基层协商民主的内涵及实现路径

白 月

（河南教育学院，河南 郑州 450046）

基层协商民主的内涵及实现路径

白 月

（河南教育学院，河南 郑州 450046）

基层协商民主是治国理政的一种有效形式，其现实意蕴包括要协商要商量、真协商真商量、能协商能商量、协商好商量好等几个方面。当前，在基层协商民主实践中存在协商认识不到位、协商制度不健全、协商平台不完整、协商效果不显著等不足，为此，应重视协商价值、厘清协商主体、明确协商内容、掌握协商方式，使基层协商民主在实践中取得较好的成效。

基层协商民主；协商价值；协商主体；协商内容；协商方式

协商民主是人民民主的一种重要实践形式，是治理现代化的重要组成部分，与选举民主一起发挥了独特的作用。社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，具有多元性、平等性和包容性，展示了“一元主导、多元参与”的政治特性，彰显着中国特色社会主义的制度优势。基层协商民主与基层民主选举共同构成了中国特色的社会主义基层民主政治，是治国理政的一种有效形式。

一、基层协商民主的现实意蕴

（一）要协商要商量

这是就实践而言的。协商民主不仅是政治党派协商，还包括社会各阶层、各群体的协商。协商民主蕴含着合作、参与、协商、包容的精神，其主体涵盖社会各个方面和各界人士。要把“要我协商”变为“我要协商”，把“协商于决策之前和决策之中”具体化，做到“协商于民、协商为民”。毛主席在延安时期就说过：“我们一定要学会善于同别人商量问题”。邓小平同志指出，“改革能否取得成功的第一条就是要同人民商量着办事”。习近平总书记指出，“涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量”。只有把“要协商要商量”作为一种理念，众人的事情由众人商量，才能在工作中既反映多数人的普遍愿望，又吸纳少数人的合理主张；才能使基层党委政府变得“耳聪目明”，从而最大限度地照顾到各个方面的利益。

（二）真协商真商量

这是就基层党委政府而言的。协商就要真协商，真协商就要真说真商量，假商量或者商量不够，就很难把事情办成办好。不能把基层协商民主当成摆设、当成装饰品，也不能把它当成“鼓掌机器”、“橡皮图章”。商量，不是为了摆样子，走形式，而是要真正听到各种声音，从别人的意见中发现问题，纠正错误，吸取有益的东西。要摒弃对协商民主“不说白不说，说了也白说”、“说了不算”、“作用不大”的错误认识，使人们认识到协商民主绝不是“多此一举”，而是决策必需。领导干部在决策之前和决策之中都要充分商量，要坚持民主的作风，坚持虚心对待不同意见的正确态度，根据各方面的意见建议来决定和调整基层的决策和工作，这样的协商和商量才能收到好的效果。

（三）能协商能商量

这是就政协而言的。基层政协组织直接面对基层群众、面对具体工作，其作用发挥对当前情况下发展基层协商民主尤为重要。这就要求基层政协组织在能协商能商量上做文章，既要做到敢协商敢商量，又要做到会协商会商量，充分发挥政协代表性强、联系面广、包容性大的优势，发挥民主党派和人民团体在参政议政中能提供高价值意见、能详细了解民情等独特作用，更加灵活、更为经常性地开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，探索网络议政、远程协商等新形式，向党委和政府机关提出科学合理的意见建议。同时，要不断完善“一党执政，多党参政；一党领导，多党合作”的政党制度，引导民主党派和人民团体始终与党同心同德、风雨同舟，积极投入国家改革发展的伟大进程，更好地实现自身价值。

（四）协商好商量好

这是就制度而言的。协商民主是一种制度文明，具有三个鲜明特征：一是创新性。它是新中国成立后党和人民在社会主义民主形式方面的伟大创造，和西方的“宪政”、传统的“仁政”相比，是一种崭新的制度设计，有助于防止出现选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象，防止出现人民形式上有权、实质上无权的现象。二是有效性。其制度设计是通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式参与公共决策和政治生活，从而能够集中智慧、解决问题，最大限度地实现人民民主，有助于防止党争纷沓、相互倾轧的现象。三是主动性。协商民主主动性特征的本质内涵是商量好协商好。商量好，就是在经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题上，各界人士坐在一起敞开心扉说一说、谈一谈；协商好，就是通过充分讨论，找到符合全社会意愿和要求的最大公约数。

二、基层协商民主实践中存在的不足

（一）协商认识不到位

协商民主越往上层越重视，越到基层越忽视，“上重下轻”的问题较为突出，不少地方对协商民主的认识还停留在浅层。有的基层党委政府对协商民主的广泛性、多层面、特色优势、制度体系建设认识不足；对协商的范围、方式、内容、主体、程序、目的、意义还不太清楚；与政协协商单位、民主党派沟通不足。有的只是“讲政治、顾大局、走程序”，把基层协商看作是情况通报会，名为政治协商，实为通报情况；也有的把协商看作是“诉苦会”、“抱怨会”。部分基层干部传统的权力本位、官本位和人治思想仍然根深蒂固，对协商民主的地位作用认识不深，在处理公共事务中，往往存在不愿协商、不善协商、不去协商的现象。

（二）协商制度不健全

基层协商民主的制度体系建设相对滞后，没有形成系统完备的制度体系，特别是在协商的内容、程序、反馈机制等方面缺乏有效的制度规范，也缺乏相关的处罚和追责措施。在基层协商实施方面，原则性的要求和规范较多，明确、具体、可操作性的规定和细则很少。现有文件对基层党委、人大、政府、政协以及参加民主协商的民主党派、政协界别等的相关规定有的缺失，有的已不适应工作和形势发展需要。由于缺少民主协商成果的保障机制，协商意见和建议得不到及时有效的采纳。在个别情况下，协商效果甚至主要依靠基层政协领导在本地区的影响力。

（三）协商平台不完整

推进区县、部门、镇街、社区等实现依法科学民主管理需要公众广泛参与，而且基层群众有序政治参与的愿望越来越迫切，但由于目前基层协商民主平台搭建存在缺失或不够完整，基层群众的意见诉求得不到及时的反映和采纳，导致一些不公平、不稳定、不和谐的事件发生。此外，以“选举式”民主为特征的人大平台与以“协商式”民主为特征的政协平台之间没有直接的沟通联系，在人大对于确定国计民生事项等诸多方面投票或举手表决之前，不能充分听取各党派、界别的专家、委员们从不同角度、不同出发点所提出的意见建议，无法将基层人民的愿望和利益体现到最大化。

（四）协商效果不显著

在实践中，有的协商缺少充分的对话、讨论与交流，部分协商人员碍于情面、心存顾虑，不愿发表不同意见或者反对意见；有的协商往往限于人民政协范围内的会议协商，变成了政协唱独角戏；有的协商没有给参与协商的单位和人员充分调研了解情况、认真思考提出建议的时间，造成建言方不能提出有实质性的建议。此外，在实际运作中，协商民主不可避免地会受到参与者个人能力、利益取向及价值判断的影响。基层经济发展相对滞后，群众参与意识和参与能力尚且不足，均影响了协商民主的实际效果。

三、基层协商民主实践的优化路径

（一）重视协商价值

首先，基层协商民主是民主政治建设的需要。民主政治的指向在基层，民主成果的转化离不开基层。不断推进基层协商民主，可以使基层人民有效地表达自身政治诉求，既符合社会主义民主政治的本质要求，又与人民群众民主意识不断增强的趋势相适应，有利于最大限度地实现人民群众的民主权利，激发社会公众的政治参与热情，为社会主义民主建设提供不竭动力。

其次，基层协商民主是实现社会治理的需要。基层党委政府工作环境比较复杂，实现社会治理的任务十分艰巨。协商民主的重要目的就是通过协商消除误解、增进理解、形成共识，进而实现有效治理。积极开展基层协商民主，让社会各方面的代表讨论和参与公共事务，一方面凝聚和体现了社会公共利益与公共意志的力量；另一方面由于治理是靠协商而非强制，能够获得广大人民的认同和支持。

再次，基层协商民主是建设和谐社会的需要。基层协商民主是各阶层、各党派、各界别、各群体利益诉求表达的途径，其尊重差异、承认多元的特质，使其成为社会的“减压器”，也使其成为实现社会和谐的重要保障。广泛开展基层民主协商，既能使不同的意见、要求得到有组织、有秩序的表达，又能使一些社会矛盾和问题在现有的体制框架内得到妥善化解，实现利益关系的协调平衡，从而达到团结各方、促进和谐的目的。

（二）厘清协商主体

基层协商民主的推动离不开各级组织的努力，会涉及基层各政治组织在推动民主协商的进程中“谁来领导、谁来主导、谁来配合、谁来参与”的问题。要正确处理一致性和多样性的关系，构建一个上下互动、左右相联的民主协商网络，进一步优化协商民主主体构成，使主体涵盖各党派、各团体、各民族、各阶层和各方面人士，充分调动和发挥各个方面的积极性，最大限度地兼顾各方面利益。其一，在横向上，要理顺基层党委、政府、人大、政协等在推动基层协商民主发展中的权责关系，坚持党的领导，明确各自在推动基层协商民主中的作用，明确哪些由政府主导、哪些由人大主导、哪些由其他组织主导，协同有序地推动基层协商民主的发展。其二，在纵向上，既需要上级党政机关的必要支持，也需要基层群众自治组织的有效配合。由于基层协商民主是一个新兴事物，在很多方面需要对接、协调，基层机关往往处于被动地位，需要上级党政机关给予必要的政策、理论、人事、财政等方面的支持。基层群众自治组织是联系基层党政机关和公民的纽带，只有民主意识较强的基层群众自治组织才能有效动员公民参与协商民主。其三，要处理好“精英”与“草根”的关系。协商民主强调参与主体、利益表达的公正性和机会均等性，因此，基层协商民主不应过分追求“精英化”，忽视“草根”阶层的利益需求，要在协商主体的界别设置、人员结构等方面体现公平，还要根据协商内容的不同选择相应的协商主体，从而保证协商者的积极性和协商的质量。

（三）明确协商内容

协商的内容和范围，决定了基层协商民主的深度和广度。一是协商内容要有明确规定。政府各项工作是基层协商民主面对的核心议题，要通过相应的规定，确定哪些内容无须协商，哪些议题必须公开协商，从而保证人们对公共事务协商的广泛参与。二是协商内容要有针对性。基层协商民主协商的内容必须围绕中心工作，围绕广大人民的根本利益，能助推党政中心工作发展，能为大局服务。三是协商内容要突出实效。在内容选择上，不可避重就轻，要以能否取得实效为重要原则，以是否符合基层实际需要为检验标准，不是为了协商而协商或纯粹照搬照用。

（四）掌握协商方式

一是选择协商时机。在协商的过程中，时机的选择很重要。要在决策之前和决策实施之中进行广泛协商。决策之前的协商，目的在于广泛地倾听民声、广纳民意、集中民智；决策实施之中的协商，主要目的在于安排部署、反馈调节、完善方案。二是完善协商制度。制度化运作是保持基层协商民主生命力的前提。要将基层民主协商纳入社会主义协商民主制度的框架，为基层民主协商的发展奠定必要的政治基础。要建立基层协商民主考核评价制度，将推进基层协商民主纳入各级党委政府年度综合目标管理考核。三是健全协商机制。要建立科学有效的协商机制与民主协商后的反馈机制，不断完善协商意见的整理和报送、协商结果的反馈和应用等相关工作机制，通过相应的回应渠道、回应规则和回应责任机制，对民主协商中的意见进行必要的反馈和回应，并全面真实地反馈到相关部门的工作中去。四是坚持群众路线。要把群众路线的触角从乡村的政治、经济、社会等重大事务延伸到基层协商民主之中，使协商的过程变成坚持群众路线、充分关注群众利益诉求、群众可以充分参与协商的过程。五是坚持求同存异。要最大限度地听取各方诉求，吸纳和整合多方面的建议，发扬合作、参与、宽容的精神，考虑各方利益，经得起反驳，听得进批评，不搞“一言堂”。

总之，基层协商民主是在实践过程中发展起来的民主形式，是人民群众的伟大创造，对于中国民主政治建设具有重要的理论和现实意义。为何协商、与谁协商、协商什么、如何协商是一个有机整体，构成了基层协商民主的路径图。国家治理体系和治理能力现代化为协商民主开辟了广阔的空间，要不断推进基层协商民主广泛多层制度化发展，丰富人民民主的内容和形式，推动中国特色社会主义民主政治发展。

责任编辑 梁华林

D616

A

1009-1203（2015）01-0012-03

2015-01-05

白月（1982-），女，河南新乡人，河南教育学院党委组织部组织科科长，讲师。