群体性事件应对机制研究——以浙江省环境污染事件为例

蔡丽丽

(浙江工商大学 法学院,浙江 杭州 310018)

群体性事件应对机制研究
——以浙江省环境污染事件为例

蔡丽丽

(浙江工商大学 法学院,浙江 杭州 310018)

浙江省在工业经济迅猛发展的同时,环境污染问题也日益突出,企业片面追求盈利,政府管理模式滞后,从而导致环境污染日益严重,引发的环境污染群体性事件层出不穷。文章采用经验实证等研究方法,分析环境污染群体性事件的特征和发展趋势,从多角度探讨治理的有益经验,论证治理机制的理论基础,以深入推进浙江省环境污染问题的有效解决。

环境污染;群体性事件;浙江

随着改革开放的深入和社会主义市场经济的不断发展,浙江省工业化、城镇化和经济结构调整加速,与此同时，各种社会矛盾和冲突日益增多,环境污染群体性事件也呈现高发的趋势。在这样的背景下，针对浙江省环境污染群体性事件的研究便具有很强的现实和理论意义。本文通过对典型案例进行“问题化”处理,结合浙江省在处理环境污染群体性事件的过程中存在的问题,从社会学、法学角度探讨化解矛盾的路径。

一、浙江省环境污染群体性事件的现状

改革开放以后,浙江省经济发展采用粗放型发展模式,给环境带来沉重的负担。其中，环境问题引发了一系列矛盾：经济持续增长需要消耗大量资源,而浙江省环境容量有限;企业经济转型缓慢,污染物未经处理直接排放是常态;政府环保政策和措施力度不足,群众环保上访机制尚未健全等。这一系列的冲突在短期内难以得到有效解决,致使环境污染事件层出不穷。

(一)浙江省环境污染群体性事件回顾

2011年5月，湖州市德清县“化工污染事件”,由上市企业海久电池发生严重的铅污染引起;同年6月，化工企业升华拜克又因环境污染事件与周边群众发生冲突;*从2011年3月起,海久电池厂周围的群众和职工被查出332人血铅超标情况,其中大部分是儿童,于是村民围堵镇政府,以暴力的形式“讨说法”。钟管镇人口密集的村庄,空气中弥漫着刺鼻难闻的臭气,漆黑的水面上漂浮着密密麻麻的浮萍。由于化工厂的长期污染,村里的小孩几乎都有支气管炎,许多年轻人得了癌症。出自人民网:《浙江德清生态示范区连发污染事件引发群体事件》,http://env.people.com.cn/GB/15443320.html。同年9月,海宁市袁花镇红晓村村民因浙江晶科能源公司环境污染而向公司聚集讨说法。*公司人员对群众的讨说法敷衍塞责,激怒群众,部分人员便冲进大楼,掀翻公司汽车,损害公司办公用品和财产。后海宁市领导立即赶赴现场,努力调解,遏制事态的恶性发展。但次日仍有部分群众不服劝说,聚集在浙江晶科能源公司大门口,公安部门在清场的过程中与群众发生暴力性事件,破坏警车4辆。出自浙江新闻:《海宁紧急处置群体性事件500余人就环境污染讨说法》,http://zjnews.zjol.com.cn/05zjnews/system/2011/09/18/017851568.shtml。2012年宁波发生“PX事件”,*宁波镇海区人民政府办公室网络发言人发布《关于镇海炼化一体化项目有关情况的说明》,对备受关注的镇海炼化扩建工程及有关情况进行说明,但是村民不满政府的解释,湾塘等村200名村民,以居住区距离化工企业过近为由到区政府上访,要求尽早将村庄的拆迁纳入新农村改造计划。出自华讯财经:《宁波PX项目事件最新消息:市民围攻派出所致警察催泪弹投毒真相》,http://stock.591hx.com/article/2012-10-28/0000602299s.shtml。由于群众不满政府对工程选址的决定,在不断上访未果的情况下发生人员非法聚集、拦路堵车的现象,推翻一辆私家车和一辆警车,围堵招宝山派出所、交警大队,殴打无辜人员,造成多名民警不同程度受伤。2014年又发生“余杭九峰垃圾焚烧厂事件”。此事件源于2012年杭州市政府成立“杭州市九峰垃圾焚烧厂建设工作小组”,选址在杭州余杭中泰,其后对选址范围以及生活垃圾的规划不断进行调整。2014年5月,一些不法分子煽动中泰附近人员聚集,以打砸抢的形式表达对垃圾焚烧项目的不满。*中泰附近部分地区封堵02省道和杭徽高速公路,一度造成交通阻断,一些不法分子乘机打砸,用石块砸向现场民警和群众,损坏车辆。次日,余杭区人民法院、余杭区人民检察院、杭州市公安局余杭分局、杭州市余杭区司法局发布《关于敦促违法犯罪人员自首的通告》,11名涉案人员自首,53名犯罪嫌疑人被刑拘。出自央广网:《浙江余杭5 000村民聚集反对建垃圾焚烧发电厂》,http://china.cnr.cn/xwwgf/201405/t20140511_515482468_1.shtml。

(二)环境污染群体性事件的特点

近年来,浙江省环境污染群体性事件发生频率高、规模大,严重扰乱了社会秩序。通过梳理近几年发生的此类事件,可以发现以下共同特征。

1.参与人数多,公众支持大。群体性事件的发生必然有一定数量的个体参与,一定数量的个体在特定的条件下聚集形成群体,并以群体的形式进行各种活动。参与群体性事件的人们,由于价值追求和利益诉求受到侵害,在心理上产生某种被剥夺感,希望改善自身的处境,往往能够得到广泛的关注,并受到当地群众的大力支持。“东阳画水镇事件”“长兴煤山镇事件”等参与人数都多达五六百人,深受环境污染损害或将受到环境影响的群众都会群起反抗,人数聚集量瞬间急剧膨胀。在群体性事件中,有些群众即使没有受到环境污染的直接损害,出于人性的怜悯也会站出来加入群体性组织中,这是由于民众对弱势群体的同情。

2.区域性特征显著。农村是环境污染群体性事件的多发地。东阳政府引进的13家污染严重的化工厂、农药厂,都曾经依次搬至蔡卢村、白塔村,却因为环境污染问题被当地村民赶走。可见,农村是重污染企业的最佳选择,农村丰富的土地、资源和廉价劳动力成为重污染、高耗能企业的落脚点。在农村大力兴建工厂,对于农民来说并没有很大的经济回报,反而会带来生存环境的恶化,危害生命健康。在这样的利益权衡中,农民对于政府专断行为的抵触情绪也会因为利益回报的微小而愈演愈烈。农村村民间保持着紧密联系，容易形成一个利益共同体。因此在面对某一问题时,农民能够一呼百应地聚集成一个广大群体,农村便成了产生环境污染群体性事件的主要区域。

3.社会危害性严重。在环境污染危害生存环境后,群众的不满情绪迅速膨胀,并将矛头直接指向来维持秩序化解矛盾的公安部门和政府人员的身上。比如：堵塞公司要塞;在公司门口示威;甚至去公司打砸抢等。每一起环境污染群体性事件都会或多或少地有公私财物遭受破坏和人员伤亡情况,这类本来是为了谋求合法权利的行为已超出了法律允许的界限,具有严重的违法性和社会危害性。这种群体性事件具有突发性,难以准确把握,往往使管理者措手不及,因此其产生的破坏性通常是无法预估的。

(三)浙江省环境污染群体性事件的发展趋势

群体性事件从酝酿到爆发的过程中,交织着各种复杂的因素。结合浙江省环境现状、经济发展趋势、群体性事件本身的特征以及公众环保意识等方面来看,浙江省未来的环境污染群体性事件将呈现以下发展趋势。

1.预防性环境群体性事件将不断增多。群体性事件分为反应型和预防型，当前总体以反应型环境群体性事件为主。由于农民的环境意识还没有达到足够的高度,只有在环境污染产生之后才意识到利益受损,随后采取行动来维护权利。但随着社会的不断发展,农民的环境意识也会不断增强,在政府为了发展经济而引进企业的过程中,如果政府漠视环境污染,农民必定会群起反对。若利益冲突得不到有效化解,企业与群众、政府与群众之间的矛盾就会激化。为了避免诸如此类群体性事件的发生，预防型环境污染群体性事件将在群体性事件中占据主角。

2.群体性事件更加规模化、暴力性增强。浙江省环境污染群体性事件在总数增加的同时,逐渐出现了规模化的现象,有些事件的参与人数成百上千,严重破坏了当地的社会秩序,具有强大的破坏性。环境污染群体性事件在规模增强的同时对抗性也更加突出。有人将维权与暴力等同起来,在问题无法得以解决的情况下,把静坐示威的冷暴力型与打砸抢的热暴力型结合起来维权。

3.现代信息技术在环境群体性事件中发挥重要作用。在互联网、手机、新闻媒体广泛普及的时代,环境污染群体性事件也会以最快的速度传播。一旦发生群体性事件,信息技术在其中的传播作用会越来越突出。此外,在现代社会背景下,环境问题也是社会的一个焦点,各种电视网络报道不断增多,社会舆论在一瞬间便会爆发。年轻人是网络的主力军,在发生环境污染群体性事件时容易受鼓动。比如舟山的定海和邦化工厂污染事件,在“舟山论坛”上有关和邦化工污染问题所发的专帖有1 967条跟帖,点击次数近百万。又如厦门PX项目事件,*厦门PX项目事件是指2007年福建省厦门市对海沧半岛计划兴建的对二甲苯(PX)项目所进行的抗议事件。组织者利用手机短信动员群众游行。

二、浙江省环境污染群体性事件的成因

环境污染群体性事件的产生并非一朝一夕,而是在各种主客观因素和内外部矛盾长期作用下形成的,其产生在一定程度上是大历史背景下的必然,有历史的必然性和具体事件的偶然性。纷繁复杂的群体性事件的形成原因，主要可以概括为以下三点。

(一)政治经济一体化格局背景下的压力

随着我国经济体制的改革和城市化进程的推进,经济制度和社会结构各方面都发生了巨大的变化,同时形成了新的利益分配方式。不同利益主体之间产生了不同的利益目标,在追求个人利益的过程中必定会产生各种冲突,人们在利益的博弈间形成了新的思维方式和行为模式。在政治经济一体化格局下,社会资源的分配不公、贫富差距的不断扩大和各群体权利意识的不断增强,也激发了不同利益主体之间的矛盾与冲突。

浙江省各个地区都将经济发展作为政府业绩考核的指标之一。在趋利思想的指导下,各地对环境监管和选址不够重视，因为环境治理或保护并不是政府考核的主要指标,只是一个软性的规定,所以在实践中容易被忽视。

(二)缺乏防控环境污染群体性事件的有效机制

环境污染群体性事件的发生意味着我国正规、合理、合法的有效机制的缺位，有效机制缺失主要表现在两个方面:一方面,环境污染信息公开面狭窄。政府企业对环境污染信息的公开还远远不能满足群众的要求,有些地方还故意隐瞒环境污染这一事实。地方政府不仅难以在工作安排上将环境保护和环境信息公开放到重要的位置,而且在思想认识方面也并不是十分清醒,尽管各种文件和规划制定了许多,真正落到实处的却寥寥无几,即便环境保护的主管部门也如此。*王文革:《环境知情权保护立法研究》,中国法制出版社2012年版,第15页。另一方面,环境问题信访机制不完善。我国法律中虽然有关于群众信访的相关条例,但是并不完善,很大程度上流于形式。政府对群众的信访置之不理,某些官员滥用权力,阻塞信访渠道,拦截群众的正常上访。信访条例虽然对办理信访事项有期限规定,但没有规定受理结果的告知制度。*李强、冯顺桥:《调查·司考·决策2005年浙江省党政系统优秀调研成果汇编》,浙江人民出版社2007年版,第155页。

(三)地方政府职能的错位

地方政府片面追求经济利益,引进高污染的企业,对于群众反映的环境问题也不积极处理,各部门之间互相推脱,导致矛盾越来越深,发生群体性事件也是必然结果。一方面,政府及其公职人员都是理性的经纪人,在决策时都追求自身利益最大化。当个人由市场中的买者或卖者转化为政治过程中的投票人、纳税人、受益人、政治家或者官员时,他们的品性不会发生变化。*布坎南:《宪法经济学》,刘军宁译,北京三联书店1996年版,第341页。这种利益的冲突也存在于环境决策领域,个别地方政府为了自己的业绩,追求一时的经济发展,为违法排污的企业撑开政府这把有力的“保护伞”，以公权谋私利,与人民争夺利益而不是为人民谋利益。另一方面,政府常常表现为一种“行政不作为”。不少政府工作人员在相关企业有股份,企业存亡直接关系到自身的经济收益。虽然有些环境污染的企业被责令停产或者赔偿造成的环境污染损失,但当作出处罚决定后,政府又拖拖拉拉地不加以执行,表现出一种能躲就躲的态度。

三、防控环境污染群体性事件的有效措施

新《环保法》的实施充分体现了国家对环境的高度重视,加强管理、防范风险已成为解决环境污染问题的关键,完善相关制度、改变唯GDP论的政府考核机制，是防控环境污染群体性事件的基础。这需要政府、企业和公众树立正确的发展观,充分意识到，建立在环境污染之上的发展必定引发各种环境污染群体性事件,阻碍社会进步和政治稳定。

(一)完善新《环保法》相关配套机制

新《环保法》被称为“史上最严环保法”,对公益诉讼、企业责任、政府责任和公众参与等多方面进行明确规定,在法律层面上为环境保护提供依据,但“徒法不足以自行”,法律的实施需要一系列制度保障,可通过以下三个方面实施。

1.完善公益诉讼机制。新《环保法》第五十八条规定，依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。该规定是我国环境公益诉讼的一大突破,但环保组织对提起公益诉讼的意愿不高,究其原因是缺乏有效的资金保障以及相关主体参与能力不足。环保组织也具有“自利”属性,有其利益诉求,可通过建立和完善相关诱导机制,调动环保组织的积极性。建议对提起公益诉讼的社会组织进行奖励,如通过规范的程序和规定进行物质奖励,或者将环保组织提起公益诉讼的数量以及胜诉率作为评价环保组织的依据,与政府年度拨款和社会捐助直接挂钩等。通过这种机制激励社会组织积极提起公益诉讼,为环保事业保驾护航。

2.协调环境执法与监管机制。新《环保法》着重约束环保主管部门的责任,而对环境污染项目的审批部门、执法部门的责任约束不得而知,对各部门之间的执法合作也未解决,这必定会出现多部门共同查封、共同扣押的情形,在此情形下各监管主体的交叉、重叠与空白又使监管效力很难发挥。一方面,加强各部门执法合作,出台相应的政府部门环境执法规范,建立协调与联动机制,避免出现“推诿扯皮”现象。应厘清不同领域、不同部门、不同层次的环保监管力量,整合国土、海洋、林业、农业和水利等主管部门中有关环境保护的相关职能,建立权力内容丰富、范围明确、权责明晰的环境保护监管体制,以提高环境决策和执法效率。*唐薇:《新<环保法>对政府环境责任规定的突破及落实建议》,《环境保护》2015年第1期,第47页。另一方面,优化监督机制，完善相关规范性文件,实现党政共同追责制度,形成多部门联合互动的机制,将地方党委纳入环境保护的监督主体之内。同时通过出台高位阶法律法规,加强地方环保部门、地方政府和监察机构之间的关系,推动内外监督的有效落实。

3.多角度落实公众参与机制。新《环保法》的亮点之一是设立专章规定公众参与,2015年4月14日环保部拟定《环境保护公众参与办法(试行)》，公开征求社会公众意见。试行办法的目的在于更好地保障公众参与的有序推进。尽管试行办法从参与内容、公众监督、保障措施等方面进行了详尽的解释,但公众参与仍显不足。而引发环境污染群体性事件的因素往往隐藏于各个环节,如项目审批、企业选址等。因此,在参与决策层面上，“为了更好地发挥公众参与的功效,避免流于形式,各国的普遍做法是运用代表人制度,即发挥各类非政府的环境组织或者其他团体的作用,由他们作为公众利益的代表参与到环境决策之中。”*汪劲:《新<环保法>公众参与规定的理解与适用》,《环境保护》2014年第23期,第22页。

环境污染群体性事件无论是从预防还是应急处置角度,都离不开相关制度的保障,从立法、司法和执法各方面形成一套完整体系,消除引发环境污染群体性事件的隐患,无论是对法治国家还是和谐社会建设,都具有积极意义。

(二)构建制度化的群众利益表达途径

从近年来浙江省的环境污染群体性事件来看,爆发的原因很大程度上是由于群众的诉求得不到响应,在诉求无门的情况下,群众就采用暴力性的手段来宣泄怨愤情绪。因此要建立完善的群众利益表达机制,在政府和群众间搭建沟通的桥梁,让公众充分表达自己的愿望。

1.保障群众的环境知情权。《环境保护公众参与办法(试行)》充分体现了对公众参与环境保护的重视,公众参与是预防环境污染群体性事件产生的保障之一,而群众的环境知情权是公众参与的前提条件。新《环保法》第五十三条规定各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序;同时规定重点污染企业的信息公开,但是没有规定一般企业的信息公开,导致对一般企业污染的监督不够。公众只有在充分了解本地区的环境情况时,才不会因突发性的环境污染而爆发群体性事件。因此，不论一般企业和重点企业,一律应当是污染信息公开的主体。

2.畅通群众的信访渠道。根据现行的信访制度,信访机构并没有对来信来访的范围进行明确界定,实际上加重了信访机构的负担,将一些本不该由其受理的事件纳入了管辖范围。应该把信访机构的主要职能限定在行政监督上,监督和纠正不当的行政行为。环境信访渠道的畅通,能够给群众带来反映环境问题、寻求方案和查询处理的机会。

3.建立调解纠纷的协调机构。我国环境法规没有明确规定行政调解制度,往往通过诉讼程序来解决问题，需要花费较大的人力、物力。而对于广大群众,特别是环境污染群体性事件的多发地——农村,农民们不愿花费律师费、诉讼费并经过上诉、庭审等复杂程序来维护自己的合法权利,因此很有必要成立一个快速有效解决纠纷的机构。环境纠纷协调机构可以成为群众情绪释放的通道,从而减少诉讼、降低成本、提高效率,有利于社会资源的合理利用。

(三)落实环境污染问责制

新《环保法》提出九条可能迫使政府主管部门领导“引咎辞职”的具体行为,这是重大突破,要求政府在引进企业落户时须广泛征求群众意见,并对企业进行检查和监督。一旦发生环境污染、严重影响居民生活的情况,将责令相关政府人员整改,责任到人,其政绩考核也会受到影响。因此在未来的政府考核机制中,必须将环境保护与经济发展放在同等重要的地位上,重视生态环境的监管,严格审核企业的进入资质,监察企业生产中造成的污染。对于片面追求经济发展而忽视环境责任的政府干部，严格实行“一票否决”制,严肃处理环境管理过程中渎职、失职的责任人员。

要预防此类事件的发生,必须建立经济社会与生态环境的利益协调机制。各地政府在招商引资的过程中,需充分考虑地方的环境承载力,加强对企业的监管和处罚措施;耐心听取群众的意见,及时化解企业与群众之间的环境污染纠纷,遏制纠纷升级转化为群体性事件;改变唯GDP指标衡量政绩的方式,落实科学发展观。此外，需强化生态环境立法,完善我国环境保护的法律体系,从上到下形成全面的环保法规。

(责任编辑 毛红霞)

Research on Management Mechanisms of the Public Unrest:Taking Environmental Pollution in Zhejiang Province as an Example

CAI Lili

(LawSchoolofZhejiangGongshangUniversity,Hangzhou,Zhejiang, 310018,China)

With the rapid industry and economy development, the environmental pollution issue in Zhejiang has also become prominent. With profit seeking enterprises and lagging government management, the environmental pollution is becoming more and more serious, which has led to frequent public unrests. This paper uses multiple perspectives to discuss the useful experiences to deal with these issues and explore rational mechanism to promote the solution of current environmental pollution in Zhejiang.

environmental pollution; public unrest; Zhejiang

2015-04-20

蔡丽丽,女,湖州德清人,在读硕士研究生,研究方向:中国刑法学、环境法学。

10.3969/j.issn.1671-2714.2015.06.021