章程视野下大学成员及其权利保障比较研究 *

2015-01-22赵玄

中国海洋大学学报（社会科学版） 2015年3期

章程视野下大学成员及其权利保障比较研究*

赵玄

(北京大学法学院，北京 100871)

摘要：大学成员的称谓体现了教师和学生在大学中的主体身份，因成员身份而获得大学章程赋予的权利并承担特定的义务，中外大学在其章程中对此规定不尽一致。基于成员身份规范的不同，在教师和学生的权利保障方面，中外差异亦较为显著。联系当前国家教育改革的实际，可借鉴域外的规范模式，在大学章程的建设中采用“大学成员”的规范表述，并提供体系化的正当程序保障。

关键词：大学成员；大学章程；权利保障；正当程序

收稿日期：*2014-09-05

基金项目：国家社会科学基金重点项目“中国大学章程法律问题研究”(10AFX006)

作者简介：赵玄(1984-)，男，山东济宁人，北京大学法学院博士研究生，专业方向为宪法和教育行政法。

中图分类号：D922.16

文献标识码：A

文章编号：1672-335X(2015)03-0112-06

Abstract:The title of the university members reflects the identity of both teachers and students in the university, who can obtain rights and assume specific duties granted by the university statutes. However, these rights and duties are inconsistent under China's and foreign university statutes. Based on the difference of the membership norms, there are sharp differences in the protection of the rights of teachers and students between China and foreign universities. Drawing on the current education system reform in China, we can take standard mode overseas for reference, use the standard expression of 'members of the university' in the construction of university statutes, and provide systematic protection of due process.

一、引言

自现代大学在中世纪的西方萌芽开始，就存在何为大学主体的疑问。恰如被称为“学生大学”的博洛尼亚大学，抑或被称为“先生大学”的巴黎大学。[1](P8)大学到底是学生的还是先生的呢？在现时代的语境中，不难做出回答：大学既是学生的，也是先生的，学生和先生共同构成大学的主体。在西方大学的章程之中，我们会经常看到有关大学成员的表述及详尽规范。大学成员作为一个中性概念，向大学与社会传达了一种平等的理念。换言之，无论是学生还是教师，无论是学校董事会成员还是一般的普通教师，他们都是大学成员的一个组成部分，统合于“大学成员”的称谓之中，学生或教师首先属于大学成员，其次才进行的成员细分。在大学章程之中，普遍性权利的享有与义务的负担均指向大学成员，如选举校长的权利。从而避免了因成员具体身份不同而有所差异，同时也避免各类成员相同权利的重复表达。当前，我国的大学章程建设进入关键时期，2013年底教育部对六所直属大学的章程进行了核准，但从核准的章程和既有的章程来看，大学内部各类成员较为分散，亦很难构成大学内部的平等主体，至少与党委和校长等比较而言是如此的。我国的高等教育是面向人民的，应当在作为办学准据的大学章程中将各类成员统一称为“大学成员”。如此一来，学生和教师的地位将逐渐恢复至其应有的重视水平。美国教育学者布鲁贝克曾指出：“给学生以学院或大学的成员地位，很明显地高于把他当做一般市场中商店顾客的地位”。[2](P152)可以想见，身份的界定或赋予将给中国大学带来新的气象。

二、大学成员在中外大学章程中的表达

(一)中国大学章程中的教师与学生

教师和学生构成了大学的基本主体。作为大学的基本主体，教师和学生成为大学章程绕不开的规范对象。作为大学知识与思想的传授者和辅助者，教师在广义上囊括了专业技术人员、管理人员以及工勤人员在内的所有教职工。作为大学培养的对象和知识的接受者，学生既可仅指向在读的各类学生，亦可扩展到现在作为校友的曾经的学生。在中国的大学章程中，教师和学生均会分别作出界定。如《广东外语外贸大学》第70条规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人、培养社会主义事业的建设者和接班人、提高民族素质的使命。”[3](P90)与之相应，《合肥工业大学章程》在“学生”一章中首先对“学生”进行了概念式的界定，即“学生是指被学校依法录取、取得入学资格，正式注册并具有学校学籍的受教育者。”[3](P34)其他大学的规定与上述两所大学基本类似。这样规定的好处是便于区分教师和学生各自的权利和义务，但如此一来，也造成教师和学生相对于大学而言地位的疏远。换言之，教师和学生仅仅有各自的权利与义务，没有共同与大学发生关系的相关规范。若宪法是调整国家与公民之间法律关系的规范，那么大学章程理应成为调整大学与教师和学生之间关系的规范。申言之，全体公民对国家权力的监督和制约应推及教师和学生对大学治理结构的监督和制约。遗憾的是，现有的大学章程并没有做出这样的规定。

(二)域外大学章程中的大学成员

在域外大学章程中，大学的成员一般以独立章节并完全列举的形式来加以规定。同时，若章程中未对成员进行规范，则会留由下位阶具体的规程加以规范。大学成员界定了大学的主体范围，有助于明确大学章程的效力所及范围，进而使成员享有大学章程所规定的权利及担负相关的责任。如德国《波鸿-鲁尔大学章程》第七条和第八条分别规定了大学的成员和附属成员，其中成员包括校长、总务长、教授、大学讲师、专职从事科学事务的职员和员工、其他固定职业的工作人员、已注册的在读学生，但校长和总务长不参与大学的各项选举。附属成员一般限于名誉委员、名誉教授、退休教授、编外讲师、旁听生等，所有附属成员均不参与大学的各项选举，但可对于决策发表意见。[4](P184)作为牛津大学章程组成部分的规约二专门对大学成员身份作了规定，并对各类成员进行详细界定。按照章程规定，牛津大学的全体成员可分为五类，即学生成员、普通成员、大学评议会成员、教职工大会成员和其他成员。对于大学成员身份，牛津大学的章程规定，学生成员可以被开除而失去学生身份，因而也就不再是大学的学生成员，大学的教职工大会亦可以正当理由，免除任何一名成员的成员身份。当然，大学成员可以主动放弃自己的成员身份，在放弃成员身份后也可再次被允许进入任何成员类别。[3](P468)综上可知，大学成员的称谓使教师、学生、管理者等不同身份的人员获得了统一，从而可以行使大学成员共同享有的权利，而不会造成基于身份的歧视。

三、中国大学教师与学生的权利保障机制

凡是权利未能得到保障和救济的大学就没有真正的章程。因此，大学章程在规定了教师和学生的权利之后，必须对权利受到侵害或不公正对待时，提供正当程序予以救济和保障。从现有的大学章程来看，凡是规定了教师和学生权利的，均会或多或少地对相关权利的保障予以规定，并且关于学生的权利救济和保障要详细于对教师权利的救济和保障。

(一)前置程序

前置程序，是指为保障处分行为的正当，以最大化地维护教师和学生的合法权益，在对教师和学生的权利进行不利处分前，应给予教师或学生陈述和申辩的机会。这也是行政法治的重要原则之一。以法科著称的南北两所政法高校为例，《西南政法大学章程》第54条规定：学校实行违纪处分听证制度。学生对学校拟作出开除学籍的处分，有提出举行听证会的权利。听证会恰恰是对学生的重大权利进行不利处分前，给予学生的一个保障程序。不足的是，该章程并未明确如何组织听证会及其如何运作。《中国政法大学章程》第52条第二款规定：学校通过听证会、座谈会和新闻发布会等制度，鼓励和支持学生参加学校的民主管理，对学校的工作提出意见或建议。单从规定表述来看，似乎并未涉及对学生权利的处分，但这种听证会、座谈会或新闻发布会等形式，在处分的源头就已对权利形成事前保障。此外，前置程序还体现在大学决策中，如广东外语外贸大学和重庆文理学院在各自章程中均规定作为重大事项标准之一的“涉及师生重大权益的事项”的决策，决策机构应当事前组织专家进行必要性、可行性、合法性论证。两所大学的章程还要求学校建立法律顾问制度，以专门对这种合法性进行论证和提供咨询，无疑会对相关权利处分行为特别是不利处分行为形成牵制，也有助于作出相关决策的合法性和正当性。

(二)申诉

申诉一般系指教师或学生对于学校或其他教育机构及有关政府部门作出的处理不服，或对侵犯其合法权益的行为，向有关教育行政部门或其它相关部门提出要求做出重新处理的制度。[5](P412)这一界定主要针对校外申诉，当大学自身组织相关人员对师生不服进行处理时，就有了校内申诉制度，这正是大学章程所指。在大学章程中，申诉一般列举在教师和学生的权利之中，成为教师和学生的申诉权。如《北京师范大学章程》第48条第七项规定，教师有权“就职务、福利待遇、评优评奖、纪律处分等事项表达异议和提出申诉”；第53条第八项规定，学生有权“对学校的纪律处分或者处理表达异议和提出申诉”。[3](P9)这种申诉有可能超出大学的范围，如《北京工业大学章程》第50条第五项规定，学生对学校给予的处分或处理有异议，有权“向学校或者教育行政部门提出申诉”。[3](P53)而西南政法大学则设立大学的申诉委员会处理申诉，其章程第55条规定：学校建立校内学生申诉制度。学生对学校给予的纪律处分或学籍处理不服的，可以向学校申诉委员会提出申诉。应当看到，校内申诉制度如果实施得当，不但成本低、效率高，而且可以使大学成员与大学通过博弈获得“共赢”。[6]

(三)仲裁或调解

大学章程中的仲裁或调解，与国家司法制度中的不同，此处特指大学内部设立的仲裁或调解的组织，不具有狭义法定上的终局裁决力，但采用了与后者相似的模式和程序。就现有的大学章程来看，明确规定这种制度的尚占少数，其规定也较为简洁。如《兰州大学章程》第31条规定：学校设立人事争议仲裁委员会，依法保障教职员工的合法权益。《重庆文理学院》第95条规定：学校建立工勤人员劳动争议调解制度，保护工勤人员的合法权益。[3](P108)从两所大学的规定来看，前者限定为“人事争议”，可理解为以仲裁教师争议为主；后者则限于“工勤人员”，将非工勤人员的教师特别是专任教师排除在外。此外，仲裁委员会或争议调解制度如何构建，两所大学在其章程中均没有写明，甚为遗憾。

(四)诉讼

诉讼是解决权利纠纷或争议，使权利获得救济的最终途径。教师和学生作为原告对大学提起诉讼的司法实践现实中已经有过许多。大学章程对这一权利救济方式进行规定，也仅是对国家法律规定的转述，毕竟大学章程的效力位阶远不能为教师和学生创造诉讼权利。也许正是这一缘故，大学章程不对诉讼进行明确规定，而是一并隐含在教师和学生享有的法定权利之中。虽然大学章程对此作出规定，表明了大学自觉主动接受监督的态度，但一般均将权利的范围限定在学生的人身权和财产权，对于学生的其他权利则不置可否。如《重庆文理学院章程》第67条第五项规定，学生对学校、教职工侵犯其人身权、财产权等合法权益的，有权提出申诉或依法提起诉讼。这与学界和实务界对司法介入大学事务的态度不无关系，诚如沈岿教授所言：“认为法院只审查法律问题不审查事实问题、只审查程序问题不审查实体问题、只审查非学术性问题不审查学术性问题，只采取合理性审查立场不采取严格审查立场等观点，都有所偏颇。”[7]

四、域外大学成员的权利保障机制

在域外大学章程中，一般会将教师和学生的纪律作为独立的一节进行详细规定。在纪律的规定中，较为重要的就是对违反纪律行为的处理，而这恰恰最能反映出对权利可能受到侵害的大学成员的保障，是故大学章程对此规定尤为细致。主要体现在以下三个方面：

(一)权利处分中的程序保障

权利处分中的程序保障是指，在对教师或学生的权利或行为作出不利的处分前，大学章程规定应当采取的调查、听证、异议、送达等步骤，从而保障教师或学生相关的权利。在域外大学章程中，此种程序保障体现的十分明显。下面以密歇根大学和悉尼大学的章程为例，分别说明大学对教职工和学生的权利处分中的程序保障。

按照密歇根大学的章程，对教职工的撤职、降职以及终止任命等处分，一般应经过六个步骤：[3](P391-395)其一，通知程序。大学行政机构应即刻将欲处理事项以书面形式通知涉及的教职员工和评议会事务咨询委员会。通知书应当详细载明该机构准备开展调查的指控内容，并应告知该教职员工相关的权利。其二，调查程序。行政机构履行完毕通知程序后，应当即刻启动调查程序，即对指控的事项进行尽职调查。其三，听证程序。受到影响的教职工要求听证的，应当举行听证。该教职工可选择一位顾问作为自己的律师，并有权出席涉及证据或辩论的任何听证委员会举行的会议，可要求证人出庭并对其质询，亦可查阅听证委员会所有文本证据。其四，复审程序。若对相关教职工采取不利措施，则相应的行政机构应在作出处理前以书面形式告知该教职工享有复审的权利。复审申请应在接到不利措施通知书十日内以书面形式提出，复审委员会应在接到申请后十日再次举行听证，且对该听证制作完整的记录。在复审听证三十日内，复审委员会将包括复审结论、处理建议以及理由的书面报告送达包括教职工在内的各方。其五，处理建议程序。校长在查阅上述案卷基础上形成处理建议，并将处理建议书复印件送达涉及的教职工和评议会事务咨询委员会，并由后两者分别对该建议书提交一份书面评述。其六，决定程序。对教职工不利处分的最终须大学董事会作出决定，校长应将案件所有记录，包括校长本人的处理建议和任何反馈评述等一并提交大学董事会，以便其做出相关决定。

《悉尼大学章程》第八部分以学生纪律(Student Discipline)为题，从八个方面对此作了详细规定，其中关于学生权利的处分程序主要有四个步骤：其一，投诉程序。对于学生构成违纪的行为，任何学生及教学人员可以书面形式向教务主任投诉。教务主任接到投诉后，应将相关情况及时报告大学副校长，同时对相关投诉事实进行调查。其二，调查程序。教务主任认为投诉的学生行为构成违纪，则应当进行调查，调查结果一般分三种情况，即不必采取处理的、需要通知相关学生的、需要听证的。其三，听证程序。学生若在接到通知后十四日内向副校长提出异议，则应举行正式的听证。同时，若副校长认为应当听证或已经提交听证的，也应当举行正式听证。副校长或学生训导委员会(Student Proctorial Board)均可举行听证。涉事学生可以缺席听证会，可以在听证会上对相关问题进行反驳，有权要求投诉人或其他人员出席听证会并对其询问，有权对相关指控陈述意见等。其四，决定程序。听证会结束后，副校长或学生训导委员会即可作出决定，但若是给予处罚的决定，则还须及时向大学评议会或学术委员会提交报告，该报告内容应包括处罚的人数、违纪的性质、处罚的种类以及责令学生担负的赔偿义务等。[3](P754～759)

(二)权利处分后的申诉与救济

申诉与救济是权利人享有对作出不利处分的决定向有权机构提出异议并要求该机构重新作出决定的过程。伯明翰大学在章程中指出，设置申诉程序是为了审理和裁决已经被解雇、或被通知解雇、或受到纪律处分的学术成员提起的申诉。具体规定是：(1)学术成员申诉，应当在收到相关决定文件二十八天内向大学注册主任提出；(2)处理申诉，原则上实行独任制，即由非大学成员且具备十年以上司法工作经历的法官或律师审理，在该主持人的要求下，可增加两名成员一并审理，其中一名应为非大学雇员的理事会成员，一名应是评议会的学术成员；(3)申诉人有权聘请律师代其出席，未听取申诉人或其代理人的口头陈述不得作出决定；(4)申诉决定可以全部或部分认可和驳回申诉，负责审理的人员应将作出的裁决和查明的不同于原决定的事实，提交大学副校长，并通知申诉的有关各方。此外章程还规定，对于在大学院系或其他单位受到冤屈的个人有权通过救济程序恢复权利，获得补偿。

《悉尼大学章程》在学生纪律第七部分对申诉作了规范，列明了可以申诉的决定以及提起申诉的理由、申诉的程序和决定等。具体规定是：(1)申诉应在收到处分决定之日起十四日内向教务主任以书面形式提出；(2)学生可以申诉的缘由是：认为决定不合理或不成立、违反自然主义原则、未排除特定不利证据和未采纳有利证据、处理不公正、违反章程规定等；(3)申诉委员会若支持申诉，可以根据申诉理由分别作出裁定，如撤销原决定、或要求重新听证、或变更履行义务类型等；(4)依据章程提出的申诉，在申诉未撤回或未作出申诉决定之前，原处分决定停止执行；(5)申诉委员会的决定为终局决定。此外，大学评议会作为大学的最高决策机构，根据副校长的建议有权在任何时候撤销有关处分决定，而不论受处分学生是否提起申诉。[3](P760～762)

一般来说，通过权利处分过程中的程序保障和权利处分之后的权利救济，大学内部的救济和保障制度就此完结，这也预示着大学外部救济程序的介入时机成熟。对此，因其属于国家司法制度或法律制度的一部分，较少有大学对此作出规定，马德里自治大学也仅在其章程第128条规定，对校长作出的决定，以及校务委员会、管理理事会和社会理事会所签署的合同，可以直接向行政诉讼法院提出诉讼。[4](P380)

(三)权利保障中的专门组织机构

通过前述两部分的介绍可知，在相关的程序中均有特定称谓的机构来负责，这些机构一般都是专司负责处理此类事务，可区分为纪律处分机构和争议处理机构两类。

纪律处分机构，是专门执行大学相关规定制度，对违反大学纪律的教师和学生专门进行处置的机构。如密歇根大学在权利处分过程中设立的听证委员会和复审委员会、悉尼大学在章程中设立的学生训导陪审团和学生训导委员会等。以悉尼大学为例，学生训导陪审团由大学学术委员会主席、学术委员会任命的该委员会中的教师成员和学生成员各九人组成，其中教师成员中教授不少于四人，非教授也不少于四人，学术委员会主席为该学生训导陪审团主席。当大学副校长向主席反映学生违纪情况时，主席应尽快召开陪审团会议，并由陪审团建立相应的学生训导委员会。学生训导委员会由三人组成，其中由学生训导陪审团从其教师成员和学生成员中各选出一人，第三人则由大学评议会任命并作为该学生训导委员会的主席。按照悉尼大学章程的有关规定，每年由大学评议会根据需要任命一名或多名学生训导委员会主席，被任命人员须在新南威尔士州最高法院担任律师五年以上，或者在澳大利亚联邦或州的法院担任过法官。[3](P755～757)从学生训导委员会的人员构成来看，有教师、有学生、还有司法经验较为丰富的外部人士，可以说既有专业性又有中立性。

争议处理机构，是专门处理对大学纪律处分机构所作出的决定有异议或不服，进而对处分行为或过程进行监督审查并最终作出决定的机构。如伯明翰大学章程中的独任申诉听审官或三人小组以及其救济程序中的救济委员会(Grievance Committee)、牛津大学的巡查委员会(Visitatorial Board)、悉尼大学的学生纪律申诉委员会、梅铎大学的学生申诉委员会和纪律委员会等。仍以悉尼大学为例，学生纪律申诉委员会由担任过澳大利亚联邦或州法院的法官、大学成员和依据1987年法律职业法规定具有五年以上法律工作者各一名组成，这些人员经大学校长提名，由评议会任命，其中担任过法官者为该委员会主席。相对于该大学负责纪律处分的学生训导委员会而言，学生纪律申诉委员会更加中立和专业，因为校外人士占据了多数，且均是具有法律职业经验者。

五、结语：在借鉴中完善大学成员的权利保障

大学章程作为连接国家法律与大学内部规程的重要纽带，是大学办学的基本依据，也是教育行政主管部门监督大学的凭据。作为规范大学治理结构诸项权力与保障大学成员诸项权利的大学章程应当符合法治的原则和精神。域外大学经过几百年的发展已然形成了较为完善的制度，其大学成员的规范恰恰体现了校内平等的理念。同时，大学完备的纠纷救济裁决机构，为大学成员的权利提供了坚实的程序保障。通过前文对中外大学章程关于大学成员及其权利保障机制规范的描述，不难发现，中国大学章程建设应当借鉴他山之石。

首先，应将“大学成员”作为独立的章节列于大学章程前部。如果说章程是大学的“小宪法”，那么“大学成员”就相当于国家的公民，公民在国家宪法中的位置也应是“大学成员”在大学章程中的重要参照。同时，域外大学章程的相关规范表明，单独规范大学成员的确是可以选择的途径之一，特别是长期以来我国对此重视不够，亟待强化。一方面，将教师和学生及职工等大学所有成员统一加以规范，而不是分散于各章各节，有助于树立这些主体在章程面前的平等地位；另一方面，将“大学成员”列于章程显要位置，有助于彰显成员的大学主体身份和地位，更好地发挥大学成员的积极作用。

其次，大学章程应充分体现保障大学成员“程序权利”的理念。比较中外大学章程关于大学成员权利的程序保障机制就会发现，中国大学章程“重实体，轻程序”，对此着墨甚少，偶尔提及“申诉”、“听证”等字样，但如何申诉、如何听证，每一步骤应当为何均不清楚。但是，翻阅教育部颁布实施的《高等学校章程制定暂行办法》，第15条规定：章程应当体现以人为本的办学理念，健全教师、学生权益的救济机制，突出对教师、学生权益、地位的确认与保护，明确其权利义务；明确学校受理教师、学生申诉的机构与程序。可见“程序”的明确是硬性要求，中国大学在这方面缺乏传统，但域外大学完善的程序机制无疑可加以借鉴。

第三，大学章程应对大学成员的权利保障和救济机构详加规定。程序的完善固然是大学成员权利保障的重要一环，但主导这一程序的机构亦非常重要。回顾对悉尼大学学生训导陪审团和学生纪律申诉委员会的介绍可知，权利保障和救济机构关键在于其组织。换言之，该机构应具有权威性、代表性和中立性。权威性意指该组织应当是大学章程中的“有名机构”，即其是由章程所认可的，从而具有正当性的来源。代表性是指机构的组成人员应有相当的广泛性，其知识水平和判断能力与机构的目的相称。中立性系指机构成员应客观地作出决定，而这又与其人员组成紧密相关。因此，一方面，大学章程应对大学成员的权利救济和保障机构的名称进行规范，而不是如以往般模糊不清。另一方面，大学章程应对该机构的人员构成予以明确，其来源和产生途径均宜详细。在这些方面，域外大学的章程已经为我们提供了思路和样板。

大学成员身份的确立有助于实现大学内部平等并促进民主，而大学成员权利救济机制的完善则可对平等和民主加以保障。在大学章程制定之际，大学成员的权利应当向前延伸，以教师和学生等大学成员为主要代表的利益相关主体应以平等的身份充分参与章程制定的过程，对权利保障机制进行博弈，而不能仅由部分专家或起草小组来决定大学章程。[8]申言之，大学章程虽然位居大学内部规范的首位，但不宜过于概括和原则，以致成为相关法律的转述。大学应根据本校实际细化各项规定，尤其是大学成员纠纷处理机构及其运行规则等的规定更应详细。唯如此，方能反映一所大学对权利的尊重，对涉及大学成员权利的纠纷进行公正的裁判，以体现法治教育的内涵。大学章程建设正当其时，大学应有意识地加强这方面的创新，既可避免人云亦云，又可规范大学权力和保障大学成员权利，以引领大学章程的制定。

参考文献：

[1] 郭丽君，吴庆华.中外大学比较[M].北京：经济管理出版社，2012.

[2] 约翰·S·布鲁贝克著,王承绪译.高等教育哲学[M].杭州：浙江教育出版社，2002.

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[4] 马陆亭，范文曜.大学章程要素的国际比较[M].北京：教育科学出版社，2010.

[5] 劳凯声等.规矩方圆——教育管理与法律[M].北京：中国铁道出版社，1997.

[6] 湛中乐，郑磊.论公民受教育权救济程序的改革与整合[A].湛中乐.教育行政诉讼理论与实务研究[C].北京：中国法制出版社，2013.168-182.

[7] 沈岿.析论高校惩戒学生行为的司法审查[J].华东政法大学学报，2005(6)：24-34.

[8] 秦惠民.大学公共性、大学章程与大学制度[A].张国有.大学理念、规则与大学治理[C].北京：北京大学出版社，2013.259-270.

A Comparative Study of University Members and Protection of Their

Rights from the Perspective of University Statutes

Zhao Xuan