农地征收与农民权益保护法治路径探索

夏雨　任小敏

【摘要】随着我国社会的发展和城市化、工业化进程的加快，在农地征收实践中相关农地征收法律制度日益暴露出诸多缺陷和不足，这不仅造成无法切实保障被征地农民的合法权益，而且还导致被征地农民合法权益频频受损，继而不断引发、激化社会矛盾。因此，在农地征收中切实保护农民合法权益，进一步探寻农民权益保护的法治路径，不断完善现行土地征收法律制度成为必需解决的课题。

【关键词】农民权益 土地征收 公共利益

【中图分类号】D93/97             【文献标识码】A

农地是农民最重要的生产、生活资料，是农民赖以生存的基础。因此，依法保障农民合法权益，就必须切实保护农民赖以生存的农地，保障农地征收中农民的合法权益。长期以来，我国一直在不断完善农地征收法律制度、探索保护农民合法权益的种种途径，并取得了积极成效。

总结之前农地征收的经验和教训，再结合目前我国具体国情和形势，党的十八大明确提出了“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”、“依法维护农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”等举措;2014年1月20日国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》更明确提出“加快推进征地制度改革”。充分显示了党中央对农地、农地征收及其相关配套制度、农民权益保护等一系列问题的高度关切。但是，由于农地、农地征收问题、农民权益保护问题是一个动态的、发展变化的过程，它随着经济、社会的发展而不断发展、变化，因此农地征收、农民权益保护实践中各种新问题、新情况不断涌现，如何面对和解决这些新情况、新问题，更好地保障农民合法权益，成为我们面临的重大课题之一。

土地征收法律制度的完善与农民权益息息相关

改革开放以来，随着经济的发展和我国城市化、工业化、城镇化进程不断加速，我国经济得到了突飞猛进的发展，城镇人居环境得到了大幅度改善，但大量的农村土地也因此被征收占用，导致大量农民因征地“被非农”、“被上楼”、“被进城”，陷入“无地、无业、无保障”的“三无”困境，①且失地农民数量还在不断呈现攀升趋势。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间被占用耕地将超过5450万亩，据预测到2020年我国失地农民总数将达到1亿人以上。②不难预见，如果不进一步完善农地征收制度，完善农地征收相关法律制度，切实保障好农民的合法权益，未来我国众多失地农民生活保障问题、合法权益保护问题、出路问题以及征地引起的群体事件问题等都将成为日益突出的社会问题。在此背景下，进一步改革和完善土地征收法律制度，从法律路径切实保障农民合法权益已迫在眉睫。

在具体的农地征收法律制度总設计上，“一方面应该保障国家经济建设发展必要的建设用地。另一方面应积极协调好国家、集体、农民个人三方面的利益，保护处于弱势一方失地农民的合法权益”。③因此，认真分析我国现行农地征收法律制度存在的问题与不足，着力解决当前我国农地征收法律制度存在缺陷，对化解当前存在的土地征收纠纷、补偿纠纷具有重大意义。

农地征收制度在保护失地农民权益方面的不足

当前，在农地征收实践中，失地农民权益得不到切实可行的保障，最主要的原因在于我国农地征收制度，尤其是农地征收法律制度的不健全与不完善，如立法不完善、补偿范围狭窄且标准低、所有权主体多元、补偿分配混乱、征收程序缺乏规范性和可操作性、征地补偿纠纷解决机制不健全等问题。

立法不完善，界定模糊。一是我国专门的农地征收立法缺位。在我国，到目前为止还没有一部专门、统一的农地征收立法，相关内容只是散见于不同位阶层次的法律规范、规则中。如《宪法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《物权法》、《国土资源听证规定》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《征收土地公告办法》等。这种分散的立法模式，必然容易导致出现法律规定滞后性、空白区域、有规范却不详尽、甚至发生冲突的混乱状态。2011年，在《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布实施后，学界一直在呼吁出台专门的立法，切实保护农地征收过程中失地农民的合法权益。

二是对“公共利益”界定模糊不清。世界上大多数国家通行的做法是将“公共利益的需要”作为农地征收制度制定的法理基石。在我国的《宪法》、《物权法》、《土地管理法》中也均有规定，征收集体所有土地唯一的前提是：“公共利益的需要”。但“公共利益”的判断标准是什么？ 哪些属于“公共利益”范畴？具体哪些征地属于“公共利益”？相关法条并没有给出明确的界定，也没有像别的国家一样，采用列举式规定列举出公共利益为目的建设项目的范围，从而导致实践中大量打着“公共利益”大旗的商业征收四处侵害农民的合法权益，引起失地农民的强烈抗议与不满，这也是当前导致群体事件频发，影响社会和谐稳定的导火索之一。

补偿范围狭窄，补偿标准低。当前，我国土地制度仍然实行的是与城乡二元化结构相适应土地二元制度，④现行相关农地征收法律制度，补偿机制都设定于计划经济时代，随着经济的发展与时代的变迁，旧农地制度与农地征收法律制度已暴露出严重的不适应性。根据原有《土地管理法》相关条款规定，农地征用补偿范围仅限于四项，即“土地补偿费、安置补助费、土地附着物及青苗补偿费”，从此法律条款规定不难看出，失地农民能拿到的补偿范围仅限于因征地造成的直接损失和物质损失，对一切间接损失及由此而延伸的损失等一概不补偿，实质上采取的是一种不完全补偿原则，在当前市场经济条件下，这样的补偿没有充分考虑到因征地给农民带来的间接的经济的、非经济的、精神等方面的损害，没有考虑土地的潜在价值、土地社会保障价值、未来增值潜力等，难以从根本上切实保障失地农民的权益。

伴随农地征收补偿范围过于狭窄，还存在补偿标准过低。按照现行《土地管理法》相关规定，对于农地征收的补偿长期以来采用的计算方式是简单的“产值倍数法”，就是按照现行补偿标准规定的最高上限补偿失地农民，农民拿到的补偿金都难以为续其自己及其子女以后的生活。同时，这种过于简单的“产值倍数法”，在计算补偿的时候仅仅只是按照土地的原用途和原产值进行计算，而并没有考虑土地本身的价值和被征土地区位、土地的市场价值、土地的潜在价值、土地社会保障价值、未来增值潜力等进行计算，是很不公平、不合理、不科学的，不利于保障失地农民应有的合法权益。

关于“产值倍数法”计算方式的缺陷和补偿方式过于简单的问题学术界与政府都已经意识到，在2012年11月28日通过的《土地管理法修正案（草案）》对土地补偿标准作了重大修改，删除了30倍补偿上限的规定，此外还增加了对失地农民的社会保障，将农民长远生活保障也纳入考虑。但是从总体而言，补偿的范围和标准还是过于狭窄、偏低，仍然有待进一步研究拓宽和提高。

所有权主体多元，补偿分配混乱。在我国，《宪法》、《土地管理法》、《民法通则》、《农业法》等相关法律法条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。根据以上不同的法律法条规定，根据不同的情形，“集体经济组织、村内集体经济组织、村民委员会、乡镇集体经济组织、村民小组”等在特定的法律规定情形下都可能成为“农村集体经济组织”，行使土地所有权，而与土地关系最密切的农民个体却缺失了，⑤无法行使土地所有权。

同时，何为“集体所有”中的“集体”？法律更语焉不详，导致“集体所有”中的“集体”只是存在于法律法条和政策文件中的一个虚化主体，并不具备法律人格。在现实中，谁能代表这个“集体”、如何代表、怎么代表、哪些事情可以代表等，法律法条中均没有明确的规定和界定。

在补偿分配问题上，具体的补偿分配更显混乱。一些地方政府在具体土地征收补偿分配过程中，故意不把补偿款加以细化，刻意将土地补偿费和安置补助费一起合并进行支付，并让土地补偿费占据补偿总费用的大部分，随意侵占能发放到农民个体手中的安置补助费，导致争议频发。地上附着物及青苗补偿费补偿主体法律有明确的规定，争议相对比较小，但也存在实际操作计算中标准单一、简单的问题，亟待进一步规范。

征收程序缺乏规范性和可操作性。农民财产权保护的核心呼唤制定更严格的、合理的、合法的农地征收程序，切实保障农民的合法权益不受侵害。当前，世界上绝大多数发达国家在相应的土地征收立法中都规定了严格的征收程序，如法国、日本和美国。我国虽然在《土地管理办法》中明确规定了“两公告一登记”制度，但在实际操作中，“两公告一登记”制度常常被异化为一种内部程序，缺乏可操作性，更缺乏强制执行力。在土地征收立法上，因缺少专门的土地征收立法，导致相关法条设计简单粗糙，不能适应现代社会发展的需要，有的法条甚至存在比较大的漏洞，如缺少征地目的合法性前置审查、征地公告与补偿安置公告设计不科学等，更别提对征收程序进行严格的规范与制约。

在具体的农地征收执行程序中，一些地方政府出现角色错位现象，集决策权、执行权和监督权于一身，缺乏相应的监督制约机构，更缺乏相关法律程序对政府权力介入进行制约与规范。因此，在实践中对于征地涉及的一系列问题，如征地是否符合公共利益需要、征地方案怎么做、征地补偿适用什么标准、如何开展征地等等都是由政府自己独自决定，根本不与农民进行协商讨论。部分地方政府甚至常常采取对上级边开工边报批，对农民先圈地后通气，对于事先应进行的“两公告”，往往采取“通知性”公告或事后公告，甚至不公告，整个征地程序农民处于非常无助与被动的地位，更缺乏应有的透明性和公开性。当出现矛盾时，政府也只是扮演着“安抚”、“说服引导”的角色，因此极易形成政府与农民的对峙。同时，在农地征收程序中，对土地征收中农民的“知情权”、“听证权”、“参与权”、“监督权”、“救济权”等保障力度不够，迫切需要进一步规范和完善农地征收相关法律程序。

征地补偿纠纷解决机制不健全。当前，在征地纠纷案例中，征地补偿纠纷占绝大多数。根据《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地案的实施。这一规定实际上将农地征收相关争议问题排除在司法之外，法律更明确规定法院无权受理和管辖征地纠纷，而且我国迄今为止也没有设立一个中立的仲裁机构或征地纠纷处理机制，进行征地纠纷调解，这让农民既无法得到司法的救助，又无法得到中立仲裁机构和征地纠纷处理机构的帮助，农民合法权益无处申张，更谈不上真正保护。而政府主導进行的土地纠纷裁决，更难以服众，毕竟，在农地征收过程中，政府一直主导并参与其中，并集决策权、执行权和监督权“三权”于一身，既当“运动员”又当“裁判员”，很难做到中立，难免有失公允，裁决结果更难以让农民信服。因此，在这样的情况，农民状告无门，无处求助，于是实践中容易导致征地矛盾尖锐化，容易出现一些非理性的抗争行为，甚至升级为流血冲突事件。

农地征收制度的完善与农民权益保障的法治路径

鉴于当前农地征收法律制度的种种缺陷与不足，学界与政府部门已对原有的《土地管理法》进行多次修改，对相应的补偿标准也进行适当提高，但当前相关的补偿还仅限于直接损失补偿，在农地征收补偿问题处理上，补偿的范围比较窄，补偿的标准比较低，与一些发达国家还存在一定差距，不能切实保障农民权益，也无法适应我国市场经济体制的转型，有待于进一步加以完善。

完善征地立法，科学厘定“公共利益”边界。针对我国专门的农地征收立法缺位现状，相关部门应尽快完善征地立法，尽快制定《土地征收法》或《土地征收条例》，加快制定《农村集体土地征收与补偿条例》。⑥当然也可在现有的《土地管理法》中设“土地征收章”、“农村集体土地征收与补偿章”等，以填补土地征收尤其是农地征收中出现的法律空白。同时，应借鉴国外一些国家的经验，明确土地征收中的征收补偿原则，解决我国土地征收法律制度立法及实践操作过程中存在的补偿主体不明确、补偿不科学、补偿标准过低、补偿程序不完善等诸多问题。

同时，不断拓宽、提高补偿的范围和标准，不断丰富补偿的方式，进一步规范完善补偿程序，设立征地纠纷处理机制，增加司法救济途径等，从而公平合理解决土地征收纠纷、土地补偿问题。

完善征地立法的同时，应科学界定“公共利益”的范围和边界。针对当前存在的问题，首先应对“公共利益”作一个权威的解释，规定其内涵与外延，明确其边界。可以借鉴《行政诉讼法》法条界定模式，采用“概括+列举”方式，抽象出“公共利益”的基本内涵，用不完全列举的方式明确其外延，有效克服概括式的不确定性和列举式不穷尽性的弊端。同时，严格用法律区分界定商业用地和公益用地，建立不同的征地体系，公益用地可通过政府征收方式实现，商业用地进行严格的控制，严保耕地红线，同时引入价格机制和市场竞争机制，进一步控制不必要的商业征地行为，避免土地囤积与闲置，保护农地，保障农民权益。

扩大征地补偿范围，提高补偿标准。世界上可资借鉴的土地征地补偿通行做法是：不仅补偿征地导致的直接财产损失，还对间接损失进行一定的补偿，有形财产与无形财产均在补偿考虑范围之列，尽可能给与被征地者公平、合理、完全的补偿。为避免更多“被征地”、“被上楼”、“被市民”的“三无”农民出现，切实保障农民的合法权益，保障农民能在城市得到进一步的发展，有必要借鉴各国通行的做法，逐步扩大征地补偿范围、提高补偿标准。

征地补偿除了考虑现行法律规定内容外，还应适当考虑的因素主要有：土地间接补偿、社会保障补偿、残地补偿、营业损失补偿及其他相关损失补偿。同时，应建立与市场相联系，以市场定价为主的土地补偿机制与标准，确保农民也能享受到土地增值收益。⑦在具体实施过程中，应充分综合考虑土地的区位条件、环境条件、自然条件，通过中立的第三方，如土地评估所等市场中介机构进行土地资产价值评估，并给出土地补偿参考价格，然后再由征地方和被征地农民进行平等协商、商讨。

农地推行确权登记，细化补偿款分配。针对出现的“所有权主体多元”问题，首先应从法律上对土地的歸宿主体进行重新明确界定，即对农地进行确权登记颁证，通过确保明确农民权益不仅包括农地承包经营权，还包括转让权和收益权，使农民从为土地实实在在的主人。⑧其次，进一步明晰补偿范围和权属主体，对不合理的土地产权制度进行改革，还权于农民，保障农民土地财政权，从源头解决征地纠纷问题，这一做法从2012年已在全国逐步实行，并取得了一定的积极成效，但有待进一步推进和铺开。

对于存在的“补偿分配混乱”问题，首先，政府在拨付分配征地补偿款时，必须按照法律相关规定，分别计算各项补偿具体的费用，列明征地补偿款项的各项费用构成，并在征地文件中加以明确，进行公示，让广大农民知悉，从而杜绝贪腐、挪用、扣留现象。其次，对补偿分配法律制度的设计上，要体现民主原则，严格区分补偿费和安置补助费的分配原则和使用情况，用法律法规限制、监督、杜绝随便分配和使用补偿款。

规范、健全土地征收程序，提高可操作性。土地征收程序的规范、健全，目的在于对土地征收权进行制约，防止权力滥用，侵害农民土地权益。⑨在这一理念指导下，应当突出土地征收程序的可操作性和事前公示性，避免“先征地，后补偿”、暗箱操作情况的出现。

第一，应增加“公共利益”合法审查认定前置程序，杜绝再出现大量打着“公共利益”大旗的商业征收四处侵害农民的合法权益。这一合法审查认定前置程序包括四个程序，分别是申请程序、调查程序、确认程序、征收公告程序。

第二，应由申请人提出征收申请，然后政府责成专门部门进入调查程序和确认程序，调查确认属实后再进行公示，明确告知征收是否符合社会公共利益、征收的目的、用途等相关事宜。

第三，政府应召开听证会，广泛听取相关专家的意见，向被征地农民公布和发放相关征收资料，解答质疑和疑问，确保被征地农民享有充分的知情权与参与权。⑩

第四，具体补偿方案的商定应由征地方、政府和被征地方组成的委员会共同协商，遵循公平补偿的原则下，提出合理、合法、科学的补偿方案。在方案协商后，还应向被征地农民进行公示并征求意见，然后再由政府机关进行审核，这样几个程序走下来，有利于平衡各方的利益，减少土地征收过程中的不公平性现象，减少冲突，实现多方共盈。

第五，针对当前土地征收中出现的程序不公平、不合法、不透明这一弊端，应建立相应的社会监督机制，通过征地过程中各个阶段信息的公开公示和公众的参与、监督，有效遏制土地征收违规行为的发生。

进一步健全征地纠纷解决机制。相应司法救助、征地纠纷解决机制的缺位是当前征地纠纷矛盾不断上升的主要原因之一。因此，应加快依法增加司法救助途径、建立健全征地纠纷解决机制，使农民的合理诉求能得到有效解决，减少非理性事件和极端冲突的发生。在具体实践中，政府相关的权力应受到相应的规范与制约，应合理听取被征求农民的意愿，建立起一套正当的法律程序，建立一整套完备司法保护途径加以保障农民的合法权益。为此，首先应尽快修改现有的《宪法》、《土地征收法》、《土地征收条例》和《农村集体土地征收与补偿条例》。将征地补偿争议通过民事诉讼程序写入《宪法》之中，详细规定土地征收必须进行的程序、步骤，保障农民的“知情权”、“听证权”、“参与权”、“监督权”、“救济权”等。其次，应加大司法救济的力度，加大宣传的力度，拓宽纠纷解决渠道和途径，建立科学合理的多元化纠纷解决机制，维护农民合法权益。

结语

农地是农民生存、发展的根基，是农民最可靠、最稳定的社会保障，是农民赖以生存的生命线。我国作为农业大国和农业人口大国，农地征收问题不仅仅是土地这一社会资源和利益的再分配问题，更关系农民的生存问题、发展问题，关系整个社会和谐稳定问题。因此，应充分调动立法机关、行政机关、司法机关等在完善农地征收法律制度中的积极作用，进一步探寻农民权益保护的法治路径。同时借鉴国外发达国家的经验，寻找可借鉴之处，以农民合法权益保护为核心，结合我国国情和各地的实际情况，不断探索、完善、改革土地征收制度，切实保障土地征收过程中农民的“知情权”“听证权”、“参与权”、“监督权”、“救济权”等，保障农民合法权益不受侵害，提高农民在土地增值收益中的分配比例。

（作者单位：西南科技大学应用技术学院，四川省绵阳市北川县人民法院）

【注释】

①《马克思恩格斯选集》（第2卷），北京：人民出版社，1995年，第109页。

②胡晓玲：“中国式农地征收补偿的困境及其出路探寻”，《东北师大学报》（哲学社会科学版），2014年第2期。

③④王建涛：“农村土地征收补偿法律问题研究”，东北财经大学硕士学位论文，2012年。

⑦⑨⑩陈年冰，王凯锋：“论土地征收制度的完善与农民权益的保障”，《甘肃社会科学》，2009年第5期。

⑤⑥⑧岳红强：“私法理念下我国土地征收补偿制度之完善”，《河南大学学报》（社会科学版），2014年第3期。

责编 /张蕾