环境监察执法垂直管理好在哪里?

文｜史春

环境监察执法垂直管理好在哪里?

文｜史春

党的十八届五中全会公报提出，国家将实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。目前，各级环保部门都在关心和热议，强烈关注“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”的有关问题。

省以下环保机构监测监察执法如何垂直管理?据新华社报道，11月3日，国家主席习近平就《建议》起草的有关情况向全会作说明。《建议》稿提出的省以下环保机构监测监察执法垂直管理，主要指省级环保部门直接管理市（地）县的监测监察机构，承担其人员和工作经费，市（地）级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市（地）级环保局的派出机构。

好处

省以下环保机构监察执法垂直管理，是对我国环保管理体制的一项重大改革，这样做好在哪里？笔者认为，实行省以下环保机构监察执法垂直管理，可谓好处多多。可以破除环保执法中的障碍，有利于增强环境执法的统一性、权威性、有效性，也将对环境质量提升产生直接作用。

好处之一，实行省以下环保机构监察执法垂直管理制度，对于贯彻落实十八届五中全会提出的2020年全面建成小康社会新的目标要求，实现“生态环境质量总体改善”具有重要意义。同时，对于落实《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出的“坚持绿色发展，着力改善生态环境”也具有同等重要意义。

好处之二，实行省以下环保机构监察执法垂直管理制度，可以有效“打破地方保护主义”，进一步加大环保执法力度，增强环境执法的统一性、权威性、有效性。因为，当前我国以块为主的地方环保管理体制，使一些地方在发展经济的过程中，难以避免地会出现重经济发展，轻环境保护，干预环保执法，使环保责任难以落实等问题，导致一些地方有法不依、执法不严、违法不究现象大量存在，并成为常态。当前在地方政府经济增长冲动下，如不改革环境执法体制机制，打破地方保护，环境执法难问题将难以有所突破，“生态环境质量总体改善”将成为空话。

省以下环保机构监测监察执法垂直管理何时完成？这项改革不是一朝一夕的事，改革时间表已确定，要在试点基础上全面推开，力争“十三五”时期完成改革任务。

担忧

近日，笔者走访了一些基层环保部门负责人和工作人员，大家对十八届五中全会明确的省以下环保机构监测监察执法垂直管理表示欢迎，认为监察系统垂直，将有利于环保事业的发展，有利于环保部门统一监督管理。同时，也有一些人对垂直后可能出现的问题表示担忧。

担忧之一，垂直管理后地方政府环保责任如何落实？因为新《环境保护法》第六条明确规定：地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。省以下环保机构监测监察执法垂直管理后，地市级和县级环保部门作为省级环保部门或市级环保部门的派出机构，不再是市政府或县政府组成部门，那么，当地的生态保护、环境影响评价、总量控制、环保规划等地方政府环保责任如何落实？因为，作为市、县级政府又没有能力承做这些环保工作。

“县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划”“县级以上人民政府应当建立环境污染公共监测预警机制”等也是《环境保护法》中涉及县级地方人民政府的条款。县级人民政府又如何落实这些法律要求，这也有待于下一步探索解决。

担忧之二，垂直管理后，省级环保执法部门与地方环保部门对排污单位的监管责任如何划分？实际工作中，往往存在省级环保执法部门与地方环保部门对排污单位的监管责任难以划分的问题。同时，省级环保执法部门也存在远程监督乏力的问题，地方环保部门监督又存在执法不严的问题。

担忧之三，监察执法垂直管理后，这支庞大的环保执法队伍如何管理？地方监察执法干部的成长是否受影响？环保机构归地方政府管时，干部和专业人员可以横向调动或升迁，空间较大。如果改为垂直机制，则切断了横向移动发展路线，只剩下“县—地—省”单线，机会将大大减少。这些必须引起关注。

担忧之四，监察执法垂直管理后，与其他负有环保监管职责部门关系如何摆？航运局、林业局、水利局等都是负有环保监管职责的部门，省级以下监测监察垂直后，与这些负有环保监管职责部门关系如何摆？这就需要及早地明确地方政府和其他部门的环保事权，防止在履职过程中相互推诿扯皮，导致乱作为或不作为。

建议

一是抓紧完成相应配套法律法规的修订工作。实现省以下环保机构监察执法垂直管理，目前在法律上仍然需要进一步完善。《环境保护法》第六条明确规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。我国现行的环保法律框架，环境是属地管理，即块块管理，保护和改善环境，是当地政府的法定职责。监察执法垂直管理以后，是条条管理，环保局不归当地政府管了，或者说，当地政府没有权力管了，政府该如何对环境质量负责？这需要在法律中明确。

其次，目前，环境监察机构在法律地位上是受县级以上人民政府环境保护主管部门委托；《关于加强环境监管执法的通知》明确“县级以上地方政府对本行政区域环境监管执法工作负领导责任”，那么，监察执法垂直管理以后，当地政府在环境监察执法工作所应承担的责任也要在法律中进一步明确。

二是监察执法垂直管理后，摆正与省级环保执法部门和其他负有环保监管职责部门关系。航运局、林业局、水利局等都是负有环保监管职责的部门，其环保职权是法定职权。省级以下监测监察垂直后，这些负有环保监管职责部门要继续做好分内的环保工作。明确地方政府和其他部门的环保事权，防止在履职过程中相互推诿或不作为。

垂直管理后，要详细划分省级环保执法部门与地方环保部门对排污单位的监管责任。省级环保执法部门对地方环保部门要充分授权，有效解决省级环保执法部门远程监督乏力的问题。同时要加大培训力度，提高地方环保部门的执法水平，逐步解决省级环保执法部门与地方环保部门监督水平差距问题。

抓紧探索建立跨地区环保机构、开展环保督察巡视等举措。环保督察不仅督企，关键要督政。

三是要抓紧出台省以下环境监察执法垂直管理在人员的编制、机构设置、经费保障等诸多方面具体的配套制度。

监察执法垂直管理后，加强环保执法队伍如何管理，出台有关规定，使地方监察执法干部的成长不受影响。

四是省以下环境监察执法垂直管理各地有很大的探索空间，应找到适合自己的路子和模式。

垂直管理是我们期盼已久的环保管理体制重大改革，“十三五”规划建议是指导性、纲领性文件，在落实中仍有探索空间，各地应该积极探索创新，摸索出适合自己的路子和模式。各地要结合当地实际，因地制宜地完成这项改革，在垂直管理上不能搞“一刀切”，要学习借鉴陕西、重庆等地环境监察直管的有益经验，强化地方政府职能，分清事权，有所担当。

（作者单位：安徽省阜阳市环境保护局）