平安建设视野下基层社会治理转型升级的探索思考*

□中共衢州市委政法委员会课题组

（中共衢州市委政法委员会，浙江衢州324000）

平安建设视野下基层社会治理转型升级的探索思考*

□中共衢州市委政法委员会课题组

（中共衢州市委政法委员会，浙江衢州324000）

随着改革的深化推进，尤其是在改革发展关键期和社会矛盾凸显期并存的时代背景下，基层社会治理生态发生了深刻变化，传统治理方式和治理手段亟待创新加强。扎实推进基层社会治理创新是推进平安建设、促进基层社会稳定的重要举措，也是落实推进国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。衢州市在基层社会治理中，坚持问题导向，从局部化、碎片化、浅表化的“微创新”，走向全局化、系统化和深层化的探索实践，紧紧围绕“创新基层社会治理、保衢州一方平安”总目标，调整优化以系统治理、多元参与为目标的治理体系，构建完善以综合治理、“三治合一”为导向的治理模式，建立健全以源头治理、标本兼治为重点的治理机制，着力强化以常态化运行、长效化治理为关键的运行保障，通过加强顶层设计，在体制机制层面实现创新突破，推进基层社会治理模式和机制的转型提升。

基层社会；治理；多元参与；衢州市

党的十八届三中全会确立了“国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革的总目标，全面部署了社会治理创新工作。基层社会治理是国家治理体系的根本基础，也是探索创新社会治理模式的重心所在，更是国家长治久安、社会平安稳定的重要基石。当前，随着改革的深化推进，尤其是在改革发展关键期和社会矛盾凸显期并存的时代背景下，基层社会治理生态发生了深刻变化，基层政府治理能力呈现弱化趋势，基层社会平安稳定面临更多的问题和挑战，传统治理方式和治理手段亟待创新加强。如何创新加强基层社会治理，推进基层治理机制和模式的转型提升，以基层社会治理创新促进基层平安稳定，是我们面临的紧迫任务和亟待破解的重要课题。

一、现实困境：当前基层社会治理新态势带来的普遍问题

社会治理的关键在基层，难点在基层，突破点也在基层。但从实际情况看，基层社会治理正面临治理生态深刻改变与治理能力不相适应的现实困境。一方面，随着农村深化改革发展和城市化进程加快，基层治理生态发生新变化，基层面临人口流动性加强、利益诉求人群增多、矛盾纠纷更趋多发高发、社会治安防控薄弱等新问题；另一方面，基层社会治理也逐渐转向基层政府的行政管理和村级（社区）的民主自治管理相结合的模式，但在目前，这两者还存在错位和失调问题，尚未实现有机衔接与互动，基层治理能力尚不能适应新的发展变化和人民群众的期待，普遍面临“三个问题”。

（一）系统治理面临治理主体多元化缺位问题。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，社会治理必须“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治互动。”基层治理主体主要包括基层政府、村民自治组织、农村社会组织和农民等。目前，基层社会治理主要是靠基层政府，但农村综合改革后，基层政府的治理资源和手段逐渐短缺，治理能力呈明显弱化趋势。同时，村民自治组织承担较多的政府行政性事务，自治机制还不完善，自治能力相对较弱，一些村级组织软弱涣散，战斗力、凝聚力不强，难以发挥自治作用；与城市社区相比，农村基层的社会组织主要以各类专业合作社为主，其他社会组织基本没有形成；农民的主体意识不强，参与治理的机制不完善，在基层社会治理中基本“缺席”。

（二）依法治理面临治理机制法制化滞后问题。党的十八届三中全会《决定》强调：“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。”社会治理的基本路径是民主和法治，但基层的民主和法治建设还相对滞后。如在制度执行方面，民主选举中对“拉票贿选”等不合法现象缺乏刚性约束，民主管理中还存在村务公开不规范和村民监督流于形式等问题，村民议事机构作用发挥不充分，参与农村社会治理还缺乏合法的方式、民主的形式和制度化的渠道。基层群众法制观念还比较淡薄，利益诉求表达渠道还不畅，信访不信法的问题依然突出。农村土地征用、房屋拆迁、环境保护等引发的矛盾纠纷还缺乏有效的依法预防化解机制。

（三）综合治理面临治理资源多样化缺失问题。党的十八届三中全会《决定》要求：“坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调解利益关系，协调社会关系，解决社会问题。”基层社会治理要从过去单一的依靠行政手段向依靠行政、法律、经济、教育、道德等多种手段转变。基层的公共服务相对滞后，物质保障还有待加强，信息网络等基础设施还不完善；一些行政村集体经济薄弱，直接影响到正常运转；农民整体文化水平较低，综合运用法律、教育等多样化的治理手段受到负面影响，基层社会治理出现“老办法不管用、新办法不会用、硬办法不敢用”的问题。

二、实践探索：衢州基层社会治理的“微创新”

近年来，衢州市认真贯彻落实中央和省委的决策部署，制定出台《衢州市创新社会治理工作实施方案》《关于深化基层平安创建，推进德治法治自治相结合的基层社会治理机制建设的指导意见》，统筹部署推进基层社会治理工作。针对基层社会治理中出现的突出问题，按照“有人治理、依规治理、保障治理”的思路，积极探索实践加强基层社会治理的机制办法，为基层社会治理转型提升提供了有益借鉴。

（一）以修订实施村规民约为主线，探索创新基层自治机制。村规民约是村民以契约、规则形式共同认可并遵守的自我管理、自我教育、自我约束的行为规范，基本上村村都有，但原来的村规民约在内容上存在合法性不够、操作性不强、村民认可度不高等问题，在执行上存在落实不到位的问题。衢州市从加强和提升基层社会治理的角度对村规民约进行重新审视，将其作为基层社会治理创新的一个突破口，予以改造升级。在前期试点运行的基础上，全市1481个行政村全面推进村规民约的修订实施工作。通过制定参考样本规范修订、强化刚性执行狠抓落实等举措，促使基层治理做到了有规可依，村民自治有了依据。同时，积极探索简便易行的城镇居民行为规范公约，破解城市社区治理难题。修订实施村规民约与党的十八届四中全会提出的“要发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”的要求是一致的，得到了省委领导的充分肯定。基层治村实践也充分证明，村规民约是依法治国要求在基层的具体体现，也是推进村民自治的有效载体。

（二）以推进打造治调组织“升级版”为抓手，有效化解基层矛盾纠纷。排查化解矛盾纠纷和加强社会治安防控是基层社会治理的重要环节。农村治保会（调委会）是维护基层社会治安、化解基层矛盾纠纷的第一道防线，目前虽然组织基本健全，但队伍力量不强，职能作用没有得到有效发挥，呈现弱化边缘化趋势。衢州市把加强基层治调组织建设作为推进基层社会治理的一项基础性工作和深化落实“枫桥经验”的一个具体抓手，结合深化推进“网格化管理、组团式服务”工作，通过选优配强队伍，明确在报告重大情况、化解矛盾纠纷、做好平安宣传、开展基础排查、维护社会治安等方面的职能作用，建立完善与工作绩效相挂钩的报酬机制，进一步打造基层治调组织的“升级版”。同时，同步全面推进“老娘舅”等群众性治调组织建设，进一步强化基层维稳和平安建设队伍力量保障，全市基层矛盾纠纷调解成功率达到97%以上，基本实现了“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”，有力维护了基层社会平安稳定。

（三）以规范提升治理平台为重点，优化加强基层服务管理。乡镇（街道）社会服务管理中心和村（社区）社会服务站是集社会治理、信访稳定、平安建设、公共服务等功能于一体的实体化运作的工作平台。建好用好这个平台，有利于进一步有机整合基层社会管理和公共服务资源，理顺基层社会管理服务体制，切实提高基层社会服务管理能力和水平。衢州市在全面建立工作平台的基础上，重点在规范运作和发挥作用上下工夫，制定出台规范化建设实施意见，明确规定由乡镇党委副书记任中心主任，进一步健全工作制度和运行机制，强化功能定位、力量整合。积极推进劳动、社保、民政、土管、计生等进驻，为群众提供“综合性”“一站式”“一条龙”服务；加强与村（社区）社会服务管理站的工作对接、业务指导，形成上下联动的工作格局，充分发挥好在基层治理中的平台枢纽和指挥协调作用。同时，推进“网格化管理、组团式服务”精细化建设，调整优化网格，结合农村治调组织建设合理安排网格管理员，建立日常走访、信息收集报送、矛盾纠纷调处等机制，按照“4+X”模式组建服务团队，为群众提供精细化服务管理。

（四）以全面深化“三民工程”为载体，务实推进基层民主管理。针对农村基层民主政治建设和基层组织建设面临的新任务新问题，近年来，衢州市在基层全面推行“三民工程”建设，即建立民情档案、定期沟通民情、为民办事全程服务。通过收集民情信息建立民情档案，全方位构建访民情听民意解民忧的平台；每月定期沟通民情，有效促进群众参与村级事务管理；构建市县乡村四级便民服务网络体系，实现为民办事全程服务。实施“三民工程”，寓管理于服务中，寓监督于参与中，进一步健全完善了村民自治运行机制，有效推进了基层决策民主化、公开化，实现了村级组织运行规范化、制度化。“三民工程”受到了基层和群众的普遍欢迎，也得到了中央和省委的肯定，2010年3月，习近平同志专门对“三民工程”建设作出了重要批示。

三、方向路径：基层社会治理模式和机制的转型提升

现阶段，衢州基层社会治理要坚持问题导向，从局部化、碎片化、浅表化的“微创新”，走向全局化、系统化和深层化的改革探索实践，紧紧围绕“创新基层社会治理、保衢州一方平安”总目标，加强顶层设计，在体制机制层面实现创新突破，着力推进基层社会治理模式和机制的转型提升。

（一）调整优化以系统治理、多元参与为目标的治理体系。以基层党组织为核心、基层政府行政管理和基层自治组织、基层社会组织（群众团体）管理相结合的基层社会治理体系，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。一要激增自治管理能力。乡镇（街道）在基层社会治理中起主导作用，规范提升乡镇（街道）社会服务管理中心建设，强化力量整合、资源共享、事件联处等功能，充分发挥一体化管理、窗口化办事、一条龙服务、一揽子解决问题的作用，将其建设成为基层社会治理信息收集、矛盾化解、隐患整治、维护稳定、综合治理、平安建设等工作的指挥协调平台。进一步理顺乡镇（街道）、村（社区）两级关系，厘清基层政府与基层自治组织的事权划分，让村委会（居委会）回归自治，主要精力放在组织群众开展自治事务上；积极探索基层自治组织协助政府治理工作实施委托管理机制，促进政府行政管理与基层自治的有效衔接和良性互动。二要激发社会组织活力。在基层社会治理中积极引入和培育市场力量、社会力量，有针对性地发展各类社会服务类组织、经济合作组织、文化娱乐组织和志愿者组织，增强基层群众的自我组织和自我管理服务能力，使社会组织成为党委、政府进行社会管理和公共服务的重要帮手。创新社会组织管理服务机制，在放宽准入条件的同时加强监管；按照“花钱买服务”的思路，将适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社会组织承担。三要激活群众参与动力。研究参与机制，拓宽参与渠道，将与群众利益密切相关的公共问题纳入到基层治理的内容中去，形成社会治理的具体事务，促使群众主动积极参与。把志愿服务作为群众参与社会治理的一个重要形式，组建党员义工、青年志愿者、巾帼志愿者、“五老”志愿者等服务团队。

（二）构建完善以综合治理、“三治合一”为导向的治理模式。一要德治为先，强化以德化人。道德作为非强制性的社会规范，是社会的“软治理”手段。没有道德约束的社会治理，绝非善治或良治。坚持以规立德，围绕社会主义核心价值体系，弘扬“最美衢州人”精神，推进农村社会公德、家庭美德、个人品德建设，发挥社会正能量。注重以文养德，整合提升农村文化资源，深入开展农村“文化礼堂”建设，广泛开展一村一品、一镇一节、文化走亲等基层文化活动，积极弘扬倡导“家庭孝、邻里和”健康传统文化。倡导以评树德，以文明村镇（街道、社区）创建为载体，多层面开展群众性道德评议和各类乡风评议活动，广泛开展道德典型评选，在基层群众身边树立“身边好人”“平民英雄”“凡人善举”等各种道德标杆。二要法治为要，强化依法治理。法治是社会治理的基本准则和手段。大力推进基层政府法制化建设，强化基层干部法治观念，以法治思维和法治方式研究解决基层社会治理问题，进一步提高依法行政的意识。强化基层群众守法观念，深入开展“六五”普法教育，加快建设基层公共法律服务体系，为群众提供公益性、均等化、便利快捷的法律服务，引导基层群众以理性的、合法的方式表达利益诉求，用法律来维护自身的合法权益。通过“民主法治村（社区）”、依法治校示范单位、诚信守法企业等的创建活动，广泛传播法律知识，使法治精神深入人心。三要自治为本，强化民主自治。注重发挥群众的主体作用，进一步创新完善基层民主自治方式，深化“三民工程”建设，全面推行“阳光村（居）务”工程，全面落实基层民主“五步法”，有效落实民意收集、民情沟通、便民服务，切实保障基层群众的知情权、参与权、决策权和监督权。健全完善村规民约、居民公约、自治章程等群众自治制度，结合当前基层社会治理需要和地方实际，全面梳理和重新修订完善村规民约（居民公约），发挥其合乎基层群众传统习俗、符合地方社会道德伦理价值理念和容易让人接受等优势，进一步强化刚性执行落实，使村民自治有章可循。

（三）建立健全以源头治理、标本兼治为重点的治理机制。一要建立完善矛盾纠纷源头治理机制。在基层全面推行重大决策社会稳定风险评估机制，在农村土地征用、拆迁安置等村级重大事务决策前充分征求村民群众意见，减少因决策不当引发利益冲突。深化“枫桥经验”，大力推进村（社区）、乡镇（街道）基层调解组织建设，积极发展民间调解、仲裁机构等农村社会组织，探索以群众自治的方式解决土地征迁、拆迁安置、环境保护等热点难点问题；高度重视初信初访工作，畅通群众诉求表达渠道，积极回应信访对象诉求，做到“小矛盾不出村，大矛盾不出乡镇”。二要建立完善治安防控机制。农村社会治安形势是检验社会治理能力的重要标准。加强村（社区）治保组织建设，制定完善考核奖励办法，加强教育培训，激发组织活力，依托治保组织，按需吸纳护村队、平安志愿者等群众性治保力量。乡镇（街道）要把社会治安重点地区和突出问题的排查整治作为一项常态化工作，全面掌握辖区治安动态，加快推进农村社会治安视频监控建设，抓好平安技防入户工程，加强农村社会面掌控，确保社会治安安全。完善以乡镇（街道）、村（社区）为重点的基层平安创建机制，深化开展平安示范乡镇（街道）、基层平安示范单位（点）创建活动。三要建立完善流动人口和特殊人群管理服务机制。社会治理是对人的管理，重点是加强流动人口和特殊人群的管理服务。积极创新农村流动人口社会管理体制，加快流动人口服务管理信息化建设，切实摸清底数，进行常态化、动态化管理。加强社区矫正人员、农村易肇事肇祸精神病人等特殊人群的日常管理，及时准确掌握动态情况，完善监管教育帮扶体系。四要建立完善农村民生保障机制。建立健全城乡救助机制，重视最低生活保障、五保供养、医疗救助、临时救助等，使群众的生产生活水平不断得到提高。建立健全统筹城乡发展机制，不断增加政府公共服务投入，在大力发展社会事业的同时，改革公共服务方式，优化公共资源配置，有效缩小城乡差距。五要建立完善为民便民服务机制。全面提升农村基层社会服务水平，深化落实“网格化管理、组团式服务”，调整优化网格规模、配齐配强专（兼）职网格员，建立健全多层次的服务团队，实现“人往网格去、事在网格办”，有效开展自我管理、矛盾化解、专业服务。创新自治服务形式，完善便民服务中心建设，根据实际建立15分钟、20分钟服务圈，解决服务群众“最后一公里”的问题。

（四）着力强化以常态化运行、长效化治理为关键的运行保障。一要健全齐抓共管机制。各级党委、政府对于基层社会治理工作要做到思想上重视、组织上配强、政策上倾斜。签订市、县、乡、村各层次的责任书，目标责任“分层次、分系统、分责任”，形成一级抓一级、一级对一级负责的工作格局，为推动基层社会治理创新提供强有力的组织保证。加强乡镇（街道）综治委（办）和综治干部队伍建设，推进公安派出所、人民法庭、检察室、司法所等基层综治队伍建设，确保有人干事。二要健全投入保障机制。保证基层社会治理投入有稳定的增长，既要有政府的公共投入，也要吸引社会多元投入，做到两者结合。通过不断增加投入力度，为村（社区）一级组织开展正常活动提供经费、场所保障，促进基层组织办公场所、硬件设施等基础条件明显改善。完善对村（社区）干部的激励机制，解决好村（社区）干部工资待遇保障，加大政治关心力度，充分调动基层干部工作积极性。三要健全信息化支撑机制。扎实推进基层社会服务管理综合信息系统的运用，乡镇（街道）、村（社区）要配备专（兼）职管理员，对基础数据、矛盾纠纷、重大问题、安全隐患等信息实现数据动态收集、资源多方共享，全面提升基层社会治理信息化水平。四要健全考核评价机制。加快建立基层社会治理考评体系，把基层社会治理创新列入“一把手”工程。建立季度督查、半年检查、年度考核、定期暗访、群众评价“五位一体”的考核评价体系，把基层社会治理实效与领导干部政绩评价、选拔任用直接挂钩，推进基层社会治理工作落到实处。

（责任编辑：潘晶安）

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A

1674-3040（2015）06-0020-04

2015-05-05

中共衢州市委政法委员会课题组成员：周世红，中共衢州市委政法委委务会议成员、市综治办副主任；孙建敏，该政法委综合协调处处长；徐一虹，该政法委执法监督室主任；严海军（执笔），该政法委研究室主任。

*本文获2014年度浙江省党委政法委系统优秀调研成果三等奖。