协商民主在地方民主实践中的应用——基于安徽省宣城市协商民主实践的调查

刘 艳，杨福根，汪润泽

（1.中共宣城市委党校，安徽 宣城 242000；2.宣城市政协，安徽 宣城 242000）

协商民主在地方民主实践中的应用
——基于安徽省宣城市协商民主实践的调查

刘 艳1，杨福根1，汪润泽2

（1.中共宣城市委党校，安徽 宣城 242000；2.宣城市政协，安徽 宣城 242000）

社会主义协商民主是我们一直在践行的民主形式。安徽省宣城市在推进协商民主的发展中取得了一定的成效，但也存在如协商民主有被泛化误解的危险，对协商民主重视不够，基层协商、直接协商较薄弱等问题。实践中，应在全社会范围内对协商民主进行制度创新与设计，规范协商民主的协商精神与操作流程；加大宣传力度，营造浓厚的协商民主氛围；大力开展基层协商、直接协商，培养人民协商民主的政治文明习惯，不断推进协商民主向前发展。

协商民主；基层协商；直接协商；政治文明

习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话，用了约一半的篇幅来论述协商民主，为我国协商民主的进一步发展和完善指明了方向。从一定意义上说，这篇讲话对于我国协商民主的理论和实践具有划时代的意义，它一扫之前关于“此协商民主非彼协商民主”的争论，一扫之前认为协商民主不过是我国为了迎合西方主流政治文化，或者说为了得到西方主流政治文化认可而倡导的民主术语的政治自卑心理，并且也一扫之前关于（西方的）协商民主能否在我国应用的怀疑心态。同时，更重要的是，为下一步协商民主在实践上的正确发展和不断完善指明了方向，即协商民主在实践上不应是移植外来政治文明的实验和探索，而应是已有光荣传统的进一步发展和完善。

社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是中国独特的、独有的、独到的民主形式。换言之，习总书记严格区分了我国的社会主义协商民主和西方资本主义国家的协商民主，明确了我国的协商民主就是社会主义协商民主，它与西方的协商民主无关。作为这种协商民主，“它源自中华民族长期形成的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀政治文化，源自近代以后中国政治发展的现实进程，源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践，源自新中国成立后各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士在政治制度上的不断创新，具有深厚的文化基础、理论基础、实践基础、制度基础”〔1〕。可见，不论是在文化渊源上还是在实践渊源上，这种协商民主都确实是我国本土的民主形式。我们的任务只是将这一伟大传统不断完善、发扬光大。毫无疑问，在协商民主的问题上，这篇讲话的论断体现了我们党高度的文化自信、历史自信和政治自信。

一、社会主义协商民主是我们一直在践行的民主形式

为什么说政协是协商民主的重要渠道而不说是主要渠道呢？这是因为，社会主义协商民主作为我们业已实践的民主理念贯穿于我们政治生活的各个层面，实际上，协商民主已是我们常规的一种民主程序和民主习惯，是民主集中制的一种重要形式。党的十八届三中全会《决定》和习近平在政协65周年大会上的讲话中都提到要拓宽中国共产党、人民代表大会、人民政府、人民政协、民主党派、人民团体、基层组织、企事业单位、社会组织、各类智库等的协商渠道，深入开展政治协商、立法协商、行政协商、民主协商、社会协商、基层协商等多种协商。可见，不论是在党委、人大、政府、政协中，还是在企事业单位、人民团体、基层组织、社会组织中，都存在协商民主。如果说党的各级党代会主要体现了选举民主，那么常委会则主要体现了协商民主。在人大的立法程序中，除了最后的票决通过外，更重要的是之前要进行周密的甚至是长期的立法协商。同样，在各级政府的施政过程中，更普遍地存在着常务会、多部门协调会、听证会及多种形式的协商民主。人民政协作为专门的协商机构更在其职能的履行过程中贯穿着协商民主的理念。具体到各个机关、企事业单位，由于我们党实行集体领导与个人分工负责相结合的制度，因此各单位在制度上都不存在一言堂问题，重大事项都要经集体协商决定。在基层自治组织中，村民代表大会、业主委员会等都是协商民主的具体表现形式。

实际上，在全国轰轰烈烈开展的群众路线教育实践活动也是一场广泛的协商民主实践，活动过程的很多方面都体现了协商民主的精神，正如习总书记所说，“社会主义协商民主是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现”〔1〕。

二、安徽省宣城市的协商民主实践

上述协商民主的基本格局在我国具有普遍性，应该说，我国已初步形成了广泛性、多层次、制度化的协商民主体系。宣城市的协商民主在基本格局方面当然与全国其他地方一样，尤其是党的十八大和十八届三中全会以来，在推进协商民主进一步发展方面作出了一些成就，具体表现在以下几个方面：

（一）开展了“思想大解放、服务开发区”大讨论活动

2014年7月至8月，宣城市开展了“思想大解放、服务开发区”大讨论活动〔2〕。此项活动由市委发文，组织实施，虽然它的初衷是群众路线教育实践活动，但其实施过程实际上是一次典型的协商民主实践活动。这场大讨论活动各市、县、区党委及市直各单位都要参加，要求大家就群众路线教育实践活动中群众对干部所提出的问题、重点就如何促进市本部开发区发展的问题进行大反思、大讨论、大协商，要求通过此项活动实现思想大解放、工作大落实、事业大发展。市直各单位都精心组织了此项活动，即以笔者所在的单位来说，召开了专门的讨论会议，会上大家就市开发区存在的问题、如何进一步促进开发区发展等各抒己见、热烈讨论，甚至有不同意见的辩论，会后形成了本单位关于促进开发区发展的建议报送市委市政府参考。很明显，这是一次典型的、成功的协商民主实践过程，其经验完全可以复制、推广。

（二）实行了市长、副市长领衔督办市人代会议案、人大代表建议和市政协委员提案的制度

2014年5月，市政府发布了《宣城市人民政府市长、副市长领衔督办市人代会议案、人大代表建议和市政协委员提案实施办法》，要求市长、副市长每年分别领衔督办1件至2件市人大代表建议和市政协委员提案。今年作为此项制度开局之年，共确定了1件市人代会议案由市长领衔督办，8件市人大代表建议和8件市政协委员提案由副市长领衔督办。这项制度是由市政府发布和牵头实施的。而此前一个月，由政协牵头，也确定了今年由市委书记、市长和市政协主席、副主席领衔督办重点提案共13件，其中市委书记、市长阅批督办重点提案4件，市政协主席、副主席领衔督办重点提案9件。可见，我市非常重视协商民主工作，这些做法和制度目标直指协商结果的落实，对于提升协商民主的实效、提高人大代表和政协委员们参政议政的积极性无疑具有重大的作用，是我市推进协商民主的一项实实在在的举措，相信此项制度的实施一定会促进我市协商民主的进一步发展。

（三）制定了年度协商民主工作计划并付诸实施

政协是专门的协商民主机构，是协商民主的重要渠道，一个地方协商民主搞得好不好，很大程度上取决于政协的工作。宣城市政协在推进协商民主方面有哪些重要举措呢？2014年，宣城市政协制定了详细的协商民主工作计划，将重大协商事项提前规划、分类细化，并给出了详细的时间表〔3〕。这些协商民主实践的开展必将能大大地提升宣城市协商民主的质量，展示协商民主在促进地方经济社会发展中的巨大作用，推动协商民主的常态化发展。

（四）重点实施了政协常委会暨资政会的协商民主形式

2012年以来，宣城市政协每年择机召开一次常委会暨资政会，邀请市委书记及市委市政府相关领导参加，会议的主题均是当年市委市政府的工作中心议题，例如，2012年的主题是“推进国家生态市建设”，2013年是“做大做强工业主导产业”，2014年是“推进皖南国际文化旅游示范区建设、加快我市文化旅游产业发展”。会前相关课题组及代表进行了充分的调研，形成了高质量的调研报告，经会上讨论协商后，形成一致的建议案，供市委市政府决策参考，真正实现了围绕中心、服务大局的资政功能，真正做到了党委决策、政协协商、人大通过、政府实施的科学决策过程，真正体现了集思广益、群策群力和协商在决策之前、之中的协商民主精神，涉及面广，效果非常明显。

（五）开展了“协商民主在宣城”系列新闻报道活动

2014年，市政协还开展了“协商民主在宣城”的新闻报道活动，宣传各市、县、区发挥政协协商民主重要渠道作用、创新协商民主形式助推经济社会发展、改善民生的好做法、好经验等，宣传各地政协委员履职尽责的先进典型。活动开展至今已在《宣城日报》上发布新闻报道20多篇，足迹遍布广德、郎溪两个县，明年还将往其他县延伸。这是市政协宣传协商民主工作的一项重点内容和长期措施，对于在全市持续营造协商民主的氛围、提升协商民主的社会关注度发挥了积极的作用。

三、存在的主要问题

（一）协商民主有被泛化误解的危险

习近平总书记指出：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。涉及人民利益的事情，要在人民内部商量好怎么办，不商量或者商量不够，要想把事情办好是很难的。我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。”〔1〕可见，协商民主通俗地说就是商量。但这段话易被人误解，一时间似乎什么都能跟“协商民主”沾上点边，什么都可以叫“协商民主”，“协商民主”变成另一个筐，什么都能往里装。显然，这种协商民主泛化的误解不利于协商民主的真正发展。协商民主固然是商量，但并非所有商量都是协商民主，协商民主应该是有明确精神取向、有规范的程序化操作流程的商量。而在目前的协商民主实践中，由于这种被泛化的误解，加之缺乏相应的制度规范，协商民主往往流于形式，如开个会，大家轮流发个言，没有讨论，没有协商，没有凝聚共识的成果，或即使有成果，成果也很难应用到实处。

（二）对协商民主重视不够

应该说，随着党的十八大和十八届三中全会的召开，随着习近平总书记在政协成立65周年大会上讲话的强调，协商民主已得到地方党委政府一定的重视，但相较于经济社会发展的主题来说，对协商民主的重视程度还是不够，因为这是项不挣钱的工作，不直接产生经济效益和政绩，因此有些地方并不真正重视，只是满足于以文件落实文件，以会议落实会议，即使开展了一些协商民主活动，也往往流于形式，满足于完成任务、走过场。在有些地方，一些单位的领导抵制协商民主，觉得协商民主会削弱自己的权力和威信。相较于政府的不重视，社会上普通民众对协商民主了解更少，民主意识比较淡薄，协商氛围不浓。

（三）基层协商、直接协商较薄弱

习近平总书记在政协成立65周年大会的讲话中指出：“人民群众是社会主义协商民主的重点。涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”〔1〕而基层协商、直接协商恰恰是我国社会主义协商民主的薄弱环节。笔者在调研中了解到，作为协商民主重要渠道的政协，在其最基层即县级政协的机构中，普遍存在机关人员编制不足的问题。部分县政协往往除主席、副主席之外，只有4个至5个编制。可以想象，如此短缺的人手很难在协商民主方面大有作为。另外，基层协商更多的指面对群众的直接协商，这方面同样比较薄弱。笔者在调研过程中走访了宣城市新田镇的山岭村，该村的协商民主做得算比较好的，每年的“一事一议”项目以及危房改造项目等先由村两委商议，再经党员大会（大部分党员）或党员议事会（20%左右党员）审议，最后经村民会议或村民代表大会决议。但即便是这样，也存在青壮年外出务工及村民协商意愿不足的问题，有时候协商很难组织起来，这种情况在我国农村尤其是较落后地区普遍存在。有些地方还存在村干部家长制作风严重、害怕民主、不愿协商、凡事“老子说了算”等问题，根本不给群众以协商民主的机会。城市的情况稍稍好一点，很少出现找不到人的情况，但城市居民往往都是陌生人，协商同样难以组织，直接协商的实践太少。可以说，基层协商、直接协商仍然任重道远。

四、完善协商民主的思路选择

笔者认为，宣城市在协商民主实践中存在的一些问题，在全国其他城市也都存在，带有一定的普遍性。为此，应在国家层面和宏观设计方面，不断完善和推进协商民主的发展。

（一）对协商民主进行制度创新与设计，规范协商民主的精神取向与操作流程

协商民主应该是有明确精神取向、有程序化操作流程的商量，这就需要在国家层面对协商民主进行制度创新与设计，规范协商民主的精神取向与操作流程。协商民主的精神取向有两种：一种是针对不知道怎么办的事情，这种情况不存在明显的利益冲突，比如上文提到的宣城市服务开发区大讨论就属于这种情况，协商的精神是集思广益、群策群力，“三个臭皮匠赛过诸葛亮”。另一种是针对有明显利益或意见冲突的事情，比如经常出现的征地拆迁谈判，协商的精神取向应该是合理化，而不应该是利益博弈。所谓“全社会意愿和要求的最大公约数”实际上是个比喻的说法，它指的就是合理化，因为并不真的存在全社会意愿和要求的最大公约数，多元的利益正因其不可通约才叫“多元”，而协商民主就是要从不可通约的多元利益上溯到可通约的合理化原则，并在这个层面形成合理化的共识，其实质在于合法性的可上溯性。

协商民主的流程设计则包括很多方面的技术问题。首先是协商议题的产生机制。什么样的议题需协商解决必须尽可能明确界定，不能笼统地以“重大”或“重要”一词概括，否则的话会给领导干部或有关部门过多的自由裁量权，以至于产生协商民主想起来就搞，想不起来就不搞的问题。其次是协商人选及规模的函变机制。什么议题什么人参加，多大规模的人数参加。还有协商的形式分类，如什么样的议题需要面对面协商，什么样的议题仅需非面对面的协商，如果是面对面协商，那么具体程序怎么走，包括主持人的作用、发言秩序、是否要设置自由辩论环节等问题都要明确规定。最后是协商结果的运用及落实机制。这些程序都需要进行细化的制度设计。顶层设计固然最好，但各地也可根据自身的政治文明建设程度先行先试，出台地方性的协商制度。

（二）提高重视程度，加大宣传力度，在全社会营造浓厚的协商民主氛围

首先，政府自身要提高认识，充分理解协商民主的重要性。要认识到政治文明本身就是目的，人类的进步不仅在于经济生活的富足，也在于政治生活的民主、开放，后者甚至更重要。协商民主搞得好，还能间接促进经济社会的全面发展、人的全面发展，意义深远。各级政府切不可急功近利，只看重眼前利益，而忽视了政治文明的进步；领导干部也不能害怕协商民主会削弱自己的威信和权力，要充分相信群众，问计于民。其次，政府要利用各种渠道大力宣传，使普通群众都能了解协商民主，使协商民主的理念深入人心，从而在全社会形成协商民主的浓厚氛围。目前宣城市开展的“协商民主在宣城”系列新闻报道活动就是一项有益的尝试，值得借鉴。

（三）多多开展基层协商、直接协商，在实践中培养人民协商民主的政治文明习惯

协商民主需要干部开明且大力提倡，同时更需要教育群众，需要提高群众素质，否则你跟他讲政治，他却总是跟你讲利益，你跟他讲公共利益，他却总惦记着自己的个人利益，你跟他讲理、讲法，他却总跟你进行利益博弈。而要教育群众，最好的方式莫过于多开展基层协商、直接协商的实践，在实践中教育群众，在实践中宣传协商理念，在实践中培养民众协商意识和习惯。基层协商、直接协商任重道远，不可能一蹴而就，因此不要指望在一两次的协商民主实践中就能出现完美的协商参与、协商效果以及合理化的协商精神。协商民主是全社会的一种政治文明习惯，而一种文明习惯的形成是一个漫长的过程，它实际上是一项伟大的人性工程，要求人们最终不再执著于自己的个人利益，而是追求公平正义。而要实现这一伟大工程，必须坚持在实践中提高、在提高中实践的原则，广泛开展协商民主的实践。不论是机关企事业单位，还是社区、农村，只要有条件开展直接协商，都应积极开展。实际上开展起来并不困难，群众素质不高也不必着急（因为这需要一个过程），真正阻挠协商民主实践的原因恐怕还是干部的权力意识，即官本位意识，不愿下放权力，不愿由群众当家作主。因此，还需要多多开展基层协商、直接协商，在实践中培养人民协商民主的政治文明习惯。

〔1〕习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话〔N〕.人民日报，2014-09-22.

〔2〕中共宣城市委.关于开展“思想大解放、服务开发区”大讨论活动的意见〔Z〕.宣发〔2014〕第54号，2014-06-23.

〔3〕中共宣城市委办公室，宣城市人民政府办公室，政协宣城市委员会办公室.关于印发《宣城市政协2014年协商工作计划》的通知〔Z〕.宣办发〔2014〕第7号，2014-02-08.

责任编辑 李 雯

D616

A

1009-1203（2015）01-0015-04

2014-12-27

安徽省党校系统重点课题（AHDXKT2014049）。

刘艳（1980-），男，安徽六安人，中共宣城市委党校讲师，哲学硕士，主要研究方向为政治哲学、现象学。

杨福根（1962-），男，安徽宣城人，中共宣城市委党校高级讲师，经济管理研究生，主要研究方向为经济管理。

汪润泽（1981-），男，安徽六安人，宣城市政协研究室信息科副科长。