论安全视角下的治安管理

2015-01-30王瑞山

浙江警察学院学报 2015年6期

关键词：治安管理治安事故

□王瑞山

（华东政法大学，上海201620）

○治安学研究

论安全视角下的治安管理

□王瑞山

（华东政法大学，上海201620）

广义上的安全管理，包括人类应对的各种安全障碍，有违法犯罪、自然灾害、灾害事故等。狭义上的安全管理，是工学中以控制事故为核心的安全管理，以此为研究对象的安全学、安全管理学对事故发生理论有着较为详细的研究。治安管理既要面对违法犯罪的预防和处置，又要面对治安灾害事故的预防和查处。现有公安学专业培养方案中，对普遍的事故理论鲜有介绍，而后者的基础性非常重要。从广义安全管理的角度看治安管理，能为治安管理的内容和理念提供新的视角。从治安管理行为结构、管理流程、治安管理客体不同角度来看，治安管理的内容呈现不同样态。治安管理者应树立法治理念、预防理念、社会化理念和效益理念。

安全管理；治安管理；犯罪预防

治安管理由法定的国家机关或法律授权的组织依法进行，以实现法律秩序为目标的行政管理活动，其内容涵盖社会生活的方方面面。对治安管理规律的探索构成当前治安管理学著作的内容。考察当前治安管理相关著作，对治安管理内容的阐述尚有值得商榷和完善之处，特别是关于治安管理内容的论述基本停留在治安管理工作层面，而学理解释不够，使治安管理学内容呈碎片化局面。这也造成学生对治安管理学内容知其然、而不能知其所以然，难以形成整体的、系统的认识。治安管理中不仅要预防、处置各种违法行为，还要防范、应对各种治安灾害事故。而现有公安学的学科体系中，包括治安学专业在内，对治安灾害事故的介绍可能集中在火灾事故和交通事故，而事故发生的一般原理鲜有介绍，①对工学中安全管理学的相关研究成果引鉴也不够。其实，这些学科知识是可以通过广义的安全管理理论的构建来贯通的，同时也能为治安管理的内容和理念提供新的视角。本文试作抛砖之论，以期增进对治安管理学基础理论的研究。

一、从安全到治安管理

笔者认为，从安全到治安管理的逻辑演绎如下：安全为人类的基本需求；安全的实现受到安全问题的阻碍；安全问题的应对为安全管理，其中，特定主体特定领域的安全管理为治安管理。分述如下。

（一）安全。根据美国心理学家马斯洛（Abra⁃ham H.Maslow）提出的人的需要层次论，当人们的基本生理需求满足后，最想得到的就是安全。其实，人类得以维系生命的生理需求得不到满足也是最大的不安全，只不过安全的范围相对于饮食等基本生理需求更为广泛。安全对于人类重要如斯，它所包涵的范围更是随着社会的发展而日益广泛，内容日益复杂。安全问题也遍及社会每个角落，包括人类自身和所赖以存续的环境。

何谓安全？学术界有不同的解释，一般认为，“安全是一种免于危险或没有危险的状态”；“安全是客观的”；“‘没有危险’是安全的特有属性”。“安全就是没有危险的客观状态，其中既包括外在威胁的消解，也包括内在无序的消解。”[1]该概念突出了安全的客观属性，认为安全的概念不包括安全感，安全感与安全是两个不同的概念，前者侧重描述排斥无序的状态。除此外，还有一个更为具体的定义：安全是指一个稳定的、相对来讲可以预期的环境，在这个环境里，个人或群体追求他（或他们）的目标可以不受滋扰和伤害、没有妨碍和伤害的恐惧。[2]该定义用“相对可以预期”，一方面强调了安全的相对性；另一方面描述了“正常”的状态，即可预期。同时，安全的妨碍除了滋扰和伤害外，还有恐惧。简言之，安全是指一种相对稳定的可预期的、不受妨碍的状态。

（二）安全问题。影响安全的因素是复杂多样的。从原因上看，一般分为两大方面，即人为因素（包括故意或过失）和自然因素。人为因素包括犯罪、战争、违法、过错等人类不安全行为，自然因素包括自然灾害、意外等非人为原因导致的事故事件。这些都是安全管理者所面对的，意欲抑制或处置的问题。这些安全问题从层次上看，可分为三个方面。一是宏观上，国家安全、种族安全或人类安全面临风险，环境污染、核战争、地质灾害、社会动乱、核泄漏、恐怖活动等问题威胁着整个人类的安全；二是中观上，犯罪的侵害、自然灾害、生产事故等威胁着不同组织的安全；三是微观上，个人的人身和财产会因犯罪行为、意外事故、自然灾害、不当行为而遭受损失。从来源上看，可分为外部的和内部的。安全管理不仅要强调外来的妨碍，如对于个人来说，有外来的攻击、灾害等，而且亦要重视自身内在的因素，如内部欺诈、腐败等。全球在走向风险社会，“在发达的现代性中，财富的社会生产系统地伴随着风险的社会生产。相应地，与短缺社会的分配相关的问题和冲突，同科技发展所产生的风险的生产、界定和分配所引起的问题和冲突相重叠。”[3]可见，安全风险是全社会共同面对的，而且是全方位、多层次的。

（三）安全管理。安全管理即以安全为目标的管理活动。那么，何谓管理？“如果要给管理下一个广义而又切实可行的定义，可把它看成是这样的一种活动，即它发挥某些职能，以便有效地获取、分配和利用人的努力和物质资源，来实现某个目标。”[4]安全管理（Security Management），是指以安全为目标，有效地获取、分配和利用各种资源的活动。这是最广泛意义上的安全管理，它还有狭义的理解。狭义的安全管理是生产安全中针对事故进行的预防和处置活动。传统的安全管理学放在工学门类当中，一级学科为“安全科学与工程”，认为“控制事故是安全管理的核心”，安全管理的理论研究也是围绕事故的预防和处理来展开的。有人将其界定为：“以安全为目的，进行有关决策、计划、组织和控制方面的活动。”[5]这里将安全管理理解为一般意义上、较为广义的安全管理，它不仅要应对事故，也要应对不法行为。

安全管理的层次可以分国家、组织和个人。国家（统治阶级）主要考虑的安全管理有多个方面，如对外有国防安全管理、外交关系管理等；对内有自然灾害管理、犯罪预防、治安事故预防与处置等。其中，对犯罪预防、治安事故预防与治安案件查处均属于治安管理的内容。企业、事业组织和个人一般在自己控制的领域内进行安全管理，途径不一，有的自行组织安全管理，有的聘请别的组织或个人为自己进行安全管理，它们都是对自己私有领域的安全进行管理，除非有违法犯罪或灾害事故发生，公共执法力量一般不介入。

（四）治安管理。“治安管理是治安行政管理的简称，是指公安机关依照国家法律和法规，依靠群众，运用行政手段，维护社会治安秩序，保障社会生活正常进行的行政管理活动。”同时，“社会治安秩序，是指国家统治阶级维护和巩固统治所需要的，并由其有关法律所规范的一种社会秩序。”[6]可见，治安管理本质上是一种为了统治阶级安全、由国家力量来实施并负责的安全管理活动。按照人民民主专政理论，人民是当家作主的统治阶级，由人民选举代表行使权利，选举国家机关，进行社会管理和服务。当然，治安管理实施过程中，同时提供了一定的社会公共安全，但这种社会公共安全并不是为了民众的安全，而是它符合统治阶级实现安全利益的需要。在阶级社会中，统治阶级的安全实现占据着主要的安全资源，甚至会忽视或牺牲被统治阶级的安全。在人民民主专政理论逻辑下，作为统治阶级的广大人民的安全是治安管理的目标。

治安管理是一种特殊的行政管理。首先，治安管理是政府的职能，它由特定的政府机关，即公安机关行使这一职能，为社会提供安定有序的公共秩序。其次，治安管理是依特定的法律法规来实施的。依法行政是政府管理的原则，使政府权力在法律规制下有序运行。再次，治安管理的后果由政府承担，管理相对人不服治安管理，可以申请行政复议或提出行政诉讼来寻求救济。最后，治安管理还是其他行政管理的保障，如对各类妨害社会管理的行为依法处理。这也是治安管理区别于其他行政管理的显著特征。其实，我国将违反治安管理行为定性为区别于犯罪的行政违法行为，使之接受行政处罚，而非法官或治安法官的裁判，效率虽高，但不利于当事人权益保障。在境外没有相应的治安管理处罚，类似我国的违反治安管理行为多被列入轻罪、违警罪的范畴，如美国联邦调查局（FBI）的统一犯罪报告（UCR）所列的一般伤害、偷窃财物、故意破坏、卖淫、吸毒、赌博、酒驾等几类犯罪，一般属于我国《治安管理处罚法》规定的违反治安管理行为。

行政管理是行政法学研究的主要内容，治安管理是行政管理的一种，行政法学中有关行政管理的基本原理、行政法律关系、行政行为、法律监督以及行政违法责任与救济等方面的理论，对治安管理具有指导作用。当然，治安管理的内容与其他行政管理不同，有着自身的客观规律，需要通过专门研究来建构相应的理论，以指导治安管理实践。

二、治安管理的内容

治安管理涉及社会生活的方方面面，内容复杂，可从以下三个方面加以梳理。

（一）从治安管理行为来看，治安管理主体、治安管理措施和治安管理对象构成治安管理的主要内容。每个具体治安管理行为均有一定的目标，这些目标微观上指向一定治安问题的解决，宏观上都指向维护社会治安秩序这个总体目标。在每个治安管理行为中，有治安管理的主体、治安管理措施、治安管理对象（受众）。就治安行政管理而言，其主体只能是法律授权的机关、部门、组织或个人，其职权有法律明确规定，其职权行为的责任由国家承担。我国现行法律明确了公安机关的治安管理主体地位，但随着社会治安综合治理机构治安职能的不断强化，有人也将其界定为治安管理主体。有人认为：“治安管理即社会治安管理，是指警察机关及社会治安综合治理机构合理配置和利用国家及社会的治安防控资源，以国家和社会公众的执行和安全需要为导向，依据国家的相关政策和法律、法规，向国家和社会公众供给治安防控产品的社会治理活动。”[7]笔者认为，社会治安综合治理机构是一个调研、指导、协调功能的机构，它没有具体行政管理职能，不是治安管理的主体。治安管理主体的研究内容，有治安管理主体的概念、条件、组织构成、法律地位等。治安管理措施是一个中介，是主体实现治安管理职能的手段或方法，它通常都有明确的受众，即治安管理对象。治安管理措施的研究包括治安管理措施的概念、种类、内容、特征、使用原则、注意事项等。治安管理措施具体落实到不同的社会主体身上，无论是直接管理人的治安管理措施，如流动人口管理，还是指向物的治安管理措施，如危险物品管理，需要这些人（包括物的所有人、使用人、管理人等）来具体实施或配合管理，达到治安管理的目的。不同的治安管理对象，具有哪些治安特点？需要选择哪些治安管理措施？成为治安管理对象研究的主要内容。

（二）从治安管理客体来看，治安管理是对影响治安问题发生的各要素的管理。治安管理客体是对治安秩序妨碍的问题，包括违法犯罪、治安灾害事故等，“是指侵犯了治安方面的法律规范、危害或可能危害治安秩序的行为”。[8]其中，违法犯罪具有的对抗性，使得其区别于治安灾害事故；“治安灾害事故是指由于违反治安管理法规或安全操作规程，造成重大物质损失或人身伤亡，影响社会安定，危害社会秩序的一种灾害性事故。”[9]治安灾害事故责任人一般具有违反规定的故意性，而对于灾害性后果具有过失性。所有治安问题的发生，都离不开人、物、事、时、空等几个方面的因素，只不过这些因素对不同种类治安问题的影响不同。

人可以成为治安问题的制造者，也可以成为受害者。针对前者，可以分为一般民众、治安高危人员、治安问题制造者（包括违法犯罪人、治安灾害事故制造者或责任人），治安管理主要是研究如何预防其带来的治安问题，并对已经发生的治安问题依法进行处置；针对后者，治安管理主要是研究其如何防范被害和被害后如何寻求帮助、救济。物可以成为行为人制造治安问题的工具，也可能成为治安问题指向的目标，这里主要研究其作为行为工具的抑制策略和作为保护目标的安全措施。事是指一些特定的，容易引发治安问题的事件或活动，如大型文体活动、大型展览展销活动，因人流密集，容易发生扒窃、伤害等违法犯罪行为，也容易发生踩踏等安全事故。治安管理要对具有治安问题隐患的事加以适当管理。时间是指容易发生治安问题的特定时间段或日期，如春运期间交通安全问题高发、晚上较白天容易发生强奸案件、国耻日容易发生针对日本游客或驻华机构的攻击事件等。还有因特定活动的开展，对治安秩序的要求提高，如北京承办奥运会期间、上海举办世博会期间，两地对治安的要求显然比平时高出很多，治安管理内容就发生了变化。空间往往是指容易发生治安问题的特定区域或场所，如公共交通场所因其人员密集和流动容易发生扒窃，城乡结合部因便于犯罪行为人藏匿或逃跑而成为其藏身之所，偏僻之处因人迹罕至容易成为抢劫、强奸的犯罪之地等。因此，治安管理的内容也就相应地包括人口管理、危险物品管理、大型活动管理以及特定时空节点的管理。

（三）从治安管理流程来看，治安管理的内容包括治安调查、治安决策及其实施、治安管理评估等。治安管理符合一般管理行为的运行规律，是具有特殊目标和措施的管理。治安管理是以维护良好的治安秩序为目的的活动，它耗费的治安资源是有限的。治安管理本身就要求治安决策和治安管理行为的科学性，以减少决策错误，节约治安成本。从治安管理的流程来看，它包括治安形势的调查研判、治安管理决策、治安管理计划的制定、治安管理运筹和治安管理评估。

治安管理的最核心环节，即治安决策。“决策行为是管理的核心”，“管理过程就是决策过程”。[10]决策科学与否，直接影响治安管理的效果。决策之前，要进行治安调查。通过调查准确评估被调查区域的治安情况，包括主要的治安问题、已经采取的措施及成效、可用治安管理资源以及周边地区治安情况，并将这些情况和建议采取的治安策略反映在报告之中。治安调查的研究包括治安调查的基本内涵、调查的计划、调查的实施和调查报告。治安决策是根据治安调查报告和其他客观情况，选择该地区治安治理的策略。治安管理计划是决策的具体化，其实施过程中对治安资源的运用就是治安管理运筹的内容。治安管理计划实施后一个周期（一般半年或一年），要及时进行效果评估，根据评估结果及时调整治安管理计划。

综上，治安管理的内容虽然繁多，但仍有清楚的轮廓。相对应的治安管理学可以分总论和分论两个部分，总论包括基本概念界定、治安管理学与相关学科的关系、治安管理主体、治安管理目标、治安管理法制、治安管理原则、治安管理基本措施、治安管理流程、治安管理评估、治安管理的历史、境外治安管理理论与实践等，分论包括人口管理、公共场所管理、危险物品管理、大型活动管理、特种行业管理、灾害事故管理、交通管理、消防管理、出入境管理等。

三、治安管理的理念

治安管理的理念，即人们对于治安管理活动的观念体系，它回答的是关于治安管理目的、治安管理价值、治安管理功能、治安管理模式等基本问题，决定着如何建构治安管理制度、如何开展治安管理活动以及如何评价治安管理，是治安管理活动的先导。处在转型中的中国，社会结构发生了巨大的变化，人们的思想观念面临着深刻的变革，治安管理理念处在变革之中。特别是从原有的强调专政、讲求人治的斗争思维向以追求科学高效、讲求法治的现代管理理念转变。治安管理活动应该遵循以下理念。

（一）法治理念。法治理念不仅仅要强调治安管理要严格依法进行，这是行政管理的应有之义，还因为治安管理本身具有超出一般行政强制的强制性，如它拥有法定的限制人身自由的拘留、盘查、留置、强行驱散、强制戒毒、强制带离现场、交通管制、现场管制等，而且治安管理部门及其警察还可依法装备和使用一定的武器和警械。这些强制性权力涉及当事人的人身自由和财产权利，尤为值得重视，要严格依法使用。不仅是治安管理权力的行使要严格依法，治安管理中行政相对人的合法权益也应依法得到保护和保障。法治原则还要求政府不断完善治安立法，根据经济社会发展中治安领域出现的新情况、新问题，不断改善治安管理的法制环境和条件，使得各项治安管理业务有法可依。与法治原则相对立的就是人治，特别是一些以管理者自居的警察，只注意到自己手中的权力，不顾治安法规和执法伦理，成为法律的践踏者，治安管理相对人的合法权益就无从保障，不仅不利于治安管理目标的实现，还会带来新的治安问题。

（二）预防理念。中国传统治安文化中，预防理念被先贤们重复强调，言论如老子言“为之于未有，治之于未乱”，[11]管子言“备患于未形也，故祸不萌”，[12]韩非也明确指出“禁奸于未萌”，[13]等等。历代统治者莫不追求防患于未然，控制“盗贼”在“未兆”、“未萌”、“未形”、“未乱”阶段。绝不能做一只愚蠢的青蛙，要做到见微知著，防微杜渐。当代西方警务革命也认识到预防理念的重要性。他们认为，“社区警务的核心任务是预防犯罪”，因为，“当今，一个简单而深远的思想变化使美国警察机构认识到他们在减少犯罪、被害人和人们恐惧方面有了新的收获。现在，许多警察局把预防犯罪当作警务的首要目标而不是犯罪发生后所采取的一系列侦查和制裁行动。我们讨论以下犯罪预防的好处：威慑特种犯罪；调动居民的积极性；打造抵制犯罪的自然和社会环境。”[14]而且，这种预防理念不是要警察的单兵作战，还需要社区民众的积极参与，但警察直接对预防付出行动才能增强民众参与犯罪预防的积极性。这在日益陌生化的中国沿海经济发达的城市社区，尤为重要。因为社会结构的变化和社会价值的多元，使得社会动员日益乏力，如何让民众认识到预防犯罪是一件对自己有利且有必要参加的事情，是治安管理工作的重要内容之一。当然，预防理念对治安灾害事故管理同样重要，不复赘述。值得一提的是，在当前的治安管理学著作中，鲜有论及治安事故的发生原因和运行机制的相关理论，多是专章介绍消防管理、交通管理和治安灾害事故的事后查处，并在危险物品管理、大型群众性活动管理、各类公共场所管理等章节中零星地提及事故的预防，这显然是不够的。

（三）社会化理念。社会组织参与社会治理成为党的十八届三中全会以来社会治理创新的重要路径。随着工业化的进行和社会结构的变化，治安管理逐渐社会化，特别是专业安全管理力量的发展，为政府提供了可供选择的条件。“惩罚性的、以国家为基础的干预形式，与法人性的、积极主动的安全供应形式，在同时且互相关联地扩张。”[15]按照现代国家理论，公共安全的提供者和责任者是国家，但实际履行者并非一定是国家力量，国家可以通过购买服务的方式将一定领域内公共安全管理的内容外包。除了专业的安全管理企业，如保安公司、物业管理公司等，警方还可以将“业主（财产所有者）、建筑监督员、环境监察员、教育部门代表、社区组织、保险公司、工商企业领袖、当地政府工作人员，以及其他任何主动原因和能够与警察合作的人或机构，组织起来形成团队，开展工作。”[16]治安管理的这种变化使政府从实施者变为监督者，将逐渐改变治安管理的结构。当然，治安管理机关树立社会化理念，并不能忘记自己的治安职责，只是合理定位，从原有计划经济体制下的大包大揽逐步简政放权，把属于社会的还给社会。

（四）效益理念。“研究治安效益，是治安经济学研究的重要内容之一。通过治安成本——收益分析，最终可使人们了解治安的功效，包括它对经济、社会的贡献等。”[17]效益是收益与成本的比较值。治安管理必然耗费一定的治安资源，其产出只能是社会效益，如人们生产生活安定有序、正义得到维护、治安问题发生率被控制在一定的范围等，其经济效益则体现在治安管理成本的节约上。每一个治安管理行为都要耗费一定的治安资源。治安资源是国家投入治安管理活动的人力、物力等公共资源的总和，它具有稀缺性。治安管理成本不仅是治安管理主体付出的治安资源，还包括治安管理相对方、协助方所付出的资源，以及治安管理不当行为造成的错误成本。强调治安管理效益理念不仅是从直观层面上节约治安成本，而且也是促进治安管理水平不断提高的核心动力。

注释：

①华东政法大学刑事司法学院在治安学专业的培养方案中，于2009年开设限制性选修课程《安全管理概论》，2011年该课程设置为专业基础课程。

[1]刘跃进.“安全”及其相关概念[J].江南社会学院学报，2000（3）.

[2]Robert J.Fischer，Edward Halibozek，GionGreen.“Intro⁃duction to Security”[M]，8th.Butterworth-Heinemann.2008:31.

[3][德]乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）.风险社会[M].何博闻，译.北京：译林出版社，2004:15.

[4]孙耀君.西方管理学名著提要[M].南昌：江西人民出版社，2007:2、81-94.

[5]吴穹，许开立.安全管理学[M].北京：煤炭工业出版社，2002:9.

[6]熊一新.治安管理学（修订本）[M].北京：中国人民公安大学出版社，2005:4-5.

[7]王彩元.治安学基础理论专论[M].北京：中国人民公安大学出版社，2005:46.

[8]李健和.治安学原理[M].北京:中国人民公安大学出版社，2013:63.

[9]熊一新，李健和.治安管理学（修订本）[M].北京：中国人民公安大学出版社，2007:292.

[10][美]赫伯特·A·西蒙.管理行为[M].北京：机械工业出版社，2004:第Ⅸ页第1版前言、4.