先行先试构建生态环境执法新模式

文｜梁江涛

先行先试构建生态环境执法新模式

文｜梁江涛

党的十八届五中全会提出，实行“最严格的环境保护制度”，要求实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。环保监测监察垂直管理，将有效避免地方干预监测数据，并加强对地方的环保责任追究。

习近平总书记在关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明中专辟一条指出，现行以块为主的地方环保管理体制，使一些地方重发展轻环保、干预环保监测监察执法，使环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究现象大量存在。综合起来，现行环保体制存在以下4个突出问题：一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任，二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预，三是难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求，四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。

这条说明还将环保机构监测监察执法垂直管理具体化：主要指省级环保部门直接管理市（地）县的监测监察机构，承担其人员和工作经费，市（地）级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市（地）级环保局的派出机构。这是对我国环保管理体制的一项重大改革，有利于增强环境执法的统一性、权威性、有效性。这项改革要在试点基础上全面推开，力争“十三五”时期完成改革任务。在“十三五”规划中，最高决策层面提出要实行最严格的环保制度与省以下环保机构监测执法实行垂直管理，这是破解环保体制积弊的务实之策，更是建设生态文明与美丽中国的必然选择。

环保垂直管理新政甫出，引发各方热议，尤其是利益相关者的关注与猜测。日前，环境保护部部长陈吉宁在传达学习党的十八届五中全会精神时，要求把全会精神落实到加快生态环保体制改革中去。实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理，是对环保管理体制的重大创新和突破。要按照“1+6”的总体布局，结合贯彻落实《生态文明体制改革总体方案》，加快推动生态环保体制改革。做好顶层设计与基层创新的结合，积极鼓励有条件的地方先行先试，积累改革经验，构建上下联动推进改革的工作格局。抓紧谋划机构设置、任务职能、人员配备等事项，把改革任务落到实处。鼓励地方先行先试，说明对此尚无具体的实施意见。如果历年来环保管理机构的探索是“摸着石头过河”，那么，在环保监测监察垂直管理上的先行先试就是“摸着石头上岸”。

生态环境特别是大气、水、土壤污染严重，已成为全面建成小康社会的突出短板。扭转环境恶化、提高环境质量是广大人民群众的热切期盼，是“十三五”时期必须高度重视并切实推进的一项重要工作。《生态文明体制改革总体方案》提出，建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，将分散在各部门的环境保护职责调整到一个部门，逐步实行城乡环境保护工作由一个部门进行统一监管和行政执法的体制。有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，建立权威统一的环境执法体制，充实执法队伍，赋予环境执法强制执行的必要条件和手段。完善行政执法和环境司法的衔接机制。

根据这一总体方案，结合“环保法”中地方政府对本行政区域环境质量负责的原则，垂直管理应与属地管理并行不悖，最终形成一个企业主体责任、地方政府监管、上级部门监察相结合的环保管理体制新模式，既保障了环境执法的效果，又遏制了地方保护主义。

监察执法垂直管理，意味着监察与督查“一篙子插到底”，上级直接对下级监察行为进行督查，对排污行为实行“空降”式监察与查处，加大约谈、追责与刑究的力度。具体地说，将省市县环境监察执法队伍与省级及省级以下督查中心合二为一，与环保部大区督查中心无缝对接，自上而下开展环境监察执法，逐步建立一支具有强力现场处置能力与执法权威的“环保警察”，使查处与打击污染环境违法犯罪行为具有超脱性，实现常态化、全覆盖。

作为环保执法“法医”的环境监测机构，根据《生态环境监测网络建设方案》的设计，逐级上收生态环境质量监测事权，以保证监测数据的正确性和真实性，使其在生态环境质量监测、重点污染源监督性监测、环境执法监测、环境应急监测与预报预警中发挥重要作用。但是，同时要看到，省以下环保机构监测监察执法垂直管理不是单纯的“线性”改革，与事业单位改革、环境税改革以及“十三五”规划中的其他领域改革密切相关，牵一发而动全身，必须统筹兼顾，稳步推进。

环保垂直管理是“十三五”规划中有关生态文明体制改革的一项重大举措，对环保部门来说，既是机遇，又是挑战。由于历史沿革等原因，在国家层面，现行基层环保监测监察执法机构的设置不统一，职责、编制、人员、机构、经费等亟待通过改革来调整定位。改革必然涉及人、财、物、事的重新洗牌，必然发生责权切割与利益博弈。各地应紧紧围绕十八届五中全会提出的实行“最严格的环境保护制度”这一目标，一切有利于贯彻执行“十三五”规划与生态建设总体文明方案，一切有利于确立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，一切有利于生态环境质量总体改善，进行改革尝试，探索创新。

垂直管理的先行先试并非简单的“加减法”，首要的是厘清地方政府环境管理责任与环保机构监测监察执法垂直管理之间的关系。《环保法》规定的地方政府财政投入、监督管理、直接做事、鼓励单位和个人做事等具体责任，只能强化，不能削弱。市（地）级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市（地）级环保局的派出机构。这条改革原则，决定了省级及省级以下的环保行政机关主要以宏观管理、决策调控、综合执法以及协调运作为主，将微观层面的执法职能交给垂直管理的专职执法机构。意味着在先行先试中，环保行政机关与垂直监测监察执法机构之间的职能职责，需要重新剥离划分，整合资源，达到宏观管理充分行使区域规划、行政许可、污染防治以及城乡面源污染管控等职能上，而监测监察机构具有独立的采集监测数据、现场监管执法权。

与此同时，作为一项综合性较强的工作，环境执法牵涉到地方政府的多个部门，特别是公安机关与其他执法部门。新“环保法”规定，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押非法排污企业造成污染物排放的设施、设备，以及行政拘留等行政处罚的执行、环境违法犯罪的查处和行政处罚的强制执行等，这些都离不开当地公安机关等执法司法协助，因此，垂直管理的执法查处还需开展常态化的横向联合执法，这就需要在职能转换整合的过程中，构建全新的联动执法机制，以保障执法的精准到位。此外，环保部门不能既当运动员又当裁判员，在改革中将能通过市场解决的那部分职能交给市场，吸引社会资本投入环保领域。唯此，才能让最严环保制度落地生根，进而实实在在地改善环境质量，护卫民众环境安全。

(作者单位：江苏省阜宁县环境保护局)