浅议主办侦查员制度的建立

2015-01-30张震天

浙江警察学院学报 2015年6期

关键词：侦查员公安机关办案

□张震天

（中国人民公安大学，北京102623）

浅议主办侦查员制度的建立

□张震天

（中国人民公安大学，北京102623）

公安机关探索建立主办侦查员制度，构建同检察、审判责任有机统一、相互衔接的刑事司法责任体系，以期达到制度协同的最优效果，提升司法公信力，推进严格司法。建立主办侦查员制度，以明确自身的职务定位，厘清与行政领导的关系为前提。更须把握好人员选拔的中心环节，在现有的公安管理体制和侦查办案模式的基础上，界定职权与责任，强调权责统一，科学设计办案组织形式。同时，建立健全配套的监督机制与职务保障制度，推动制度的运转完善。

主办侦查员；职务定位；办案组织形式；监督机制

一、建立主办侦查员制度的目的及其职务定位

（一）建立主办侦查员制度的目的。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）明确指出：“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责。”在当前的司法体制改革进程中，主审法官制度和主任检察官制度经历了长期的试点探索，已经形成了较为完备的运行机制。相比较而言，公安机关的主办侦查员制度起步较晚，各项工作尚处于初期的探索酝酿阶段。

公安机关积极探索建立主办侦查员制度的主要目的，大致可分为内外两个方面。对外而言，即为了贯彻落实《决定》所提出的推进以审判为中心的诉讼制度改革，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。一般而言，整个刑事诉讼程序包括立案、侦查、起诉、审判、执行等五个环节。公安机关承担着绝大部分刑事案件的立案与侦查工作，这两者是后续所有刑事诉讼活动的基础。即使在推进以审判为中心的诉讼制度改革的大背景下，刑事案件的合法、公正裁判，仍以高质量的立案、侦查工作为前提。探索建立主办侦查员制度，正是为了构建同检察、审判责任有机统一、相互衔接的刑事司法责任体系。①将主办侦查员制度、主任检察官制度及主审法官制度三者有机对接，以期达到制度协同的最优效果，提高司法公信力，推进严格司法。近年来，随着一系列冤假错案的披露，刑事司法公正问题受到全社会的广泛关注，大部分的批评直指公安机关，侦查办案过程的合法性与程序性受到普遍质疑，执法公信力饱受诟病。在此时探索建立主办侦查员制度，正给出了合理解决问题的渠道。就公安机关内部而言，建立主办侦查员制度，意在有效防止冤假错案的发生，提升办案质量，减少侦查阶段的行政干预，提升人民群众的满意度与自身的执法公信力。

（二）主办侦查员的职务定位。关于主办侦查员的职务定位，尚存在较大争议。有观点认为，主办侦查员应当是行政职务，可以考虑参照公安机关执法机构警员职务，设置不同等级的主办侦查员职务序列。②鉴于主办侦查员尚属新生事物，《公安机关组织管理条例》中并未给予主办侦查员这一新推行的职务一个职级定位，《公务员法》和《人民警察法》中也没有相关的法律规定，因而在现行的法律规范层面给予主办侦查员一个明确的职务定位，缺乏法理支持。从实践层面看，若将主办侦查员纳入到现行的职级系统中，无疑会与现有的侦查体制、业务机构设置相冲突。在各级公安机关现有的侦查业务部门下，增设以主办侦查员为核心的办案组等编外机构，主办侦查员变为办案组长的代名词，有违将案件责任落实到个人的制度设计初衷。以已经开展主办侦查员试点工作的贵州省为例，据贵州省公安厅刑侦总队介绍，贵州公安机关并未将主办侦查员设定为单独的行政职务。在现有的公安管理体制和侦查办案模式的基础上，经考核取得主办侦查员资质的干警，仍继续担任原行政职务，但贵州的试点工作稳步推进，已取得实效。③

鉴于此，笔者认为，主办侦查员的职务定位，应当是一种刚性标准下的业务性职称，而非行政职级。担任了主办侦查员，即取得了主办刑事案件的资质，统管案件的侦查工作，享有特定的职权，并对案件质量负主要责任。同时，相应地享有比同行政级别警察更高的待遇及相关的职务保障。担任主办侦查员，是对侦查人员自身侦查素质的肯定，其职权仅限于自己所负责案件的侦查工作中，与其同时担任的行政职务无涉。

二、厘清主办侦查员与行政领导的关系

公安机关本质上是行政机关，实行首长负责制。与人民检察院、人民法院相比，公安机关在履行刑事司法职能时，常常陷于身份混同的困境。一方面，侦查员的称谓、身份没有形成社会共识。在公安刑事执法实践中，侦查员是一个隐性的概念，而不是显性的概念。人们往往认同“警察”而不认同“侦查员”。法条明文规定的“侦查员”，实践中往往被“公安机关”“侦查机关”或“警察”等名称替代。④另一方面，在既有的“层层审批”“指令式”的侦查工作模式下，侦查员个人的地位尴尬，所发挥的作用有限。在实际工作中要遵从领导的指示意见，办案组成员分工配合、协同工作。破了案多归功于领导指挥有方，立功受奖也是整个办案组人人有份。而一旦案件出了差错，团队责任与个人责任难以区分，案件主办责任和上级领导责任更加难以区分，不能将责任落实到个人。

因此，厘清主办侦查员与行政领导的关系，是建立主办侦查员办案组织制度的前提和基础。应从根源上避免主办侦查员的侦查权与上级行政领导的权力相混杂，防止出现责权混乱致使制度目的落空的局面。关键在于改变传统的行政指令式的办案模式，淡化公安机关刑事司法活动中层层审批制的行政化色彩，强化刑事司法的专业化色彩。实行主办侦查员依据法律，自主行使侦查权并决定案件处理结果，且对案件质量终身负责，即所谓“让侦查者办案，让办案者负责”。⑤

在明确主办侦查员的职权，仅限于自己所负责案件的侦查工作中，与其同时担任的行政职务无涉的前提下，主办侦查员与本部门领导及公安机关行政领导之间的关系，总体上仍应是领导与被领导的关系。

领导关系同原先保持一致，是全方位的领导，包括思想政治、组织人事、行政事务等各方面。只在具体案件的侦办工作上有例外，在建立配套的监督机制与职务保障制度后，行政领导应发挥监督、协调、保障的作用，避免一切行政干预。

在当前网络时代大背景下，犯罪形态日趋智能化、跨地域化及团伙化，侦查工作往往需要多种技战法并用、多警种合成作战、跨区域协同作战。显然，非领导职务的主办侦查员，难以独立担负起侦办重特大案件过程中的组织协调职责，因而主办侦查员可以视情况提出申请，由上级公安机关领导协助负责跨部门的协调工作。

此外，领导监督是主办侦查员监督机制的重要组成部分。各级公安机关领导应当依照《刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》的相关规定，对应由公安机关负责人批准或决定的事项严格把关。但同时须注意把握依法监督与行政干预的界限，除发现主办侦查员有重大违法违纪情况外，不能主动插手、干预案件具体的侦查工作。

在全面推行主办侦查员制度后，公安机关完全可参照中央的相关规定，建立起自己内部的领导干部非法插手、干预具体案件侦办工作的记录、通报和责任追究制度。当主办侦查员遇到本部门领导或公安机关领导违法违纪，干预正常侦查工作的情况时，可向纪检、督察等部门反映，由相关部门及时予以处理。

三、主办侦查员的人员选拔

（一）选拔范围。2015年2月15日，《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案由中央审议通过。相关改革方案规定，在公安机关具有刑事司法属性的侦查人员中，按照一定比例和条件遴选优秀人员担任主办侦查员。但这只给出了选任主办侦查员的大致范围，而具体的任职条件、选任程序、工作方式和奖惩制度等细节问题都没有明确的规定。缺少明确的细化规定作参照，各地主办侦查员的选任工作难免会存在一定的主观性、随意性。

习近平总书记强调，创新的事业呼唤创新的人才。建立主办侦查员制度，严格的人员选拔是中心环节。刑事侦查工作历来都是艰巨的、复杂的，侦查人员往往肩负着巨大的责任和压力，需要极强的责任心与意志力。在主办侦查员的选拔范围上，应提倡在全警中挑选，将最优秀、有担当的人才放到刑事侦查岗位上来。刑侦、经侦、禁毒、国保乃至治安、交通、边防、派出所、看守所等各个部门中有侦查办案法定资格和职责的人员，都可纳入主办侦查员的选拔范围。

有人对侦查部门领导及公安机关领导能否担任主办侦查员存有疑问。既然主办侦查员是一种刚性标准下的业务性职责，只要符合标准，通过了考核程序，就可以担任，至于如何建立监督机制则是另外的问题。但鉴于《刑事诉讼法》规定某些侦查行为及强制措施须经上级批准，侦查权须受监督制约，因而地市级以上公安机关领导，包括副职领导、党委成员不宜担任主办侦查员亲自办案，而应专注于领导职务，更好地发挥领导监督的作用。

（二）选拔、考核方式。良好的法律素养是担任主办侦查员的基础条件，对通过国家司法考试的人员在考核中可给予加分。但刑事侦查是典型的经验科学，缺乏实际经验，法律知识掌握得再多也未必能破案。既然是选任侦查员，自然应以考察侦查实务能力为主，在学术理论、政治素养等其他方面可适当放宽。在地市级以上公安机关成立以侦查部门为主体，政工、法制等多部门参与的遴选委员会主持考试事宜。建立区分地市级、省级、公安部三级层次需求的选拔体制。以地市级为选拔主体，各地可根据本地治安状况和犯罪形势，确定具有本地特色的考试内容。对于偏远落后地区，各省公安厅应给予智库支持，或直接代为制定考试内容。选拔考试的次数、频率由各地依据侦查工作的实际需求自行决定，但一年内不宜超过2次，防止滥竽充数、混水摸鱼。省级、公安部的考试，除了考察基本的侦查专业素质，应更多侧重于侦查组织指挥和协调能力的考察。

采取单一的书面考试的方式进行考核，自然是不全面的，因而在书面测试之前，要对参与选拔的人员先进行资格审查。参考法官员额制改革的内容，笔者认为，担任主办侦查员，无论学历高低，自身从事侦查工作的时间不应低于5年，且一定要有基层工作经历并实际参与过侦查办案，办案能力强、经验丰富的可以给予适当倾斜。在审查时应注意区分、记录选拔对象的能力侧重，以期在选任后做到“特长配特案”。破案能力的审查应以侦破率、移送起诉率及有罪判决率三项指标综合考察，同时对照立案率，杜绝少立案、立简单案件带来的高破案率假象。审查、考试的成绩结果要及时公示，接受内部民警监督。对主办过冤假错案的侦查员实行否决制，以保证主办侦查员队伍的纯洁性。

主办侦查员的任免权、任职后的考核权应交给上级公安机关，以减少在主办侦查员选任及日后工作中的行政干预。在制度实施的初期，可以在主办侦查员任职后适时再进行考核，以检验制度的可行性，为改革探索积累经验。但在制度全面推行之后，除非主办侦查员出现违法违纪情况，否则不宜轻易对在任主办侦查员进行再次考核。要强调维持主办侦查员队伍的稳定性，绝不能让主办侦查员既承担办案压力，又承担定期考核压力。重压之下，办案质量势必难以保证。

四、办案组织形式

（一）办案组织形式的争议。鉴于以往侦查办案模式基本采取多人团队作战或成立专案组，案件的最终结果是团队集体工作的成果，立功可以同享，出了差错却难以追责到个人的情况，主办侦查员制度在给予主办侦查员办案职权、待遇保障的同时，要求主办侦查员个人对案件质量负责。

矛盾的是，在当前犯罪行为呈现智能化、跨地域化及团伙化的特点和趋势下，任何一起刑事案件交由个人独立侦办都是难以想象的。因而，在实行主办侦查员制度后，各级公安机关仍应因根据自身的客观条件，采取一名主办侦查员配置数名协办侦查员的方式，组成相对固定的办案小组。由主办侦查员领导团队工作，并以个人对案件质量负责。有观点认为，在这样的情况下，案件出了差错失误，只追究主办侦查员的责任显然有失公允，而将所有办案人员都予以问责，又会陷入以往责任区分不清，最终不了了之的境地。

还有专家反对采取上述办案组的形式，认为此举使得“主办侦查员”变为“探长”“办案组长”的代名词，无非是在现有的“支队”“大队”等机构之下又增设了“探组”“办案组”等编外机构，步了20世纪90年代许多地区试行的“探长制”的老路。还认为在一些需要调动大量侦查资源的重大、复杂案件中，不宜实行主办侦查员制度，而应继续采取传统的专案组等模式开展侦查工作。⑥

上述观点只见一点，不及其余，只是机械地将主办侦查员制度与以往的办案组织形式作简单对比，一味强调办案小组形式的客观局限，却看不见制度背后落实办案责任制的根本要求。主办侦查员制度尚未全面推行，便排除部分案件的适用，无异于将制度扼杀于摇篮之中。认为主办侦查员制度只能适用于简单刑事案件，重大复杂案件都难以适用，制度便失去了生命力及存在价值，这显然与《决定》精神背道而驰。

笔者认为，只要办案的责任与职权相对等，职务保障高于职务风险，就不应担忧主办侦查员承担责任不公正，更不会出现主办侦查员制度推行不了，职务无人愿干的被动局面。人民公安永远是一支崇尚奉献、不惧牺牲的英勇队伍。担任主办侦查员需要有能力、有担当。自己统管的小组，侦办工作出现差错，主办侦查员独立担责无可非议。

至于重大复杂案件完全可以由多个办案小组联合侦办，最终确定一名主办侦查员对案件负总责，协调各方，分工配合，划分各小组的责任范围。一旦案件出现差错失误，一定要倒查至具体出错的部分、原因。属于哪个小组的责任范围，便由该小组的主办侦查员承担主要责任，对案件负总责的主办侦查员也应承担相应的责任。

（二）成立办案小组的合理性。

1.法院系统员额制改革的启示。主办侦查员制度的办案组织形式，完全可以参考同样正进行司法体制改革的法院系统的做法。法官员额制度是对法院的法官根据一定的条件和标准固定一个比例的人数或编制，并集中行使国家审判权的制度。其目的是为了改变“法官职业大众化、法官管理行政化、法官保障地方化”的局面，其做法是将法官进行分流，筛选出留在审判岗位的法官。将法院人员按法官、法官助理、书记员、执行员、法警及行政人员进行分类管理，突出法官主体地位。⑦处理同样的案件，审判工作的压力未必小于侦查工作。既然法院进行员额制改革后，能以法官为核心，由法官带领法官助理、书记员组成审判团队独立审理案件，在主办侦查员制度下为什么就不能以主办侦查员为核心，带领协办侦查员成立办案小组开展刑事侦查工作呢？毫无疑问，将以主办侦查员为核心的办案小组作为侦查办案的主要形式是经得起实践检验的，符合构建同检察、审判责任有机统一、相互衔接的刑事司法责任体系的要求，有利于达成制度协同的最优效果，提升司法公信力，推进严格司法。

2.有利于侦查专门化建设。为确保刑事侦查工作与当前犯罪行为呈现出的智能化、跨地域化及团伙化特点和趋势相适应，实现刑事侦查工作的主动性、高效性和精确性，必须构建起具有综合性、开放性、动态性等特质的打击犯罪新机制。⑧具体做法就是确立“大刑侦”的思想，将公安机关内部侦查权集中，同时将传统以地域划分责任区的“一般化”侦查，改建为根据犯罪案件的种类设置专业侦查队，即落实推广“专门化侦查”。警力部署随着案情走，具体分析当地犯罪形势，哪方面发案多，任务重，就在哪方面多设专业队。但在既有的公安管理体制和侦查办案模式下，由“总队”“支队”“大队”等内设机构包揽各类刑事案件，“一个案件，大家集体办”，践行侦查专门化建设无疑困难重重。而在实施主办侦查员制度后，由主办侦查员牵头成立若干办案小组，既维持了当前的机构设置格局基本不变，避免较大利益冲突，又使得整个侦查队伍化整为零，筛选出的精干力量可自由组合，发挥出最大战斗力。各地可根据当前犯罪形势及主办侦查员个人的能力特长，灵活配置警力，集中力量打击高发案件、突破重大疑难案件，同时，让有专长的人办擅长的案件。以办案小组作为推行主办侦查员制度后的办案组织形式，有利于打破以被动式、地域性布局为主的“一般化侦查”僵局，促进侦查专门化建设，推动公安“四项建设”工作。

五、主办侦查员的监督机制与职务保障制度

（一）主办侦查员的监督机制。有基层实战部门的同志提出，在当前基本实现网上办公的大背景下，如果允许侦查部门的领导甚至上级机关的领导担任主办侦查员，极可能存在领导指令下级人员冒用其警号登陆信息系统进行操作，最终会使制度被架空，功劳归领导，而案件出现差错却又无法追责，甚至推脱责任的情况。

制度的生命力在于执行，不充分考虑基层一线的实际情况，制度运行的阻力必然会加大。在强调给主办侦查员放权，增强办案自主性的同时，也必须建立起配套的监督机制，加强对主办侦查员的监督管理，防止权力被滥用。

对主办侦查员的监督及其违纪违法行为的处理，应当由纪检、督察部门负责。监督的方式应当是多渠道、全方位的，不能局限于听取汇报或单纯的书面审查，而应更多地主动监督，适时开展实地走访，面对面检查侦查工作的进展。完善监督机制，最根本的仍在于建立健全对主办侦查员的检举、投诉渠道。一方面公安机关领导行使监督权，或其他内部人员发现主办侦查员办案过程中的违法违纪行为，可以及时向有关部门检举；另一方面犯罪嫌疑人及其亲属、辩护律师以及被害人、人民群众对主办侦查员的执法办案工作有疑问或有意见的，也可向有关部门投诉或提出质询。⑨

（二）职务保障制度。建立主办侦查员的职务保障制度，第一要务是出台相关规定，严格界定错案范围，细化、明确工作中不同的错误类型，并制定相应的处罚措施，这是建立办案质量终身负责制以及错案责任倒查机制的前提和基础。主办侦查员的选任以及所有侦查行为都受到严格的监督，对所办案件的质量又要终身负责。但客观上，许多案件的办理质量要受客观侦查技术水平，以及案件本身发生的特殊情况等种种制约。⑩最终的处理结果往往非因侦办人员的主观因素而出现错失，或者在一段时间后被新的证据事实所推翻。

在这种情况下，将案件定性为错案，对主办侦查员问责，明显不合情理。因而错案的认定标准不应呆板单一，仅仅以是否出现新的案件结果或是否进行国家赔偿为标准是不可取的。案件出错并不等同于主办侦查员的工作一定有错，对具体错误的认定也应有理有据。严格依据相关规定，查清行为事实，区别过失与故意、违纪与违法。

通过界定错案范围，明确错误类型与处罚措施，从根本上免去主办侦查员的后顾之忧，将内部的职务风险降到最低，不让主办侦查员们“吃哑巴亏”“流血流汗又流泪”。唯有让职业保障远高于责任风险，主办侦查员才不会变成“烫手山芋”，才会出现优秀侦查人才踊跃参与的良好局面。

在政治待遇方面，可将主办侦查员经历作为行政职级评定的优先参考项。在以往的试点探索中，如河南周口市公安局根据相关规定，凡未取得主办侦查员资格的民警，一律不得单独主办刑事案件，不得提拔担任领导职务。让取得主办侦查员资格成为担任侦查业务部门领导职务的必要条件，既有利于主办侦查员制度的推行，又可在人才层面促进侦查专业化建设，这样的举措值得借鉴。ÊIS

在经济待遇方面，在正常工资之外，给主办侦查员发放与正常工资相当的主办侦查员职务津贴。由于津贴由地方财政保障，应由地方政府牵头，针对当地公安工作的实际需求，结合本地的经济发展水平，协调各有关部门，最终协商确定津贴的具体数额及发放办法。

主办侦查员的待遇保障应当具有时效性，一方面，应该将职务津贴作为主办侦查员职务保障制度中的常设制度，按月及时发放，不能局限于侦查工作开展的时间，以避免有案才有津贴、经费保障不及时、案件工作陷入被动等情况；另一方面，津贴只在任期内发放，不得前追后补，也不宜在退出主办侦查员队伍后继续存在或作为退休工资的计算基础。

注释：

①《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见及相关改革方案将印发实施》，《人民日报》2015年2月16日第1版。

②程小白：《主办侦查员制度：全面深化公安机关刑事司法改革的着力点》，《江西警察学院学报》2015年第2期。

③许昆主编：《公安刑事执法改革发展报告》，中国人民公安大学出版社，2015年版。

④邓国良：《实现主办侦查员制度由“背景变量”到“前景变量”的角色转换》，《江西警察学院学报》2015年第2期。

⑤蒋熙辉：《主办侦查员制度的初步探讨》，《江西警察学院学报》2015年第2期。

⑥宋阳：《关于主办侦查员制度的几点思考》，《江西警察学院学报》2015年第2期。

⑦王义树：《基层法院法官员额制度的考量与构建——以江西省瑞昌市人民法院法官队伍现状为视角》，光明网法院频道，2014年10月28日。（http://court.gmw.cn/m/?act=a&aid=166481&cid=1）

⑧杨郁娟：《论打击犯罪新机制的构建》，《广州市公安管理干部学院学报》2012年第2期。

⑨曹云清：《主办侦查员制度设计的若干思考》，《江西警察学院学报》2015年第2期。

⑩包涵：《主办侦查员制度的历史沿革分析》，《江西警察学院学报》2015年第2期。

⑪郁发顺：《周口举行主办侦查员资格考试——主办刑事案件要有资格证》，《人民公安报》2007年6月28日第8版。