关于行政事业单位内部控制的思考

郭金宝

摘要：随着市场经济体制的不断完善，经济体制改革的不断深入，加强行政事业单位内部管理，规范内部控制已势在必行。本文通过对《行政事业单位内部控制规范》进行深入研究思考，分析了加强行政事业单位内部控制的重要意义，探讨了执行中存在的问题，提出了相应的对策措施。

关键词：行政事业单位；内部控制；问题；对策

2008年5月，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会五个部门联合下发了《企业内部控制基本规范》，要求上市公司执行，鼓励非上市大中型企业执行，开启了我国内部控制的大门。2012年11月，财政部出台了《行政事业单位内部控制规范》（试行），标志着我国内部控制体系逐步形成。行政事业单位内部控制是我国公共财政体制改革的重要组成部分，是继部门预算、政府采购、国库集中支付、公务卡制度改革后又一重大改革措施，对于进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设具有重要作用。

一、行政事业单位内部控制概述

行政事业单位内部控制，是指行政事业单位为实现控制目标，通过梳理业务流程，明确业务环节，系统分析风险，制定符合单位实际的内部管理制度并严格执行，对经济活动的风险进行严格控制，实现行政事业单位相关经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果的控制目标。

行政事业单位内部控制制度的建立要明确单位的第一责任主体，遵循全面性、重要性、制衡性、适应性四项原则。其主要内容分为两个层面的内部控制，一是单位层面的内部控制，主要包括建立内控组织、完善决策机制、不相容岗位相互制衡、关键岗位人员管理以及信息编报等；二是业务层面的内部控制，主要体现是预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、项目建设控制、合同控制6个方面。通过对单位两个层面控制的组织实施进行评价与监督，提示相关内部控制的缺陷，进一步规范和完善内部控制，不断提升行政事业单位内部管理水平。

二、 行政事业单位内部控制的意义

一是推动单位党风廉政建设的重要措施。习近平同志强调，要加强对权力的监督，将权力关到制度的笼子里。加强内部控制建设，建立起科学有效的制度和体系，能够加强对行政事业单位内部各职能部门的相互制衡和绩效考核，强化权力运行制约和监督，减少自由裁量权的空间和余地，限制公共权力滥用，推动行政事业单位党风廉政建设。同时，有利于纪检监察与财政部门相互协作，合力推进风险防控体系建设，化解腐败风险。

二是提高科学化规范化管理的有效途径。设计合理、内容全面、执行有力的制度体系是提高财政科学化规范化管理的根本保障。而行政事业单位内部控制将预算、收支、政府采购、资产、建设项目、合同、内外监督等纳入统一的管控体系之中，单位各部门之间形成联动机制，构筑起公开透明、有效监管的管理体系，最大程度地从根源上避免了舞弊和错误现象的发生，有利于提升行政事业单位科学化规范化管理水平。

三是提高会计信息质量的必然要求。在市场机制体制下，由于受利益的驱使，违规违纪现象时常发生， 尤其是部分单位没有建立科学的内控制度，使得会计资料在传递过程中脱节，导致会计信息失真， 给一些不法之徒提供了可乘之机。而内部控制制度可以对执行业务和程序进行科学合理的分工，让会计资料的传递受到有效牵制，对错误和舞弊的发生进行了有效避免，使会计资料更加准确有效，提高了会计信息质量。

四是确保国有资产安全的重要手段。近几年，一些行政事业单位不注重国有资产保护，制度不健全，管理不规范，导致国有资产没有发挥好应有的作用。财政部出台的《行政事业单位内部控制规范》要求行政事业单位秉持谨慎的风险管理理念，在注重制度设计和运行的同时，强调风险点的掌控和防范，通过设计实施一系列制度、流程，有效监控行政事业单位财产物资的使用和保管，提高了国有资产的安全性。

三、行政事業单位内部控制存在的问题

一是内控意识相对淡薄。树立良好的内控意识是建立内部控制制度的保障。一部分单位缺乏内部控制理念，在建立内部控制制度中存在一些误区。如认为行政事业单位业务简单，运行环节较少，建立内控必要性不大；简单地将部门预算控制等同于内部控制；认为内部控制只是财务部门的事，与其他部门无关；用传统经验或一般的规章制度代替内部控制制度等，这些认识上的误区导致很多单位没有建立真正的内部控制，内控环境薄弱，内控意识淡薄。

二是财务管理相对弱化。部分单位财务管理弱化，财务部门仅限于记账、算账、报账，与业务控制脱节，预算控制相对薄弱，预算编制比较粗糙，没有细化到具体项目，预算支出刚性不强，费用支出缺乏有效控制，尤其是“三公经费”，普遍缺乏严格的控制标准，即使制定了内部经费开支标准，仍较多采用实报实销制。

三是会计人员素质参差不齐。目前，在我国的个别行政事业单位中的财务人员是由其他工作人员兼任的，他们缺乏专业的素质和技能，对财经相关法律缺乏辨别能力，还无法适应内部控制的要求，导致在内部控制实施过程中缺乏必要的执行力，内控效果较差。

四是国有资产管理控制薄弱。资产是内部控制的主要对象，在单位管理中处于核心地位。但很多单位重资金轻资产，重购置轻管理，资产管控相对薄弱。表现为：资产配置缺乏统一标准，资金充余部门存在超标配置，人均占有资源过多，而资金运转困难的单位，只能维持低水平运转；资产使用管理缺乏相关内部控制，重购轻管现象比较普遍，资产管理权责模糊，导致资产账实不符及资产流失；部门之间存在攀比心理，资产更新过于频繁，不厉行节约，造成不必要浪费；资产处置不按规定程序报批、评估和公开竞价出售的现象时有发生。

四、加强行政事业单位内部控制的对策

一是加强宣传教育，强化内控意识。组织行政事业单位相关人员进行集中培训，促使单位充分认识到内部控制对于保护资产安全与完整、防范欺诈和舞弊行为、实现单位目标管理的重要性，树立起强烈的责任意识，积极创建和营造良好的内部控制环境。特别要重视对单位负责人的培训力度，明确单位负责人在内部控制中的责任，进而对单位实施有效的内部控制建设担起责任。

二是健全会计控制制度，强化预算管理。从货币资金管理制度和岗位责任制等方面着手，进行细致的规范和细化，在内部财务机构中设置会计回避制度和内部牵制制度，让各部门进行相互制约和监督。规范财政资金运行方式。落实预算执行力，严格控制收支，执行过程中不得任意变更。实施内部审计，找出内部会计制度的薄弱环节，协助相关部门完善内部会计制度。

三是提升财务人员水平，强化财务工作能力。加强对单位会计从业人员的职能培训力度，采取定期不定期的方式，系统学习《会计法》、《会计规则》、《会计准则》和《会计基础工作规范》等财经法规，不断提升会计人员素质。对预算支出进行动态监督，增加财务管理的透明度。

四是强化资产内部控制，提高资产使用效率。加强资产预算管理，建立健全资产预算的编制、审批与执行，资产采购、验收与资金支付，资产处置审批与执行不相容岗位相分离制度，强化相互监督，完善制衡机制。建立责任追究制度，实行主要领导全面负责、分管领导具体负责、使用部门直接负责的资产责任追究制度，对随意侵占、挪用、毁坏、丢失等违法违纪和失职行为进行严肃处理。建立离任核查制，单位领导或资产使用人在离任时，组织人员进行核查，办理资产移交手续，确保人走账清，防止资产流失。

加强行政事业单位内部控制是实现政府公共职能的重要基础，是促进信息质量真实可靠，国有资产安全使用，经营管理效率不断提高的根本保证，是一个权责清晰、制衡有力、动态改进的管理过程，更是一项不断推陈出新、任重道远的工作。因此，各级行政事业单位必须高度重视起来，切实加强制度建设，规范内部控制，不断提高行政事业单位内部管理水平，保障和促进公共事业健康发展。（作者单位：漯河市财政国库支付中心）

参考文献：

[1]财政部 《行政事业单位内部控制规范》（试行） 2012年11月

[2]张少春 在行政事业单位内部控制规范实施动员上的讲话 2013年7月

[3]张双珍 《行政事业单位内部控制存在的问题及对策》 《当代经济》 2010年第10期下

[4]牟善岗 《浅议行政事业单位如何实施内部控制加强财务管理》 《现代经济信息》 2010年第24期