美丽浙江建设司法保障问题的调查与思考*

□中共浙江省委政法委员会课题组

（中共浙江省委政法委员会，浙江杭州310025）

○"枫桥经验“与和谐社会

美丽浙江建设司法保障问题的调查与思考*

□中共浙江省委政法委员会课题组

（中共浙江省委政法委员会，浙江杭州310025）

建设美丽浙江是浙江省委、省政府作出的一项重大决策部署。全省各级政法机关积极运用各种手段，为美丽浙江建设提供司法保障，取得了阶段性成效。分析当前美丽浙江建设司法保障存在的问题及原因，应进一步增强服务保障美丽浙江建设的主动性、积极性；完善服务保障相关的法律政策体系；加大对生态领域违法犯罪的打击力度；加强相应的法律服务；预防化解生态领域矛盾纠纷；健全司法保障体制机制；营造浓厚的美丽浙江建设氛围。

美丽浙江；“五水共治”；司法保障；生态文明；环境保护

建设美丽浙江是浙江省委、省政府作出的一项重大决策部署，事关浙江经济社会科学发展，是社会各界和广大人民群众高度关注的重大民生问题，也是一项复杂的系统工程和长期的战略任务。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的目标任务。在建设美丽浙江的过程中，如何加强法律的规范、引导和保障，切实贯彻落实依法治国的战略部署，是需要深入思考和研究的重要课题。为此，本课题组会同省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅和省司法厅等相关部门，共同就美丽浙江建设的司法保障问题开展调查研究，对加强美丽浙江建设司法保障工作提出意见建议，供决策参考。

一、当前浙江省政法机关服务美丽浙江建设的基本情况

自从浙江省委作出建设生态省的战略决策，特别是浙江省第十三次党代会和省委十三届二次全会明确要求加快生态浙江、美丽浙江建设步伐以来，全省各级政法机关紧紧围绕省委的决策部署，积极运用各种手段，为美丽浙江建设提供司法保障，取得了阶段性成效。

（一）生态文明执法司法体制机制不断健全。省委政法委制定出台了《关于全省政法系统服务保障“五水共治”的指导意见》，对全省政法机关服务保障“五水共治”工作提出指导意见。省政法各部门立足部门职能和实际，分别下发服务生态省建设的指导性意见，明确目标任务，落实工作责任。同时，各级政法机关还大胆开展体制机制创新。在体制层面，公安机关探索建立了环境犯罪侦查专门机构；建立“河道警长制”，每一条主要河道都有局领导任警长、每一段河道有责任单位和责任人。基层法院创设了“环境法庭”，推动环境执法司法工作常态化。检察机关积极探索生态文明司法机制创新，以检察院为原告提起多起环境公益诉讼，取得较好社会反响。省司法厅联合省林业厅在全省64个林业县全部建立法律援助工作站。在机制层面，政法机关十分注重与行政执法部门的密切协作，着力形成工作合力。创新建立联合行动工作机制，建立了多部门情况通报会商，公、检、法共同参与的执法办案联席会议等机制；创新建立联合监督工作机制，检察机关依托当地政府及环保行政执法部门的执法信息衔接工作机制及信息共享平台，及时发现涉环保刑事案件立案监督线索。

（二）生态领域违法犯罪行为受到有力打击。全省各级政法机关充分发挥司法保障职能，严厉打击破坏环境的各类违法犯罪活动，有力地震慑各类环境违法犯罪行为。2013年，全省公安机关在侦破污染环境犯罪案件的同时，针对海洋环境和森林资源保护实际，组织开展了集中整治行动。检察机关批捕、起诉破坏环境保护类犯罪，法院一审审结污染环境罪和环境污染损害赔偿责任纠纷案件，依法裁定环境污染行政处罚案件都有增加。与此同时，积极预防和打击环保领域职务犯罪。

（三）生态领域矛盾纠纷得到有效化解。各地坚持将社会稳定风险评估工作贯穿于美丽浙江建设始终，对涉及生态文明的重大决策、重大建设项目，严格按照“应评尽评”的要求，加强社会稳定风险评估，完善预案措施，确保预防预警在前、工作跟进有效。依托“网格化管理、组团式服务”，组织广大政法干警主动深入到矛盾问题多、工作难度大的村居和企业，集中开展生态领域矛盾纠纷“大排查、大调处”活动。完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，大力推进行业性专业调解组织建设，组建调解专家库，提高化解处理复杂矛盾纠纷的能力。特别注重发挥律师、基层法律服务工作者第三方身份优势，主动服务，引导群众合法、理性表达诉求，协助化解因城市建设和环境污染引发的社会矛盾和群体性事件。注重发挥人民调解组织贴近基层、贴近群众的优势，组织动员司法所人员和人民调解员深入“五水共治”“三改一拆”等工作现场，开展矛盾纠纷排查调处活动。

（四）美丽浙江建设法治氛围初步形成。各级政法机关立足执法司法工作实际，大力开展法制宣传，加大法律服务力度，积极营造依法推进美丽浙江建设的良好氛围。通过运用各种传统和现代手段，组织开展“五水共治，法治同行”专项法制宣传等主题活动，注重从法治视角，用法治思维、法治元素、法治途径宣传介绍美丽浙江建设的丰富内涵。通过执法司法公开、组建“五水共治”“三改一拆”法律顾问团等方式，切实加强法律服务，畅通诉求反映和法律帮扶渠道。邀请专家为各地理论中心组作专题辅导报告，以提高各级党政领导干部运用法治思维和法治方式开展美丽浙江建设的能力。

二、当前浙江省政法机关服务保障美丽浙江建设存在的问题及原因分析

（一）存在的问题。

1.还有相当多的生态领域违法犯罪行为和矛盾纠纷没有通过司法渠道处理，存在“有劲难使”的现象，如环保非诉行政执行案件的受理和执行面临很大压力；又如，一方面每天都在产生大量因环境污染引发的民事纠纷，另一方面环保民事诉讼案件很少，特别是针对环境问题产生的公共安全事件，环保公益诉讼少之又少。另外，我国现行法律对污染环境行为的刑事处罚门槛过高，对于偷排泥浆等对环境危害严重的行为均不能纳入刑事打击的范围；一些已经进入司法程序的污染环境刑事案件，由于各种原因，致使犯罪嫌疑人逃脱刑事打击。

2.司法手段尚不足以对违法犯罪行为产生震慑，存在“隔靴搔痒”的现象。从司法打击的手段上看，刑事处罚的威慑作用十分有限，2013年检察机关起诉的破坏环境保护类犯罪案件314件525人，最终被法院一审判处的只有22件35人，最高刑罚也不过3年6个月的有期徒刑。另外，与非法获利相比，当前破坏环境的违法成本十分低廉，如果能够逃脱打击，甚至是无本万利，从而导致不法分子铤而走险。

3.各地各部门之间的联动协作配合还不够紧密，存在“各自为战”的现象。环保非诉行政执行案件“裁执分离”机制难以推进，强制执行效果不佳，一些企业停止生产一段时间后又重新生产，有的甚至通过先注销企业后重新注册的方式来规避行政处罚。在拆违工作中，一些地方和部门执法标准不一，容易导致一部分群众心理失衡，因此而产生的矛盾纠纷进入司法渠道之后，政法机关很难化解，即便是案件结了，矛盾还是没有消除。

（二）原因分析。

1.违法行为多样化、组织化、专业化、网络化。从目前政法机关查办的环保犯罪案件看，有跨省、跨区域运输、倾倒危险废物，企图逃避当地公安机关打击的跨区域型犯罪；有产生固废、危废企业和专门实施运输倾倒企业共同实施犯罪，从生产、运输、销售等环节形成封闭完整链条的组织型犯罪；有利用未批准登记的“黑窝点”“黑工厂”进行公开半公开排污的黑窝点型犯罪；有利用现代信息技术进行遥控、指挥的网络型犯罪等等，形式多样，且组织化、网络化发展趋势明显。同时，环保类案件专业性极强，受害者量大面广，证据收集十分困难，造成损失难以鉴定，民事赔偿金额难以确定，特别是环境污染案件中，污染物通常都会被扩大、稀释，或进入其他水体、土壤等，违法犯罪行为造成的损失难以鉴定，如果遇到若干企业违法在同一地点共同排污或排出的各种有毒有害化学物质相互影响造成交叉污染的情况，区分各个企业责任更是难上加难。以上这些，都给政法机关执法司法工作带来了现实的困难和挑战。

2.法律政策规定缺失、冲突。我国现行法律对生态领域的适用规则不够明确具体。比如对污染环境行为严重程度、“处置”行为、污染物数量、因果关系、损失价值、共同犯罪、公益诉讼等的规定都不够明确，司法实践中的理解也不一致。同时，法律规定之间“打架”的情况也有出现，有的是下位法与上位法冲突，有的是不同地区规定之间的冲突。

3.体制机制不够健全。在执法司法体制上，浙江省部分基层法院虽然设立了环境保护审判机构，但在机构数量和级别上与其他省份相比还有差距。公安机关目前仅宁波、温州、嘉兴在市一级成立了环境犯罪侦查支队；桐庐、海宁、浦江在县一级成立了环境犯罪侦查大队。森林公安机关作为同级林业主管部门的内设机构，不具备独立的执法主体资格，全省尚无一家具有司法鉴定资质的森林案件鉴定机构，这极大地削弱了对涉林犯罪活动的打击力度。在工作机制上，江苏、云南等省都建立了多部门参与的环境执法联动机制，浙江省虽然在宁海等部分地区探索建立了执法联动机制，但在广度上缺少多部门的参与联动，在深度上尚未形成“全省一盘棋”的立体式、交叉式执法联动机制。

4.自身能力不足。当前，执法任务日益繁重，执法环境日趋复杂，特别是社会各界和人民群众对执法工作越来越关注，期盼和要求也越来越高。环境生态领域作为新形势下执法司法工作的新领域，一些基层政法干警的执法司法能力存在着许多不适应。有的政法干警片面注重传统的执法司法工作，对美丽浙江建设重要性紧迫性的认识不到位，对服务美丽浙江积极性不高、动力不足；有的政法干警对环境保护知识学习掌握不够，不能把握生态领域执法司法工作规律，工作经验不足，特别是在证据的收集固定上不够及时、规范，从而影响了执法司法工作质量；有的政法干警缺乏较强的组织协调能力及较高的调解艺术和水平，在处理生态领域矛盾纠纷时缺乏经验、方法不当、效果不佳。

三、进一步加强美丽浙江建设司法保障工作的意见建议

（一）进一步增强服务保障美丽浙江建设的主动性、积极性。全省各级党委政法委和政法机关要从全局和战略高度，充分认识美丽浙江建设的重大意义，切实增强政治意识、大局意识、责任意识，自觉把保障美丽浙江建设作为服务大局的重要抓手，作为贯彻群众路线、回应群众关切的重要切入点，作为检验履职能力高低的重要内容。建议制定出台相关指导意见，统一政法部门和广大政法干警的思想认识，增强积极性和主动性，全力助推美丽浙江建设依法有序开展。

（二）进一步完善服务保障美丽浙江建设的法律政策体系。

一是针对实践中存在的法律适用疑难问题，研究确定重点调研题目并赴实地开展调查研究，适时制定出台浙江省生态领域犯罪案件办理指导意见等规范性文件，指导司法实践。对于需要更高层次顶层设计的事项，及时提出意见建议。通过个案指导、类案研讨等方式，加强对破坏环境资源类犯罪案件的专业指导，切实提高广大干警的专业化水平。

二是制定出台涉及环境污染的鉴定主体资格、鉴定程序、直接经济损失的计算等具体工作的规范性文件，引导侦查工作依法、规范进行。

三是加大对环保非诉行政执行、环保民事诉讼和公益诉讼等案件受理和执行机制的研究，在广泛深入调研的基础上，出台浙江省的指导性意见，以加强对环保非诉行政执行、环保民事诉讼和公益诉讼等案件的办理，推动因环保引发的矛盾纠纷在法治的轨道内得到妥善解决。

（三）进一步加大对生态领域违法犯罪的打击力度。

一是按照“零容忍、零懈怠”的工作要求，研究并建立长效严管机制。适时组织开展专项行动，严厉打击各类违法犯罪活动，特别是加大重点案件的督办力度，集中力量破获一批大要案件，做到快侦、快破、快诉，有力震慑生态环境领域的违法犯罪。积极探索建立生态恢复性司法制度，切实提高刑事犯罪的预防效果、刑事司法的效率以及生态要素的基础恢复水平。

二是严肃查处妨碍美丽浙江建设的违法行为。特别要依法严肃查处治水工作中各类阻扰项目实施、工程建设以及妨碍公务等行为，依法严厉打击蓄意闹事、暴力抗法、扰乱社会秩序等违法行为。密切关注涉及美丽浙江建设相关舆情，对网上发布虚假信息、大肆炒作、恶意攻击等违法行为，依法进行查处。

三是坚决查处生态领域问题背后的贪污、贿赂、渎职等职务犯罪。把预防职务犯罪融入党委、政府开展环境保护的决策部署之中，结合执法办案，有的放矢地开展针对性预防。深入分析研究环保领域职务犯罪的原因，进行专项调查，从制度或机制上发现问题，提出针对性的司法建议，对工作中发现的职务犯罪线索，及时移送相关职能部门。

四是加强执法监督，重点探索破坏环境犯罪刑事附带民事诉讼，加强对环境污染问题的民行申诉案件的办理，强化抗诉、检察建议等监督手段。

（四）进一步加强对美丽浙江建设的法律服务。

一是强化案件办理。准确把握生态领域各类案件的受理条件，探索生态环境诉讼案件指定管辖制度，健全完善跨行政区域生态环境诉讼的诉讼管辖制度，有效解决跨区域水污染等纠纷的诉讼管辖问题，依法及时适用减、缓、免交诉讼费政策。特别要落实省高级人民法院《关于民事诉讼立案审查阶段适用调查令的意见》，切实解决涉案当事人因“取证难”而导致的“立案难”问题。

二是强化审批制度改革。重点改革美丽浙江建设所涉及的交通、消防、特种行业管理等行政审批项目，进一步简化审批程序，归并审批环节，畅通“绿色通道”，提高审批效率。

三是强化法律服务。积极推行“项目警官制”，探索建立政法干警担任法制“副河（道）长”制度，切实解决重点项目建设中遇到的社会治安、法律服务等困难和问题。整合法律服务资源，充分发挥专业优势，推动完善政府法律顾问制度，及时为政府和广大群众提供专业、高效、便捷的法律咨询和法律服务。充分发挥公证、司法鉴定、法律援助等职能，积极引导群众依法理性反映利益诉求。

（五）进一步预防化解生态领域矛盾纠纷。

一是深入排查化解矛盾纠纷。坚持和发展“枫桥经验”，组织广大政法干警主动深入村居和企业，开展矛盾“大排查、大调处”活动。进一步完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，促进矛盾纠纷更多地通过非诉讼、非对抗方式妥善化解。进一步推进生态领域行业性专业调解组织建设，不断提高化解处理复杂矛盾纠纷的能力。对重大矛盾纠纷和不稳定问题，严格落实挂牌督办、项目化监管等措施，确保化解责任到位，严防发生大规模群体性事件、民转刑命案和个人极端案（事）件。

二是积极引导当事人依法维权。加大对公益诉讼的扶持力度，依法支持各地环保联合会作为公益诉讼主体提起诉讼。严格落实污染环境损害赔偿制度，鼓励和支持直接受到损害的单位或者个人通过民事诉讼或行政处理等途径主张赔偿权利，依法确定破坏生态环境者的民事责任，保障受损害群众依法获得有效救济。

三是有效预防和妥善处置各类突发事件。进一步加强社会稳定风险评估工作，确保预警在前。深化“110”社会应急联动体系建设，完善应急处置预案，健全应急指挥和联动处置机制，强化应急队伍建设和实战演练，积极做好应急处置准备。坚持抓早抓小、快速有效的原则，妥善处置各类涉及生态领域的突发事件。

（六）进一步健全美丽浙江建设的司法保障体制机制。

一是以深化司法体制机制改革为契机，着力健全完善适应美丽浙江建设的执法司法体制机制。要切实加强专业机构和力量建设，建议由省政府相关部门牵头研究，对打击环境污染专项活动落实专项警力编制，推动公安机关建立专门机构和专业队伍，专司预防和打击涉及污染环境违法犯罪；重视森林公安机构和队伍建设，提高保护森林资源安全的能力和水平；推广建立环境法庭，有效整合对生态、环境、资源类案件的审判资源，切实提升司法水平。要切实完善工作机制，借鉴兄弟省市经验，在全省范围内建立包括纪检、法院、检察、公安、监察、环保、工商等多部门参与的环境执法联动机制；积极推动环境联动执法制度建设，建立健全包括环境执法联动联席会议、环境执法联动联络员、环境违法案件联动办理、环境信息通报与共享等一系列工作制度。

二是以创新社会治理方式为契机，积极推进环境治理、生态文明建设法治化、制度化。充分发挥司法的教育预防、纠纷解决、打击惩戒等职能，积极推动建立“源头严防、过程严管、后果严惩”的生态文明制度体系。切实加强社会组织特别是环保类公益组织建设，充分发挥这些组织在生态治理中的积极作用。推进以行业规范、社会组织章程、村规民约、社区公约为基本内容的社会规范建设，强化自律、他律和互律结合，增强社会自我调节功能。积极发挥人民群众在环境治理、生态文明建设中的主体作用，形成生态文明建设的全社会合力。

（七）进一步营造美丽浙江建设的浓厚氛围。把美丽浙江建设所涉及到的法律法规作为“六五”普法宣传重点，部署开展《水法》《环境保护法》等专项法制宣传教育活动，进一步提高全社会环境保护法律意识。加大典型案例通报力度，以案说法，开展警示教育。充分发挥新闻媒体、自有媒体作用，加强政法系统服务保障美丽浙江建设工作的宣传报道，及时总结推广工作中的好经验好做法和先进典型，努力营造服务保障美丽浙江建设的良好氛围。

（责任编辑：常洵）

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1674-3040（2015）06-0012-04

2015-05-05

*本文获2014年度浙江省党委政法委系统优秀调研成果二等奖。