南车戚墅堰机车车辆工艺研究所有限公司、淮安市淮工车辆检测研究所有限公司。目前，这些鉴定机构除涵盖传统法医、物证、声像资料等“三大类”之外，还包括海事司法鉴定、建设工程司法鉴定、农业司法鉴定等“三大类”以外的业务范围。

2.2 高等院校、科研院所司法鉴定机构特点

2.2.1 法律地位有差异

高校、科研院所设立的司法鉴定机构多数不是独立法人，而是作为一个内设机构挂靠在高校或科研院所下面，在人、财、物等方面与挂靠单位不可分离，由高校、科研院所承担法律责任。例如，陕西7家依托高校设立的司法鉴定机构当中，6家机构非独立法人，财务等由学校统一管理。而即使是具有独立法人资格的西安交通大学法医学司法鉴定中心，也主要是法律责任上独立，在人才、设备等方面仍然与挂靠的高校、科研院所保持紧密的联系，其法定代表人兼任机构负责人仍由法医学院院长担任，鉴定人当中也有相当一部分是学校教学科研人员。再如，温州医科大学司法鉴定中心，虽为独立法人，但在人财物等方面完全受制于学校，鉴定人员也多为学校教师。因此，高校、科研院所司法鉴定机构的法律地位相对于社会鉴定机构具有特殊性。

2.2.2 硬件设备先进、齐全

高校、科研院所在实验、教学仪器的配备和更新、办公条件的保障等方面有国家财政的支持，能最大限度地保证设备的先进性和齐全性。而高校、科研院所设立的司法鉴定机构充分利用了高校、科研院所设备资源的优势，甚至包括附属医院、省级甚至国家级重点实验室等。这种教研和鉴定硬件资源的共享，既为司法鉴定的质量提供了硬件方面的保障，也提高了设备的使用效率。

2.2.3 软实力优势明显

高校、科研院所司法鉴定机构的设立多基于对“产、学、研一体化”的考虑。这类司法鉴定机构的鉴定人有相当一部分同时兼有高校教师或科研人员的身份。工作内容既包括司法鉴定，也包括教学、科研，而且一般具有高学历和高级专业技术职称。因此，这类司法鉴定机构在软件方面的优势既体现为鉴定人的专业水平相对较高，鉴定人资源充足，人才梯队建设更为合理，也体现为教学、科研人员将学术研究所得用于鉴定实践，反过来用实践所得促进教学、科研，从而实现“产、学、研”的效益最大化。加上高校的非营利性管理模式，这类鉴定机构的整体管理水平和鉴定能力相对于其他鉴定机构呈现出明显的优势。

2.2.4 鉴定范围广泛

高校、科研院所因为其教学和科研的天然职能而在学科建设、专业研究领域方面保持着代表时代水平的先进性。这一先进性除了体现为专业研究的深度之外，也体现为学科门类和专业研究领域的广度，即学科和专业的齐全性。因此，依托高校、科研院所建立的司法鉴定机构在鉴定领域方面也享有了强大的资源优势，得以开展一些稀缺专业的鉴定业务。除涵盖传统法医、物证、声像资料等“三大类”之外，还包括海事司法鉴定、建设工程司法鉴定、农业司法鉴定等“三大类”以外的业务范围。

2.2.5 具有较强的公益性

与以盈利作为经营目标的社会鉴定机构相比，高校、科研院所鉴定机构的目标具有一定的公益性。一方面，面向社会开展鉴定服务是高校“教学、科研、服务社会”三大职能中“服务社会”的需要。很多重大疑难复杂司法鉴定案件都由高校、科研院所的司法鉴定机构来承担;另一方面，将证据科学的教学、科研与司法鉴定实践结合起来，可以实现前面提到的“产、学、研”结合效应。而且，高校、科研院所司法鉴定机构在司法鉴定的收费标准方面比较规范，与高成本的软硬件投入相对比，开展司法鉴定业务甚至处于负盈利状态。可见，高校、科研院所司法鉴定机构通常将社会效益放在优先于经济效益的位置，具有一定的公益性。

2.2.6 具有良好的社会声誉和较高的公信力

鉴于鉴定设施的先进性、齐全性，鉴定人的高学历高职称化，鉴定机构的公益性等原因，高校、科研院所司法鉴定机构出具的鉴定意见更具有科学性和中立性，加上高校、科研院所在科研方面的声誉和品牌效应，因而在公众当中具备更高的公信力，鉴定意见也往往更容易被法院和双方当事人认可。

2.3 高校、科研院所司法鉴定机构存在的问题［1-6］

2.3.1 鉴定机构的法律地位不明确

司法行政机关目前对鉴定机构进行许可登记时，明确将鉴定机构分为“独立法人”和“非独立法人”。而依托高校、科研院所设立的司法鉴定机构多数属于“非独立法人”。而事实上，所有“法人”都应该是独立承担责任的民商事主体，这也是“法人”制度设立的初衷。也就是说，在法律上没有“非独立”的“法人”。而且，即使属于“独立法人”性质的那部分鉴定机构，由于仅通过司法行政部分许可，而未经过工商行政或民政部门登记，因此既不属于企业法人，也不属于社会团体法人或事业、机关单位法人。如此，高校、科研院所鉴定机构的法律性质目前显得非常模糊，在缴税主体、当事人索要发票、法律责任承担等方面也引发了很多争议。

2.3.2 高校、科研院所缺乏积极性和内在动力

高校、科研的核心任务首先是教学和科研，司法鉴定机构只是其附属部门，因此高校领导往往对此重视程度不够，不愿意专门为司法鉴定加大人力、财力等资源的投入。同时，由于司法鉴定制度(特别是司法鉴定投诉处理制度)的不完善，以及当事人权利意识的增强，司法鉴定的执业法律风险逐渐加大，鉴定当事人因对鉴定意见不满意而缠鉴、闹鉴的现象层出不穷，给高校的日常教学秩序甚至声誉带来了负面影响。因此，高校、科研院所缺乏将鉴定机构做大做强的积极性。

2.3.3 鉴定机构缺乏经营积极性

受制于依托单位的管理约束，高校、科研院所鉴定机构在人员聘用、设备投入、财务收支等方面的自主权有限，缺乏相对独立的运行机制。由于财务不独立，司法鉴定的收费不能及时出具发票容易导致当事人的不满，退案退费的办理程序更是繁杂。而且由于鉴定机构收费较其他社会鉴定机构偏低，加上盈亏都由所依托的高校、科研机构承担，司法鉴定机构在受理案件、努力经营方面缺乏积极性。

2.3.4 鉴定人缺乏积极性

一方面，兼职鉴定人需同时承担教学、科研任务，可用于鉴定的时间和精力有限，而数量众多的复杂、疑难案件更使得身兼教学科研任务的鉴定人不堪重负;另一方面，兼职鉴定人的鉴定工作得不到应有的承认。收入分配上，鉴定费用的收入主要归入高校、科研院所的财务，鉴定机构和鉴定人的所得与其付出的努力不成比例;其他待遇方面，鉴定人完成鉴定业务的数量和质量与其工作量、职称晋升等未建立起应有的关联，高校、科研院所在考核教师时只注重教职工在教学、科研方面的成就。高校、科研院所司法鉴定工作的评价体系有待建立。此外，当上课时间与鉴定、出庭作证相冲突时，高校教学管理部门未给鉴定人开设“绿色通道”，频繁的调停课也容易影响教学评价。因此，兼职鉴定人缺乏鉴定的积极性。

2.4 高校、科研院所司法鉴定机构的发展趋势分析

本课题组认为，如果否定高校、科研院所设立司法鉴定机构的模式就意味着放弃了优势的鉴定资源，这不仅是鉴定行业、鉴定科学发展的损失，也是社会资源的巨大浪费。但如果持续放任高校、科研院所司法鉴定机构的众多负面因素，这类鉴定机构的发展必然走向末路。因此，从社会效益最大化的角度来考虑，国家必须对高校、科研院所设立鉴定机构的模式持鼓励态度，并且通过相应的配套改革来扬长避短，消除影响高校、科研院所鉴定机构和鉴定人积极性的负面因素。这应该是我国高校、科研院所司法鉴定的发展趋势。

2.4.1 明确机构的法律性质

从体制上明确机构的法律性质为高校、科研院所的内设部门或机构，不再采用“独立法人”的发展模式。如果鉴定机构以“独立法人”的形式设立，由于“法人”之间的独立法律地位，鉴定、教学、科研在硬件、软件资源方面的共享以及“产、学、研一体化”的实现将存在难以跨越的障碍。确定鉴定机构的法律性质或法律形式之后，为了保护其管理的积极性，应当参考高校对内部众多“学院”的管理模式。在人才引进编制、硬件配备等方面予以同等支持，同时通过“宏观”指标(如案件数量、鉴定收入额、社会效益等)控制的方式，赋予鉴定机构在“微观”上以充分的自主权限，并根据相关指标将鉴定机构的运行管理效果纳入全校的评价体系。

2.4.2 建立鉴定人的工作评价机制

从制度上建立对兼任教学、科研工作的鉴定人的工作评价机制，将鉴定人完成的鉴定业务量纳入到工作量的核算体系当中。一方面使鉴定工作与教学、科研一样得到高校(科研院所)的正式认可;另一方面避免因不计算工作量而必须在鉴定之外承担大量教学、科研任务而带来的时间、精力不足。同时，从事司法鉴定的教学科研人员的鉴定工作情况也应当作为职称评聘、绩效津贴发放的依据，以此来保证兼职鉴定人的鉴定积极性。

2.4.3 提高设立机构的“门槛”

提高设立司法鉴定机构的“门槛”，同时明确其退出机制。鉴于高校(科研院所)鉴定机构的“强公信力”等特征，其设立“门槛”应当适当高于社会鉴定机构，只有在满足特定条件后方能设立鉴定机构。而在司法行政管理上也应当更为严格，如违反相关规定，应予以处罚，直至撤销鉴定资质。

2.4.4 疏通司法鉴定投诉问题的“出口”

使高校、科研院所及其司法鉴定机构不受当事人投诉甚至缠鉴、闹鉴的困扰，保证高校、科研院所设立司法鉴定机构的积极性，打消其相关顾虑。根据司法部《司法鉴定执业活动投诉处理办法》的规定，当事人在一定情形下可以向司法行政部门投诉鉴定机构和鉴定人的违法违规行为。问题在于，当事人投诉的原因基本上在于对鉴定意见不满意，试图通过否定鉴定行为的违法违规来否定鉴定意见，以使诉讼结果朝着有利于自己的方向发展。但司法行政部门的权限仅限于对查证属实的鉴定机构和鉴定人进行行政处理或行政处罚，既无权对鉴定意见的正确性进行评价和决断，更不能影响司法诉讼程序的进行和结果，因此，司法鉴定引起的社会矛盾在司法行政机关投诉处理中得不到根本解决，当事人便找到司法鉴定机构对鉴定机构、鉴定人甚至鉴定机构所属的高校、科研院所闹鉴，不但影响了高校、科研院所、鉴定机构的正常秩序，也严重地影响社会稳定。

据此，我们可以通过立法等方式授权司法行政机关对投诉案件中明显存在程序瑕疵或结论明显错误的鉴定意见委托专家委员会进行复核，同时将司法行政机关“受理投诉”和“投诉处理结果”与诉讼程序的进程进行适当衔接。这既可以发挥司法行政主管部门对司法鉴定的监管作用，确保司法鉴定的准确、合法，促进司法公正，又可以为司法鉴定引起的社会矛盾找到“出口”，而高校、科研院所及司法鉴定机构、鉴定人都能从司法鉴定的投诉、闹鉴中解放出来。

3 结语

通过课题调研发现的情况及问题来看，依托高校、科研院所设立的司法鉴定机构作为具有中立第三方法律地位的鉴定机构，不仅发挥了主力军的作用，而且也是健全统一司法鉴定管理体制下推进司法鉴定改革的重要力量。其学科专业、人才培养是独特优势，是其未来发展的重要基础。然而，高校、科研院所的鉴定机构的发展还存在一些瓶颈性问题。这些问题主要集中在所属部门、管理部门缺乏制度联系，不仅使高校、科研院所技术研发的优势作用未能充分体现，而且在教学、科研和服务社会上的作用也未能充分发挥。这也导致高校、科研院所的鉴定机构主要依靠地理位置优势出现发展不平衡以及后继人才缺乏不能持续发展的问题。

党的十八大以来，在全面推进依法治国、实现国家各项工作法制化的背景下，应当高度重视并充分发挥好高校、科研院所鉴定机构在促进公正司法、提高司法公信、维护司法权威中的重要作用［7-9］。

(1)进一步健全、完善高校、科研院所的司法鉴定机构的发展模式。从顶层设计上主动适应全面依法治国，推进以审判为中心的诉讼制度改革的需要，依托高校、科研院所通过不同形式建设一批具有中立第三方法律地位的高资质、高水平的公共鉴定机构，发挥主渠道作用。司法部应当会同教育部、科技部、卫计委，从体制机制上解决制约当前存在的突出问题，进一步健全、完善高校、科研院所的司法鉴定机构的发展模式。

(2)鼓励高校、科研院所加强交流合作，建立技术共研共享机制，推进司法鉴定行业的协同创新。

(3)政府有关职能部门与高校、科研院所制定司法鉴定人才培养方案，依托高校、科研院所的学科专业优势，从政策和资金上重点扶持特色学科、专业，为司法鉴定行业的可持续发展培养后备人才，维护好高校、科研院所鉴定机构的公益性、中立性和专业性，保障司法鉴定的公信力。

［1］中国去年科研人员总数超300万女性占二成多［EB/OL］. (2015-07-24)［2015-07-06］.新华网.

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(本文编辑:朱晋峰)

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