强制清污费用法律问题研究*

刘长霞

(北京工商大学 法学院，北京 100048)

强制清污费用法律问题研究*

刘长霞

(北京工商大学 法学院，北京 100048)

强制清污作业中，海事管理机构的介入并不改变清污费用的民事责任性质。将强制清污费用在性质上视为民事责任，既符合我国油污损害赔偿的相关立法规定及发展趋势，也更有利于强制清污费用的有效偿付。在强制清污费用的具体实现路径上，鉴于《审理船舶油污案件规定》第11条较为抽象，除存在明显的救助船舶及财产目的外，应将强制清污费用视为预防措施费用。

强制清污作业；民事责任；预防措施费用

近年来，油污事故在我国沿海频繁发生，对海洋生态环境及航运业的健康发展造成了极大的损害与威胁。油污事故发生后，海事管理机构为了防止或减轻油污损害的进一步扩大，通常会根据我国有关法律的规定启动溢油应急反应，制定溢油应急计划并组织相关人员和单位进行清污作业。然而，我国相关法律在授予海事管理机构强制清污权后，并没有相应地解决清污费用的有效偿付问题。实践中，强制清污费用索赔难以达成统一认识，强制清污费用性质在理论上存在较大争议，进而导致清污费用得不到充分、合理补偿，清污单位的清污积极性受到严重打击，影响了清污作业的顺利开展。强制清污费用得不到有效偿付是导致我国沿海油污事件中清污率极低的一个重要原因。*我国沿海船舶溢油量50吨以下的中小事故，清污率只有7%，50吨以上的重大溢油事故的清污率也只有39%。参照邹明锡文：《浅议溢油应急反应中的清污费用》，第159页。本文拟从强制清污费用的法律性质及实现路径入手，探讨强制清污费用的有效偿付问题，以期厘清相关理论问题并对我国强制清污费用的有效实现有所裨益。

一、强制清污费用法律性质的理论之争

根据《防治船舶污染海洋环境管理条例》(以下简称《防污条例》)的相关规定，船舶溢油事故发生后，主要存在两种清污方式：*参见《防污条例》第33条有关“签订污染清除作业协议”的规定及第42条有关“海事主管机关强制清污”的规定。一种是具有污染清除作业资质的单位根据其之前与船舶经营人签订的污染清除作业协议开展的清污作业；另一种是海事管理机构启动应急机制，采取清除、打捞、拖航、引航、过驳等必要措施以减轻污染损害的清污作业。第一种方式下的清污费用产生于平等民事主体之间的清污法律关系中，因为有双方当事人事先的清污协议存在，这种费用的性质属于民事责任是没有争议的。第二种方式下，海事管理机构为了避免或者减轻油污损害，自己或者委托其他单位或个人开展的清污作业可称之为强制清污，此时所产生的强制清污费用的性质定性问题一直存在争议。

(一)强制清污费用性质的“民事责任”与“行政责任”之争

关于强制清污费用的性质，历来存在民事责任性质与行政责任性质之争。主张强制清污费用为民事责任的主要理由如下：

第一，我国《海洋环境保护法》第90条规定“造成海洋环境污染损害的责任者，应担排除危害，并赔偿损失”，相较于修订前，*修订前的1983年《海洋环境保护法》第41条规定：凡违反本法，造成或者可能造成海洋环境污染损害的，本法第五条规定的有关主管部门可以责令限其治理，缴纳排污费，支付消除污染费用，赔偿国家损失。该条取消了“行政机关责令责任人支付清污费用”的规定。有学者认为这表明海洋环境污染的民事责任与行政责任已经区分开来，该条规定实际上是对污染责任方承担民事责任的规定。尽管《海洋环境保护法》第71条*《海洋环境保护法》第71条：船舶发生海难事故，造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的，国家海事行政主管部门有权强制采取避免或者减少污染损害的措施。赋予了海事管理机构强制清污权，但这并不能改变清污费用的民事责任性质，其同其他油污损害的权利主体一样有权向责任人提出赔偿请求权，但这种权利应通过海事请求的法定程序行使，而不是通过行政强制措施或者行政命令直接收取清污费用。[1]强制清污费用实际上是海事管理机构代替油污责任人执行的一种排除危害的措施，其法律地位仅是油污责任人的代理人，油污责任人应承担相应的清污费用，相关清污费用性质上属于民事赔偿责任。[2]

第二，最高法院发布的《第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要》第145条规定“国家海事行政主管部门或其他企事业单位为防止或减轻油污损害而支出的费用，包括清污费用，可直接向油污责任人提起诉讼。”该规定从立法上表明了强制清污费用的民事责任性质。

第三，我国已经加入了《1992年国际油污损害民事责任公约》(CLC1992)，该公约及国际通行做法都将强制清污费用作为污染损害赔偿范围的一部分，[3](P209)因此，将强制清污费用视为民事责任与国际立法趋势保持一致。[4]

与将强制清污费用视为民事责任对应，也有许多学者认为强制清污费用在性质上应为行政责任，其主张的依据主要有：

第一，尽管强制清污费用从立法角度看应当属于民事责任，但是，如果在实践中将其认定为民事责任，则受海事赔偿责任限制的影响，该费用将难以得到足额清偿，不利于调动海事管理机构及其他清污参与人开展清污作业的积极性。[5]在强制清污费用的性质认定上，应将保证强制清污费用的足额偿付放在立法和执法的首位，[6]若将强制清污费用视为行政责任，则海事管理机构在清污作业结束后可以依照其行政权力全额向损害赔偿的责任人进行追偿。[7]

第二，《海洋环境保护法》第71条授予海事管理机构在油污损害事故发生后或者产生海难事故导致油污损害威胁时采取强制措施的权力，这种从立法上赋予海事管理机构的强制清污权，在性质上属于行政法上的行政强制。在具体的强制清污作业中，海事管理机构自己或者委托专业清污机构开展清污作业，可以视为行政强制中的代履行，[8]海事管理机构或者清污机构代垫的清污费用可以在事后向油污损害责任人追偿。因此，强制清污费用在法律性质上应定性为行政责任。

除上述两种相对对立的主张外，也有部分学者采取了折中的态度，认为强制清污行为体现了公法对私法的干预，对此，海事管理机构可以选择以行政方式或民事方式要求油污损害责任人承担责任，[9]即，海事管理机构对强制清污费用的实现方式具有选择权。[10]

(二)强制清污费用法律性质的理论辨析

将强制清污费用界定为民事责任与行政责任的最大不同在于，如果将强制清污费用定性为民事责任，则强制清污费用的赔偿会受油污责任人赔偿责任限制的影响，且强制清污费用作为民事责任性质的费用，仅能作为油污损害债权与其他债权一起参与油污责任基金的分配。如果将强制清污费用定性为行政责任，则海事管理机构可依照行政权力向油污损害责任人请求全额赔偿强制清污费用。

从上述关于强制清污费用法律性质的理论争议中我们可以看出，主张强制清污费用为民事责任的观点，主要基于对相关立法的解释及对当前国际海事立法趋势判断而得出结论；主张强制清污费用为行政责任的观点，则主要基于对强制清污费用的足额实现目的及海事管理机构强制清污行为的法律性质分析而得出结论。实践中，在海难事故发生后，海事管理机构自己或者组织清污单位开展清污作业，往往要垫付大量清污费用，如果这一垫付费用在清污作业结束后得不到有效赔偿，则会严重影响我国清污作业的顺利开展。尽管在强制清污费用性质上存在民事责任与行政责任之争，但事实上，无论主张强制清污费用为民事责任的学者还是主张强制清污费用为行政责任的学者，都认为强制清污费用应该得到有效偿付，只是主张的偿付路径不同而已。

主张强制清污费用为民事责任的学者多认为，在将强制清污费用视为民事责任的情况下，强制清污费用的足额偿付尽管会受到责任人赔偿责任限制的制约，但是对不能足额赔偿的费用，还可以通过油污损害赔偿基金获得补偿。然而，目前我国仅加入了《1992年国际油污民事责任公约》，并没有相应的加入《1992年基金公约》。这也正是海事局及部分学者极力主张强制清污费用为行政性质费用的主要理由之一，他们认为将强制清污费用视为行政费用，能有效的实现强制清污费用的足额偿付。

笔者认为，强制清污费用在性质上应认定为民事责任。将其视为民事责任性质的债权，更有利于其有效偿付的实现，具体而言：

首先，将强制清污费用在性质上视为民事责任，在具体偿付上尽管会受到油污损害责任人赔偿责任限制的约束，但是这并不意味着此时的赔偿数额会少于行政责任性质认定下的数额。将其视为行政责任，的确在费用追偿程序上相对简便，但作为行政责任下的强制清污费用要得到足额赔偿的前提是污染损害责任人具有全额赔偿的能力。实践中，通常清污费用数额巨大，许多责任人无力承担，此时，作为行政责任性质的强制清污费用便不能实现有效偿付。而将强制清污费用视为民事责任，在污染损害责任人责任限制以外无法赔偿的清污费用以及污染损害责任人无力赔付的清污费用，可以从油污损害赔偿基金中获得赔付。尽管我国在加入《1992年民事责任公约》的同时没有加入作为其补充的《1992年基金公约》，但可喜的是，我国已经于2012年制定了《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》，弥补了我国没有加入《1992年基金公约》的不足，初步建立起了我国国内船舶油污损害赔偿基金制度。

其次，强制清污作业中，海事管理机构与清污公司签订委托作业合同，委托清污公司具体开展清污作业。在这一委托合同中，双方当事人处于平等的法律地位，海事管理机构并没有强制清污公司进行清污的权利，清污公司也没有必须进行清污作业的法定义务。因此，这一委托合同应属于民事合同，因合同的履行而产生的费用，应属于民事债权。

再次，从我国油污损害赔偿的相关立法发展过程及趋势看，我国在立法上倾向于将强制清污费用视为民事性债权。如，我国《海洋环境保护法》第90条规定“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失”，实际上将其中的强制清污费用

视为民事责任。同时，《海洋环境保护法》第66条规定：“国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度；按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。”该条规定明确了油污损害赔偿的民事责任性质，作为油污损害赔偿内容之一的强制清污费用，也应具有民事责任的性质。除此之外，我国《防污条例》第55条规定：“发生船舶油污事故，国家组织有关单位进行应急处置、清除污染所发生的必要费用，应当在船舶油污损害赔偿中优先受偿。”尽管该条所规定的强制清污费用优先受偿权引发了较大争议，但是该条规定在立法上表明了强制清污费用的民事责任性质。另外，2012年制定的《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》第17条明确了强制清污费用可以申请基金赔偿，再一次表明了立法对强制清污费用民事责任性质的支持。除此以外，当前有关油污损害赔偿的国际公约，如《国际油污民事责任公约》及《设立国际油污损害赔偿基金国际公约》等均将强制清污费用视为民事责任性质的债权，在我国国内将强制清污费用性质认定为民事责任，有利于与国际上的通行做法保持一致。

二、强制清污费用的实现路径区分

确定了强制清污费用的民事责任性质之后，我们又会面临另一个法律问题，即强制清污费用具体补偿的实现。《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》(简称《审理船舶油污案件规定》)已于2011年正式实施。规定第11条将清污费用划分为两种：预防措施费用与救助作业费用。依照该条的规定，强制清污费用补偿的实现也将区分为两种不同的路径，即作为预防措施费用加以补偿及作为海难救助作业费用加以补偿，两种补偿路径具有极大的区别，直接影响到强制清污费用补偿能否足额实现。

(一)两种不同补偿路径对强制清污费用实现的影响

海难救助(salvage at sea)又称海上救助，是指对遭遇海难的船舶、货物和客货运费的全部或部分，由外来力量对其进行救助的行为，而不论这种行为发生在任何水域。[11](P451)预防措施(preventive measures)是指造成污染损害或具有污染损害威胁的海难事故发生后，为防止或减轻污染损害由任何人采取的任何合理措施。当具有海洋环境污染或污染威胁的海难事故发生后，海事管理机构及其他清污人的清污作业可能会产生救助船舶、财产与救助海洋环境的双重作用，那么这种清污作业所支出的费用属于海难救助费用还是预防措施费用？对此定性的不同直接影响到清污费用偿付方式的不同，具体而言：

⑤ 全称为《1971年设立国际油污损害赔偿基金国际公约的1992年议定书》，简称《1992年基金公约》。

⑥参照《1992年国际油污损害民事责任公约》第1条第7款。

其一，法律适用规范不同。海难救助着眼于对海上遇险船舶及财产的救助，目的在于将船舶或者其他财产从危险状态中解救出来，救助人与被救助方之间产生的是海难救助法律关系，适用海难救助法律规范调整。而预防措施着眼于对海洋环境的救助与保护，目的在于防止或减轻污染损害。预防措施实施者与油污损害责任人之间产生油污损害赔偿法律关系，适用船舶油污法律规范调整。

其二，费用补偿方式不同。海难救助中，救助人在海难救助中的费用支出，主要通过海难救助报酬进行偿付。海难救助报酬与救助费用有所不同，救助费用是救助方在救助作业中直接支付的合理费用以及实际使用救助设备、投入救助人员的合理费用。救助费用以实际支出来计算，具体数额与救助成本差别不大。而救助报酬重在“报”与“酬”，蕴含着被救助方对救助方救助行为的感谢与报答，因此往往高出救助方所支出的实际费用。油污事故或者油污损害威胁发生时，任何人为防止或减轻油污损害而采取预防措施所发生的合理费用，均可称为预防措施费用。根据《1992年油污损害民事责任公约》的规定，预防措施费用属于船舶油污损害赔偿的范围，可以通过油污基金获得赔偿。

其三，确定费用补偿的原则不同。海难救助报酬的取得须依据“无效果，无报酬”原则进行，救助人在海难救助取得效果的情况下，可以向被救助方主张救助报酬，在救助没有效果的情况下，则无权主张救助报酬。而预防措施费用的补偿则不受清污效果的影响，只要是为防止或减少污染或污染损害威胁而采取的合理费用，都可以要求得到补偿。事实上，为了鼓励救助具有环境污损危险的船舶或海上财产，《1989年国际救助公约》提出了特别补偿权的概念，按照公约的规定，如果救助人在救助具有环境污损危险的船舶时不能得到救助报酬，或所得报酬将低于其为救助所花费的实际费用，或虽然能够得到报酬，但仅凭此项报酬不能公平地反映出救助人实际贡献时，应该给予救助一定的补偿。在特别补偿权制度下，即使救助人的救助作业没有取得效果，救助人最终也可以获得不低于其救助费用支出的补偿。

由上述分析可知，将强制清污费用进行海难救助费用与预防措施费用的区分，将直接关系到其实现的法律依据与补偿方式的不同。实践中，强制清污主要发生在具有海洋环境污染或污染威胁的海难事故中，即使强制清污作业的最初的目的是救助船舶或海上财产，但因为此时船舶或海上财产一般都构成了海洋环境污染或污染危险，清污人作为救助人即使在救助没有取得效果的情况下，也可以主张特别补偿权，也就是说，清污人作为救助人即使无法获取高于其实际救助费用支出的海难救助报酬，也可以通过特别补偿权实现其实际救助费用的足额补偿。而如果强制清污费用被定性为预防措施费用，尽管在油污损害责任人责任限制以外的赔偿额或油污责任人无力赔偿的情况下，清污费用可以申请油污基金进行赔偿，但是基于油污基金自身对赔偿数额的限制，*例如，我国《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》就将船舶油污损害赔偿基金对任一船舶油污事故的赔偿或补偿金额限制在3000万人民币。强制清污费用在一定程度上存在不能足额偿付的风险。

(二)两种不同补偿路径的认定与划分

鉴于强制清污费用作为救助费用与预防措施费用实现方式的不同，有必要对两种不同的强制清污费用进行划分和认定。

在《审理船舶油污案件规定》出台前，司法实践中，法院在处理相关案件时，并未很好地把握二者的区分。如在“汕头海事局诉中国石油化工有限公司广东粤东石油分公司海上救助作业纠纷案*广州海事法院(2005)广海法初字第182号民事判决书(2005年9月15日)。”[12]中，在“明辉8”轮海难事故发生后，海面出现漏油的情况下，汕头海事局向“明辉8”轮船舶所有人鄂东公司发出了《海事行政强制措施决定书》，要求鄂东公司实施清除污染、抽取货油、消除污染隐患的措施。随后又向鄂东公司发出《海事行政强制执行告诫书》，告诫鄂东公司如果其逾期履行抽油清污的义务，原告将采取清除污染、抽取货油、消除污染隐患的强制清污措施，费用由鄂东公司承担。在鄂东公司未开展相关清污作业的情况下，汕头海事局委托上海打捞局抽取货油，开展强制清污作业。事后，汕头海事局就此强制清污作业的费用向广州海事法院提起海难救助报酬主张。广州海事法院在判定汕头海事局是否有权向被告主张救助报酬时，阐述到，“原告对‘明辉8’轮船载货油的救助行为是基于履行防止船舶污染海域职责的行为，该救助作业属于国家主管机关从事或者控制的救助作业。根据《海商法》第192条的规定，国家有关主管机关从事或者控制的救助作业，救助方有权享受本章规定的关于救助作业的权利和补偿。因此，原告作为控制救助作业的救助方，有权根据《海商法》第九章的规定获得救助报酬。”该案中，广州海事法院在其判决中并未对本案中的强制清污费用属于救助费用还是预防措施费用进行区分，而直接将其认定为救助费用。

2011年新的《审理船舶油污案件规定》第11条规定：“对遇险船舶实施防污措施，作业开始时的主要目的仅是为防止、减轻油污损害的，所发生的费用应认定为预防措施费用。作业具有救助遇险船舶、其他财产和防止、减轻油污损害的双重目的，应根据目的的主次比例合理划分预防措施费用与救助措施费用；无合理依据区分主次目的的，相关费用应平均分摊。但污染危险消除后发生的费用不应列为预防措施费用。”依据这一规定，我们重新审视上述案件可知，汕头海事局采取强制清污作业的最初目的是防止海上漏油事故的扩大，而非救助遇险船舶或财产，因此这种清污作业的费用支出应视为预防措施费用，而非海难救助费用。

司法实践中应如何认定和划分清污作业中的预防措施费用与海难救助作业费用？《审理船舶油污案件规定》第11条实际上确立以“行为目的”进行划分的基本原则。依照第11条的规定，在区分强制清污作业属于海难救助行为还是预防措施时，主要应考察作业人最开始开展作业时的目的，如果是出于对船舶或财产的救助而同时在客观上起到了防止或减轻油污污染损害的效果，则这种作业应属于海难救助作业，其相关费用补偿应通过海难救助报酬加以实现；如果是出于对环境的救助，作业的目的是防止或减轻油污损害，只是因为要实现这种目的必须同时对船舶或货物进行救助，那么这种作业应属于预防措施，其相关费用补偿应通过预防措施费用加以实现。如果作业开始时，作业人既具有救助环境的目的，也具有救助船舶或财产的目的，则应根据目的主次划分两种费用，无法区分主次的，则对费用进行平摊。尽管《审理船舶油污案件规定》第11条对强制清污作业中预防措施费用与海难救助作业费用的划分做出了基本规定，但该规定较为简练和抽象，实务操作中对相关清污作业行为的认定不易把握，对此，本文认为，在适用第11条对两种费用进行划分时应特别注意以下几点：

首先，第11条存在一定的适用前提。即强制清污作业开始时，船舶或财产仍处于危险中，且强制清污作业的实施在客观上起到了救助船舶或财产以及防止或减轻油污损害的双重效果。如果强制清污作业开始时，船舶或财产面临的危险已经消除，仅仅为了消除油污损害或者损害危险而进行清污作业，则不存在两种不同费用的划分问题，此时的强制清污费用应直接认定为预防措施费用。

其次，第11条的制定主要参照了1992年国际油污赔偿基金《索赔手册》的相关规定。*《索赔手册》的规定如下：“在某些情况下，救助行动可能含有预防措施的成分。如果这些措施的初始目的是为了防止污染损害，产生的费用原则上根据1992年公约进行限定。尽管如此，如果救助行动另有目的，比如救助船舶或者货物，对此产生的费用，公约不予适用。如果从事的活动以防止污染与救助船舶或者货物为双重目的，而行动的最初目的又不能确定时，由此产生的费用将在预防措施与救助作业之间按比例划定。评估与救助有关的预防措施费用的赔偿请求时，不按照适用于判定救助等级的标准; 但是，这种赔偿仅限于产生的费用，并包括合理的营利部分。”与《索赔手册》对该问题的规定相比，第11条规定的进步之处在于明确了清污作业具有双重目的情况下，应依照目的主次来划分预防措施费用与救助作业费用。但第11条第1款使用了“主要目的”的表述，使得两款规定之间存在一定的逻辑矛盾。依照第1款的规定，如果作业开始时的主要目的是防止或减轻油污损害的，相关费用应判定为预防措施费用，说明该款适用的情形是清污人的清污作业存在双重目的，只是主要目的为救助环境，此时应认定为预防措施费用。而第2款又规定，如果清污作业具有双重目的，则应区分目的的主次合理划分预防措施费用与救助费用。对此，《索赔手册》使用了“初始目的”的表述，将第1款的适用情形限定为清污人最初开展作业时仅具有防止污染损害的单一目的，此时应将相关费用视为预防措施费用，而只有在最初目的不能判断时，才按比例划分预防措施费用与救助费用。相对而言，《索赔手册》的表述更为恰当，其使用“初始目的”一词，避免了《审理船舶油污案件规定》第11条所存在的逻辑矛盾。对此，我们在运用第11条划分预防措施费用与救助费用时，可参照《索赔手册》的规定，采用判断清污人的初始目的，在初始目的不能确定时，再依照目的的主次来划分预防措施费用与救助费用。

最后，无论是《审理船舶油污案件规定》还是《索赔手册》，其所确立的划分清污费用的原则既适用于平等民事主体之间依照清污协议开展的清污作业，也适用于海事管理机构主导的清污作业。实践中，存在救助船舶或财产及救助环境双重目的的清污作业，主要出现在双方依照清污协议开展的清污作业中，而海事管理机构主导的清污作业，大都为了防止或减少油污损害。因此，强制清污费用绝大多数情况下应通过预防措施费用加以实现。

三、结论

关于强制清污费用的性质，尽管理论界与司法实践中长期以来一直存在争议，但通过对这种争议的梳理可知，无论主张强制清污费用为民事责任的学者还是主张强制清污费用为行政责任的学者，都认同强制清污费用应该得到有效偿付。笔者认为，在我国已经制定了《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》，逐渐建立起我国国内船舶油污损害赔偿基金制度的背景下，将强制清污费用在性质上视为民事责任既符合我国油污损害赔偿的相关立法发展趋势，与国际公约及国际实践保持一致，也更有利于强制清污费用的有效偿付。而在强制清污费用的具体实现路径上，我国《审理船舶油污案件规定》第11条较为抽象，实务操作中不易把握。本文认为，鉴于强制清污费用主要在海事管理机构主导下进行，清污作业的开展大都是为了防止或减少油污损害，在涉及强制清污费用的划分时，除存在明显的救助船舶或财产目的外，应将其视为预防措施费用。

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责任编辑：周延云

A Study on Legal Issues of Compulsory Clean-up Charges

Liu Changxia

(Law School, Beijing Technology and Business University, Beijing 100048, China)

In compulsory clean-up operations, the involvement of maritime administration does not change the nature of civil liability of relevant charges. The identification of civil liability is in line with the stipulations and developing trend of China's relevant legislations and can ensure effective payment of compulsory clean-up charges. In view of the abstract stipulation of the judicial interpretation of Supreme People's Court, the compulsory clean-up charges should be paid as preventive measure costs except for obvious operations aiming to salvage ships or marine assets.

compulsory clean-up operation; civil liability; costs of preventive measures

2014-09-12

国家社科规划基金项目《海洋行政体制改革的法律保障研究》(13BFX037)；北京工商大学青年基金项目《主管机关海难救助报酬请求权研究》(QNJJ2014-04)

刘长霞(1982- )，女，山东新泰人，北京工商大学法学院讲师，博士，主要从事海商法研究。

D92

A

1672-335X(2015)02-0034-06