浙江省“邻避运动”情况的调查分析*

□中共浙江省委维稳办课题组

（中共浙江省委政法委员会，浙江杭州310025）

浙江省“邻避运动”情况的调查分析*

□中共浙江省委维稳办课题组

（中共浙江省委政法委员会，浙江杭州310025）

随着社会公众环保意识和维权意识的迅速提升，“邻避运动”呈增多趋势。“邻避运动”的产生有深刻的社会根源，造成当前“邻避运动”多发的原因是多方面的，其中包括全社会环境诉求高涨、环境风险灾害增多、工作措施不到位、冲突解决救济效果不佳、新兴媒体推波助澜等。防范化解“邻避运动”，必须重民意、重稳评、重方法、重引导、重立法。

“邻避运动”；环保意识；冲突；维权

近年来，随着社会公众环保意识和维权意识的迅速提升，群众为保护自身生活环境免受具有负面效应的公共或工业设施干扰而发起的反对行动（以下简称“邻避运动”）呈增多趋势，一些项目因此被取消或暂停建设，对社会稳定和政府公信力带来一定影响。如何正确认识和妥善应对“邻避运动”，已成为构建社会主义和谐社会，实现可持续发展过程中亟待解决的突出问题。

一、浙江省“邻避运动”的基本情况

“邻避主义”（Not-In—My—Back—Yard，NIM⁃BY），字面意思就是“不要建在我家后院”，指居民反对具有一定污染威胁或者心理影响的设施，比如化工厂、垃圾处理厂等，建造在自家附近。居民不抵制相关项目的使用，但抵制建在自己家的附近，因此，往往引发“邻避运动”。

（一）浙江省“邻避运动”新趋势。

1.涉及的地域范围在扩大，从大城市向小城镇延伸。“邻避运动”不仅仅在大中城市、经济发达地区比较突出，全省90个县（市、区）普遍都面临这一情况。一些目前还没有出现“邻避运动”的地方，群众坦言，当地如果出现垃圾处理等项目，肯定会反对建设。

2.涉及的设施项目在变化，从工业项目向公共设施项目延伸。居民反对的项目由原来的工业化工领域为主，发展到近年以公共设施建设（如垃圾处理、污水处理、高铁等）为主，并且扩大到养殖场、农业科技公司等企业项目。公共设施也逐渐由垃圾处理设施、发电厂、高压电线路、高铁、机场等大型设施为主，扩大到变电所、加油站、油库、通信发射站（塔）等小型设施以及殡仪馆、墓地、精神病院、医院、临终关怀机构等“污名化”“心理不悦”类公共项目。

3.涉及的影响后果在演变，从现实危害影响向心理担忧、负面评价延伸。居民从原先担心的污染为主，扩大到目前的担心水质、噪音、光、辐射、废物、粉尘等污染；从担心生态环境污染，逐渐向担心“污名化”（例如群众对戒毒中心、精神病治疗机构、监狱等周边居住区的负面评价）、“心理不悦”（例如火葬场、墓地等对周边居民心理负面影响）等发展。

（二）浙江省“邻避运动”特点。

1.人员分布集中化，活动组织度高。当项目实施成本由少数人负担，但利益被社会大众所享有的时候，担负成本的群体产生相对剥夺感，出现较为一致的利益诉求。鉴于该利益受损群体临近邻避设施，因此，该群体分布地域相对集中，相互认同度高。在面临共识性的环境危机中，利益受影响群体对项目推进的外力威胁敏感，对问题的解决进程焦虑，产生一致对外的情绪。在利害关系驱动下，利益受影响群体具有较强参与动机。由于环境污染问题事关生活质量、身体健康，利益受影响群体容易抱团串联形成有组织的集体活动。

2.诉求目标一致化，事件反复性强。邻避项目侵害的是共同利益，周边群众诉求目标高度一致：要求改变选址或停止侵害、搬迁项目，反对项目建在自己周边区域。由于从选址规划、审批到建设时间跨度长，对居民感受的刺激时间长，居民情绪容易出现波动激化，反对活动也容易反复爆发；即使项目已经建成，但由于污染问题诱因复杂、涉及面广，治理周期长、难度大，事件往往也会出现反复。

3.反对活动多样化，后果影响面广。因切身利益受到影响，群众自我“维权”时容易情绪激动，甚至采取过激方式，如在反映情况或进行抗议等无效的情形下，相关人员的不满情绪会迅速滋长，参与处置的政府部门和公安民警往往成为他们发泄不满情绪的对象。“邻避运动”的最后结果往往会导致某个设施的停建或某个项目的迁移，但这种解决问题的方式反而使政府的公信力受到损害，为碰到类似情况的人员提供了“示范仿效”的不良范例。

4.网络炒作裂变化，心理共振点多。随着微博、微信等新兴媒体的普及，“邻避运动”形成途径和传播方式发生变化，网络组织发动作用明显增强，对群众心理影响作用增大。一些人员在网上设置议题、大肆炒作，使事件形成热点，歪曲事实、竭力散布不实的污染影响后果，让人无法对项目设施的影响作出正确判断，容易使周边群众产生污染“共鸣”、形成担忧“共振”，对整个事态发展起到推波助澜的作用，增加了事件爆发、升级的可能性。网上热议炒作，网上策划联动，网下聚集行动，通过网络组织发起反对活动，这已经成为一些“邻避运动”的活动轨迹。

5.外部介入复杂化，相互效仿性强。在“邻避运动”中，各种外部因素因各自目的纷纷介入，企图影响事件发展、谋取私利。一些所谓“环保卫士”、别有用心的人混迹其中，散布谣言，恶化事态，制造事端，试图闹大造成恶劣影响。同时，一个地方发生的事件经常会带动、激发其他地方效仿。

二、当前“邻避运动”的原因分析

“邻避运动”的发生有深刻的社会根源，造成当前“邻避运动”多发的原因是多方面的。

（一）全社会环境诉求高涨是“邻避运动”发生的直接原因。随着经济社会发展和居民生活水平提高，群众更加注重维护环境权益和健康权益，对提升生活品质特别是改善生活环境的呼声越来越强烈。过去要“吃饱穿暖”，现在要“山清水秀”。对干净的水、清洁的空气、放心的食物的期待越来越多，环境诉求与日俱增。环境问题已成为公众最关注的焦点之一，环境诉求已成为公众最强烈的诉求之一。邻避设施附近的居民担心长期受侵害，环境诉求特别强烈，诉求高、容忍度低的特征特别明显，开展“邻避运动”的动机特别明确。

（二）环境风险灾害增多是“邻避运动”发生的诱发因素。一方面，新老环境问题积累和叠加，环境风险隐患仍处于“高危期”。经过几十年的高速发展，各地累积的污染问题包括历史欠账比较多，排污总量依然很大，边发展边污染、该治理不治理的问题依然突出，而且老的污染问题尚未得到彻底解决，新的污染问题又在不断产生。另一方面，一些企业盲目追逐利润的动机比较强烈，环保意识比较淡薄，导致环境事故和环境纠纷易发、高发、频发。同时，守法执法成本高、违法成本低的现象有待扭转，这也导致群众对企业的安全生产信任度下降，对邻避设施产生反对情绪。

（三）政府工作措施不到位是“邻避运动”发生的重要原因。一是行政公开不到位。公开的目的是满足公众的知情权，它不仅有利于公众事先对邻避设施的了解，而且有利于增加公众与政府沟通的机会与途径。行政公开的缺乏，往往导致相关居民的怀疑与对抗情绪。邻避设施建设的信息如果不是从政府公开渠道而是从小道消息得知，那么群众的知情权、参与权就没有得到有效保障，群众对自身权益有“相对被剥夺感”，其情绪性反应就是对邻避设施的各方主体产生不信任，这影响了以后的理性协商与沟通。二是公众参与不足。部分政府机关在邻避设施项目建设过程中，对公众参与的重要性认识不足、重视不够，公众没有真正参与到决策的过程中。对公众提出的疑问，政府的回应无论是速度、方式还是内容，都与公众的需求存在差距。在征求群众意见方面，一些地方存在有选择性地征求意见，群众意见的代表性、科学性不强。决策项目信息公开不够到位，一些项目到进入实质性的立项、开工阶段，才用简单的书面公示等方式告知当地群众，从而引发对抗冲突。三是宣传引导不到位。邻避设施的建设往往涉及专家科技知识与民众普通常识之间的认识冲突。国内目前对环保知识宣传相对滞后，缺乏相对客观、科学的宣传。由于信息的不对称性，邻避设施的负面影响往往被夸大，正面“失声”导致民众对项目的猜疑增加，无形中减弱了政府工作的效果，增加了行政决策的成本。对居民的疑问，政府开诚布公加以引导做得不够。四是科学决策不到位。一些地方重大决策社会稳定风险评估工作没有真正实施到位，使得决策过程不够科学。

（四）冲突解决救济效果不佳是“邻避运动”发生的主要原因。一是相关法律供给不足。与发达国家丰富的邻避设施选址立法相比，我国相关立法还有很大的差距。首先缺乏专门解决环境冲突的法律规范，其次缺乏专门解决邻避设施选址冲突的法律规范，不能有效应对日益增加的邻避冲突。二是冲突救济力度不大。邻避冲突需要制度化的解决机制，我国目前对此还缺乏相应的制度。邻避冲突主要是行政诉讼，且涉及大量专业科学技术，法院对于行政行为的司法审查强度不足。三是诉求表达不够有序。邻避设施的建立是多数人受益，但临近群众会受到包括房价下降、社区或者居民形象被“标签化”或“污名化”、交通不便、安全担忧等影响。由于居民处于弱势地位，无法平等地与有关主体进行利益博弈，导致群众的不满和焦虑情绪累积直至以无序的方式爆发。

（五）新兴媒体推波助澜是“邻避运动”发生的间接原因。以微博、微信为代表的网络新兴媒体发展迅猛，鉴于其即时性、进入门槛低和“裂变式”传播等特性，每一个公民都可能成为记者，对周围发生的事件主动记录并传播。而一些政务新兴媒体却对居民就邻避设施提出的质疑未能做出及时有效的处理，使流言、谣言的产生和传播成为可能。一些失实的网络流言会影响公众的判断，进而降低政府公信力，削弱政府话语权。由于网民在新兴媒体上吐槽“围观”、串联策划，导致“邻避运动”出现升级扩大。

三、防范化解“邻避运动”的对策建议

（一）重民意。党委、政府及其领导干部要正确认识“邻避运动”，充分尊重和理解群众的“邻避心态”和“环境恐慌”，切实做到敬畏民心、通达民意、疏通民疑、化解民怨、解决民困，使邻避设施获得广泛的支持、得到顺利的实施。一是必须保障群众的知情权。加强行政公开，增加决策的透明度，尽早说、说详细、说清楚，让群众知道党和政府在想什么、做什么，让群众理解建邻避设施的主要目的和环节，了解邻避设施对生产生活、自身利益等的影响，充分保障居民的知情权。群众获得的信息越多，社会上的谣言就越少，公众对政府及其职能部门的信任度就越高。二是保障群众的参与权。政府要积极搭建平台，通过公众参与，以座谈会、听证会的形式，收集民情民意，防止单一的“政府主导+专家决策”的模式，不论在邻避设施的选址、建设还是运营过程中，都要扩大民主、尊重民意，不断拓展群众参与政府决策的广度和深度，确保决策更符合实际情况、符合人民群众意愿。三是保障群众的监督权。对于邻避设施的建设和运行，要充分保证信息的公开透明，保证在阳光下决策、生产。通过组建群众代表组成的监督委员会、使用显示屏显示实时污染数据等方式，让群众参与到决策和实施过程之中。建立群众监督制度机制，保证决策实施到哪一步、监督的触角就能延伸到哪一步；监督发现什么问题、什么问题就能得到及时妥善解决。建立企业安全信息对外通报制度，定期由企业向政府、媒体、群众发布安全状况和相应检测数据，定期组织居民进企业参观，了解项目运营情况。

（二）重稳评。一是强化稳评理念。各地党委、政府和有关部门对关乎人民群众切身利益的重大项目决策，要严格落实重大决策社会稳定风险评估工作。对环保类项目等邻避设施，要牢固树立“规划选址即决策、决策就要稳评”的理念，科学论证、合理规划，认真稳评、准确选址，在规划选址阶段就努力减少或避免邻避风险，严防因选址决策不当引发矛盾。二是做到真评实评。严格按照制度开展重大决策社会稳定风险评估，理清各方利益的得失、社会成本的大小等问题，有效指导项目的推进。全面合理摸排风险点，从社会整体层面，充分考虑邻避设施项目的受益人群及其范围、受益人群生活质量的改变情况、社会整体的支持度等因素；从个体层面，充分考虑邻避设施项目对不同人群的影响程度、影响的内容、人群对于设施的排斥度、居民的意愿、替换或改进方案的成本评估等因素，真正把情况掌握全、风险分析透，作出科学决策。三是提升稳评效果。要坚持把矛盾化解贯穿稳评全过程，发挥好邻避设施风险评估在疏导民意、化解矛盾中的重要作用，加大风险化解责任的分解和落实力度，切实做到涉及邻避设施项目未经稳评的不决策、涉稳重大隐患未消除的不实施。要推进第三方评估模式，通过委托专业的社会第三方评估机构，提高稳评过程的中立性，增强群众对邻避项目论证稳评的可信度，提升评估结果的科学性和公信力，减少对项目的反抗情绪。

（三）重方法。一是规划设计要科学。强化规划的前瞻性和科学性，邻避设施选址应遵循“阻力最小原则”，科学论证确定。合理调查各种邻避设施的邻避原因，完善涉邻避项目的设计指导体系，把邻避项目融入到整体区域经济社会发展规划中，严格标准、合理规划，减轻对居民的影响，事先公开项目规划情况，利用规划来发挥市场的调节作用，尽可能消化掉由于邻避设施所带来的负面影响。借鉴国内外较为成功的邻避设施设计规划案例，加强项目设施建设的“环保回馈”，如在项目周边设立公园绿化、提供就业岗位、修建道路和其他设施等，供附近民众使用，使居住在周边社区的民众能更多享受到该项目带来的利益反馈。二是工作模式要转变。邻避设施建设的决策制定应从传统的封闭性模式向开放性模式转变，充分尊重公众的环境知情权、参与权和监督权，加大公众参与力度。决策过程由自上而下的“决定—宣布—辩护”模式逐渐转化为“参与—协商—共识”的模式，让民众与政府、企业共同制定合适的规划建设方案，让社会稳定风险评估环节在政府作出选址决策前必须开展。规划设计模式要从区域局部向全局整体统筹考虑，邻避设施设计模式从单一设施建设向总体规划、招商引资、利益回馈等综合模式转变，提升设计的社会性和回馈性。三是安全监管要动真。政府部门要加强企业安全生产监管，切实抓好环境整治，加大违法行为处罚力度，重塑民众对政府治污的信心。在强化行政监管和企业自治的同时，可以引入群众信任的第三方监管机制，与企业、行政机构实行共同监督。出台受影响区域的生态补偿与经济补偿制度，给项目对所在地的发展机会损失、环境污染和生态恢复予以补偿。四是化解处置要妥当。“邻避运动”属于人民内部矛盾，要以疏为主，充分重视并积极回应群众合法合理诉求，将矛盾化解在萌芽状态，避免事态激化。对属于纠纷范畴的环保类群体性事件，政府应居中裁判、调停，防止不作为而放任事态恶化；对环保类群体性事件，政府则要检视自身行为有无不妥之处，柔性处理，促使公共决策顺应民意。对群众诉求合理，但又必须建设的公益或公共类项目，要充分研究，制订共赢的补偿性措施。

（四）重引导。一是强化科普宣传。加大环保科技知识普及，让群众能客观理性地看待科学技术，提高民众对邻避设施建设的认知度，降低邻避冲突的风险。建立中立的专家团队，宣传做到客观理性，观点包括正反两方面，内容涉及相关领域，方式注重与公众疑问的互动问答，让公众在各类信息碰撞中作出正确理性的判断，减少情绪化、非理性的对抗。媒体实事求是报道环保类知识、邻避现象、相关法律法规，理性引导，既不偏向政府也不倒向社会公众，防止将项目美化或妖魔化。二是强化教育引导。建立政府部门的信息搜集与发布平台，涉及群众切身利益的政府信息要全面公开。拓宽利益表达渠道，保障各个利益主体能充分表达利益诉求并能进行理性的商谈辩论，使利益受损群体既不成为沉默的大多数，也不成为爆发的大多数，及时吸收、整合民意，保障科学民主决策。充分发挥村民委员会、业主委员会等组织的作用，教育疏导群众。三是强化舆论应对。坚持分类处置舆情。对提出建设性意见的，要及时予以回应；对发泄情绪为主，没有具体针对性的，可以不予回应，防止打击面过宽；对带有破坏性、煽动性、行动性的，要依法处置。坚持堵疏结合。在删除不实贴文的同时，要在各主要网站设立主题贴，吸附不同声音，疏导民众情绪。坚持把握主动。明确项目（事件）新闻发言人和网络发言人，统一对外发布消息，第一时间对舆论的关注点、疑虑点作出权威解答。坚持客观平实。在向公众发布消息或告示时，宜直指事实真相（防止“添料”或“断料”），直接告知于法于纪明令禁止的行为及其后果，少作宽泛的政治定性与道德评价。

（五）重立法。对于群众抵制邻避设施，需要通过立法予以调整，保障公民合法权益，保障公益设施落实建设。一方面，立法需要规定邻避设施选址应满足的条件，以及产生影响的补救措施；另一方面，立法也需要对抵制邻避设施选址的不合理行为进行规范，应明确规定不能阻止合法的邻避设施的建设，以满足社会的基本需求。一是出台专门的化解环境冲突法律。鉴于当前邻避冲突的多发，应先制定出台专门的解决环境冲突的法律，完善环境侵害救济机制，规范环境侵害救济，通过司法渠道解决，减少邻避冲突的产生。二是出台邻避设施选址专门法律。从节约立法资源、提高立法实效的角度看，我国可以采取以下方式进行相应的立法：首先，对邻避设施选址规范进行立法，或先出台行政法规，并与《环境影响评价法》相衔接，从而在规划阶段就考虑可能的争议，减少事后的争议；其次，对于具有特殊需要的邻避设施，可以在单行的法律中对其选址进行规定，如垃圾处理设施的选址问题，可以在《固体废物污染防治法》相关条款中进行规定。通过这两种立法，可以从两个方面来应对因邻避设施选址而产生的争议冲突。

（责任编辑：田禾）

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1674-3040（2015）06-0016-04

2015-05-05

*本文获2014年度浙江省党委政法委系统优秀调研成果二等奖。