城乡一体化建设中农民土地发展权研究

罗云方　于高杨

【摘要】城乡一体化建设的首要问题就是解决好土地问题，当前侵害农民土地权益的事件频频发生，其根源就在于我国缺少农民土地发展权制度。因此，审视、改革及完善我国当前的土地权利制度，在土地流转中创新农民的土地发展权机制，对于保护农民合法的土地权益、推进城乡一体化建设有重要的现实意义。

【关键词】城乡一体化 农民 土地发展权

【中图分类号】F328                  【文獻标识码】A

在城乡一体化建设中，土地性质的改变给农民的土地权益保护带来了难题，城乡一体化建设的首要问题就是解决好土地问题。但在当前的城乡一体化建设中，侵害农民土地权益的事件频频发生，其根源就在于我国缺少农民土地发展权制度。因此，审视、改革及完善我国当前的土地权利制度，在土地流转中创新农民的土地发展权机制，对于保护农民合法的土地权益、推进城乡一体化建设有重要的现实意义。

土地发展权制度的内容及性质

国外的土地发展权制度。土地发展权是英美法系的一项重要财产权制度，指农地性质发生了改变而获得的权益，是一项可以与土地所有权相分离而又能够单独处分的财产权利。在英美等国，土地发展权制度创设的目的是为了保护城市化进程中农民的土地利益及社会的公共利益之间的平衡。

美国的土地发展权是基于其土地私有制而设立的，最终的权益归属于土地所有权人，主要是通过土地发展权的转移与土地发展权的征购两种方式实现。土地发展权的转移，即土地所有权人在土地的用途被限制之后，土地的所有权人为了获取相应的收益将土地上的发展权转移给相关的权利人，权利人在获得发展权后可以按照土地规划用途开发利用土地①。美国在土地规划的过程中，会设定土地发展权转移区，在转移区内的土地所有权人可以选择转让土地发展权，也可以不转让，而是按照政府规划自行使用土地。为了更好地支持土地发展权的转移，美国多个州均设立了土地转移银行，在土地发展权交易中给予资金支持。与土地发展权转移相比，土地发展权的征购是一种政府行为，即各州政府为了公共利益的需要，从土地所有权人手中购买土地发展权，用于公共项目的开发。

英国实行的也是土地私有制，但其土地发展权不像美国那样既可以私人拥有也可以政府拥有。英国的土地发展权只归属于国家所有，其发展权流转有两种形式：第一，土地所有权人或土地承租人只能按照国家规定的土地用途使用土地，如果要改变土地的用途，必须要向国家购买土地发展权;第二，国家为了公共利益的需要，可以向土地的所有者征购而取得土地所有权，以便由政府对土地实行集中开发利用。

可见，英美两国土地发展权的设计理念有所不同，英国强调发展权归属于国家，更多的是强调发展权的公平，带有一定的计划色彩;而美国的土地发展权设计完全是基于市场的理念，强调市场机制对土地发展权的配置作用，更注重效率。

我国土地发展权的性质及归属。就现有的法律规范来说，我国的法律体系中并没有确定土地发展权制度，但土地发展权作为一种土地利用过程中的增益权，是所有权人或使用权人从土地用途改变或提供土地集中利用中获取的收益权，在《土地管理法》、《物权法》中可以隐约觅见其踪迹，这两部法律中确定的农地征收的补偿权带有土地发展权的雏形，但并非真正意义上的土地发展权。从英美两国的土地发展权的制度设计看，土地发展权显然是一种可以独立于土地所有权之外的财产权，可以归属于土地所有权人，也可以归属于土地的使用者。由此可见，这种权利显然不是一种物权，其客体并不是物，而是土地用途改变在开发中理应获得的利益增值。

笔者认为，我国的土地发展权是一种可以独立于所有权之外的财产权，其源头是来自于农村集体组织的土地所有权及农民的承包经营权，即农民的使用权，同时与国家对土地用途管制相结合。从这个角度来看，可以将农民的土地发展权确定为两个层次的内容：第一，在土地征收阶段，由于土地所有权及使用权性质改变而产生的发展权，这个层次的发展权着重保护土地的价值及失地农民的利益;第二，在土地利用阶段，也就是当土地征收完之后国家或其他主体对土地进行利用开发而产生的发展权，这个层次的权利是由于土地用途改变而产生的利益增值。

由于土地性质与用途的改变在很多时候是为了公共利益的需要，因此，土地发展权收益的归属问题就显得十分重要。目前，在我国关于土地发展权益的归属有三种观点。其一，认为土地发展权应该完全归属于国家，仿照“英国模式”进行相应的制度设计;其二，认为土地发展权应该归属于土地所有者，在我国就应该归属于农村集体组织，可以仿照“美国模式”进行设计;其三，认为土地发展权应由国家与土地所有者共享。②这三种观点，均没有考虑到土地的使用权人—农民的利益，在我国现行的土地制度下，尽管农民不是所有权人，但其依据承包合同享有的长期使用权是不争的事实。在城乡一体化建设中，设计土地发展权的归属必须考虑到农民利益。

笔者认为，土地发展权制度应该体现国家、社会及社会成员三者利益的协调及合理的配置。在这三个土地发展权主体之间，应该优先保障土地使用者的发展权，即农民的土地发展权。因为，一方面土地上产生的收益是农民的绝大部分财产，是农民及其家庭生活的保障;另一方面从法理的角度看，当土地的收益权增值的时候，既有所有权人又有用益权人的，应该用益物权人优先。在我国城乡一体化建设中，当土地用途改变时，土地的开发者必须支付合理的对价及通过正当的程序来保障土地发展权，防止土地的随意滥用，同时建立三者的平衡机制，真正让农民享受到城乡一体化建设带来的利益，和谐稳定地推进城乡一体化建设的进程。

我国农民土地发展权缺失的现状

发展权主体模糊。在任何一个法律关系中，主体、客体及内容都是不可缺少的，没有一个明确而清晰的法律关系主体就难以实现对其权利保护。从我国当前的法律规定及实践来看，土地发展权的主体是模糊的，甚至是虚位的。按照《宪法》的规定，我国实行土地公有制，城市土地归属于国家所有，农村及城市郊区土地除了法律另有规定的一律归属于农村集体所有。但是，法律缺少对“农村集体所有”主体内涵及运行要素的界定，在《宪法》中只是笼统地提及。在《土地管理法》、《农村土地承包法》中对“农村集体所有”的主体范围规定得也不一致。在实践中，基本上是由村民委员会代表所有权人，但村民委员会在法律上的属性是基层群众自治性组织，并不具有法人主体资格，是一个虚位权利主体，其组成及任期均不固定，难以真正地行使所有权人的权利③。可见，法律规定模糊及规范之间的冲突，导致了农村集体土地的所有权主体模糊。

补偿机制不甚合理。当前我国已经进入了城乡一体化发展的关键时期，城乡的土地规划与利用在城乡一体化建设中居于核心地位，在征收或征用过程中，如何确定合理的对价来保障农民的权益是土地规划与利用的主要问题。我国当前的法律规定并没有确定农民土地发展权的补偿标准，而补偿机制仅仅是建立在一次征收或征用的土地价值上，其目标是保障农民原有的生活水平不降低。农地一旦被征收，对农民来说就是永久性丧失土地，总体来看，按照《土地管理法》规定的补偿标准偏低，没有估计土地的市场现存价值及增值价值，也没有兼顾到农民生存的保障价值。

土地增值利益难以分享。城乡一体化建设是通过城乡统筹的方式進行的，表面上看这种统筹的形式是将城乡居民纳入一体化发展的轨道，实际上是将土地征收之后进行再规划、再利用、再开发的一个过程。土地的再开发利用也是土地权益的增值过程，但我国当前的补偿机制是一次性永久补偿，土地征收完毕之后，农民就与被征收的土地不再有任何的关系。如此一来，土地在再开发利用中产生的各种增值利益，农民均无法享有，导致农民土地财产权蒙受巨大损失，这也是农民土地发展权缺失的主要体现。

政府行使征地权缺少有效的制约机制。在城乡一体化建设过程中，农民的土地发展权益经常受到公权力的侵害。从整体上看，政府与农民在土地征收中代表两个不同的利益主体，政府的征收权是基于法律的授权或规定，农民作为使用权人只能是被动地接受，没有相关的利益表达机制。政府动用征收权依据的是公共利益，农民的个人权益难以与国家的征收权相对抗。公共利益的表达十分模糊，按照《土地管理法》的规定，我国县级以上包括县级政府为了公共利益的需要有法定的征收权，而我国的公共利益包括为了地方经济发展的需要这一内涵，由此导致了地方政府打着“公共利益”的旗号，随意处置农村土地，通过征地的土地差价大搞土地财政，创造政绩④。

农民利益表达及诉求权利的实现机制不完善。在当前的城乡一体化建设中，农民及农村集体组织对于土地的规划与利用，难以享有知情权、参与权、决策权。在土地征收的过程中，很多地方的征收程序及方式也不规范，比如很多地方政府事先不进行征地公告，通常是先征地再办手续，征地补偿标准计算及定价不透明，随意截留或挪用征地补偿款的现象较为突出。农民的权利一旦被侵犯，无法通过正常的利益表达或诉求机制来实现，当农民与政府发生征地纠纷时，难以到法院立案，也无法通过司法救济的途径获得支持，因此，近些年各地农民由于土地征用或拆迁过程中引发利益纠纷的上访事件频频发生。此外，相关的部门在征地过程中发生侵犯农民权益事件，也缺少行政问责，导致很多地方政府往往有令不行。

城乡一体化建设中农民土地发展权制度的完善

积极开展确权登记，鼓励土地产权交易。土地发展权实施的前提是有明确的产权归属，在法律上确定土地发展权的地位，明确享有土地发展权的主体以及各个主体的权利与义务。在城乡一体化建设中，应该优先确定农民作为土地用益物权人的产权归属及其享有的土地发展权益的范围。当前，我国部分地区在城乡统筹的一体化建设中进行了大胆的产权归属及土地交易探索，较好地维护了农民的土地发展权益。比如，成都市从2008年开始进行了农村土地产权制度改革的城乡一体化进程，其主要的做法有两点：第一，通过对农民的土地、土地附着物及房屋进行确权并颁发相关的产权证书，进一步明确了农民的土地及各项财权权利，同时为土地流转交易提供了基础;第二，建立了县、市两级土地产权交易中心，使农民成为市场主体，鼓励土地使用权的流转交易。这两项制度辅之以城乡建设用地增减挂钩政策，以及农业保险、农村社保等机制，建立了权责清晰的农村土地产权制度，大大释放了土地的价值，一亩地在市场上交易的均价比之前的补偿费高出了十倍。成都市的改革措施在当前的法律框架下能够最大限度地保护农民利益，值得借鉴，尤其是对农民土地及房屋的产权确认，消除了农民对不动产产权归属的疑虑，为农民行使土地权利提供了制度上的保障，并运用了市场化的机制促使农民土地权益最大化，保护了农民的土地发展权。

规范土地征收制度，提高补偿性的农民土地发展权益。我国当前的土地征收制度公权力过大，行使过于随意，补偿标准过低，对农民的利益侵犯较大。我国农民土地发展权包括两个层次，在规范征收权行使中，先要保障并提高农民第一个层次的权益，即土地补偿的发展权益。近几年来，部分地区在这方面进行了积极的探索，比较典型的有上海浦东的“征地换社保”及江苏昆山的“征地年薪制”。上海的“征地换社保”，即在征地过程中对失地农民的补偿不再执行国家规定的一次性标准，而是由政府来承担征地所在地的农村劳动力15年的养老、医疗保险，并为失地农民提供就业培训，保障失地农民在城镇再就业。江苏的“征地年薪制”也不再执行一次性补偿安置标准，而是按照农民土地的类型按年发放补偿安置费，连续发放20年，政府还为失地农民办理了养老保险，由政府承担80%，农民个人承担20%⑤。上述的两种补偿形式与国家规定的一次性补偿标准相比，不但克服了一次性补偿货币化形式的单一性，而且通过社保解决了农民的后顾之忧，值得借鉴。

第一，引入市场化的第三方地价评估机制，提高征地补偿标准。上海浦东、江苏昆山的模式比一次性补偿标准要高，但这些标准的确定也完全是政府行为，而不是真正的市场行为。因此，有必要在两地的经验基础上，进一步引入第三方的市场化评估机制，由第三方按照土地产值，在土地环境、土地用途及规划、土地发展前景等基础上进行整体评估，公平确定土地的“硬实力”与“软实力”，进而提高土地的补偿标准。

第二，规范征地的程序，保障农民在整个征地过程中的合法权利。很多地方在城乡一体化建设中的征地行为之所以具有一定的随意性，原因就在于政府的征收权过大，程序不规范，应该从征收的程序上限制政府的征地权。首先，应该明确征地依据，即“公共利益”的界限，在立法上宜采用列举的方式，减少政府的解释权;其次，保障征地过程中农民的参与权、知情权及监督权，政府应鼓励农民就土地规划、用途、利用的方案进行讨论，并提出意见，所有的决策过程应该公开、透明，保证在阳光下运作。

建立土地增值的分享机制，保障农民土地发展的增值权益。农民的土地发展权的第二层次内容是土地增值后的发展收益，即土地性质及用途改变后而产生的增值性收益。就这个问题，我国部分地区现在也开始进行了探索，典型的是北京海淀区唐家岭村拆迁改造过程中，对农民的土地增值性收益保障的探索。唐家岭农村宅基地拆迁改造建设廉租房，农民不仅可以按照宅基地面积大小来换房，而且农村集体组织还可以参与新建设廉租房经营并获得收益。这样既保障了补偿性收益（宅基地换房），又保障了土地增值后的发展收益（由村级集体组织参与经营，农民共享经营红利）。从这个意义上看，唐家岭模式不仅盘活了宅基地的现存价值，还分享了宅基地增值后的收益价值，这种动态性的土地发展权收益试点也是可以推广并借鉴的。

（作者单位：塔里木大学经济与管理学院;本文系南疆经济社会发展研究院项目研究成果和国家级大学生创新训练项目研究成果，项目编号：201410757020）

【注释】

①张良悦：“美国的土地发展权与农地保护—城市化进程中农地保护的一种借鉴”，《经济问题探索》，2008年第7期。

②陈柏峰：“土地发展权的理论基础与制度前景”，《法学研究》，2012年第4期。

③于华江，杨飞：“城乡一体化建设与农民土地发展权保护”，《中国农业大学学报》（社科版），2011年第2期。

④衡爱民：“土地发展权、制度设计与被征地农民权益保护的关联度”，《改革》，2014年第7期。

⑤李红娟：“地权利冲突及对策—以农村土地发展权为视角”，《西北农林科技大学学报》（社科版），2014年第2期。

责编 / 于岩（实习）