新预算法立法理念指导下加强财政预算监管的新视角

●财政部驻天津专员办

新预算法立法理念指导下加强财政预算监管的新视角

●财政部驻天津专员办

2015年是全面深化改革的关键之年，在新的起点上因势利导、乘势而上，法治理念至关重要，不可或缺。在法治的引领下推进改革，在法治的框架内规范改革，已成为新一轮改革的根本要求与基本遵循。改革于法有据，遇事一断于法，这种建立在法治基础上的共识，不仅是国家治理的制度基础，也是改革发展的价值根基。

随着新预算法的颁布实施，财税体制改革的大幕徐徐拉开。一直以来，预算法被誉为“经济宪法”，它的修改并不仅仅意味着法律条文的删废和改动,在更深层次上则体现着对传统法律价值、理念的重新定位和反省。如何在新预算法的指导下开展专员办工作，如何在法治理念下加强财政预算监管工作，是相关部门必须慎重思考与严谨面对的问题。笔者从新预算法的立法理念分析入手，在此基础上对加强财政预算监管提出相关建议。

一、新预算法的基本立法理念

预算法的着力点是财政，而财政背后则是建立法治政府和现代财政制度的法律环境。新预算法最重要的变化就是立法理念上的变化，正当程序、可诉性和民主宪政构成了新预算法理念的基本纬度。正基于此，预算法的修改不仅仅是具体规则的改动，更是对其所蕴含的法理念的一种深度反思。因此，以预算法为基础开展的财政预算监管工作，只有在理念上突破原有的思维束缚，从本质上深化立法理念的变革，严格遵循并秉承预算法所蕴含反映的法律理念，才能更好地服务于财政中心工作，才能更好地融于财政预算管理之中。

（一）正当程序理念

1、正当程序的概念。法律的正当程序，是指以合法性和合理性为内在要求及价值导向，遵循法定的时限、时序，按法定的方式、关系而为的法律行为。它是一条重要的法治观念与宪法原则。

法律的正当程序理念最初源于“自己不做自己的法官”和“对他人做出不利行为要事先告知、说明理由和听取申辩”的“自然正义”原则，之后其内涵扩展到公开、公正、公平的现代民主程序原则；最初主要适用于司法领域，之后扩展到行政领域和国家公权力领域。防止公权力的滥用与保护公民、法人和其他组织的合法权益不受公权力主体滥权、恣意行为的侵犯是正当程序理念的基本功能。

很多法学者认为，如果有一个设计良好的法律程序就可以得到更为满意的法律结果。即如果程序是正当的，那么其结果也将是合理的。因此，注重程序公正日益成为现代法治国家共同的价值取向。

2、预算法的正当程序理念。从预算编制到预算审批，再从预算调整到预算执行，从决算到绩效评价，预算本身就是一项程序性管理。新预算法更为明确地规定了预算编制、审批、执行的步骤、顺序、方式和时限，是保障预算资源配置实现规范化、制度化的程序性法律。作为预算法立法理念基础层次的正当程序理念的确立，意味着当一项预算资源在配置过程中如果符合预算法法定的步骤、顺序、方式和时限等方面的要求时，其配置的结果也将是正当的。

3、基于正当程序理念构建预算监管的程序性监管。我国期待预算资源配置的规范有序，也日益强化对预算支出约束的硬化，但不可否认，这一切都是建立在程序完美无缺的假设的基础上。虽然新预算法在程序性、严谨性上对编制、审核、调整、执行等环节作了详细而明确的规定。但必须清醒地认识到，程序本身不会自我检验，更不会对不适当的程序环节进行自我修正。新预算法的程序性规定是否严谨无误，这一切尚需时间和实践的检验，这一切更需要过程监督和管控的检验。因此，加强财政预算监管是对预算配置过程的程序性监督，是正当程序理念在新预算法实施中的应有之义。

(二)可诉性理念

1、可诉性的概念。法律的可诉性，是指凡法律规定的内容被违反时都可以通过诉讼机制来解决和裁判。法的可诉性理念的实现前提是法的公开性与可问责性。其目的一方面是为了防止公权力不受约束，而导致腐败现象的频现，另一方面则是为了让执掌和行使公权力的人始终谨慎用权。

法律的公开性与可问责性根植于政府行为，本质上是一种委托代理行为。政府行使的权力源于纳税人对社会公共权的让渡，其目的在于为纳税人提供公共产品和服务。政府机构作为提供社会公共服务的代理人，意味着其公权力的行使必须以公开为基础，并确定其一旦发生僭权或滥权，必然会承担相应的法律后果。

2、预算法的可诉性理念。首先，公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设阳光政府、责任政府的需要。与原预算法相比，新预算法首次对“预算公开”作出全面规定。法律明确，“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后的二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。”“经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。”“各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。”这些规定，对于促进预算公开、增强预算透明度无疑具有重要意义。

其次，完善预算法，说到底就是强化政府的责任。相对于原预算法仅就擅自变更预算、擅自支配库款、隐瞒预算收入等三种情形设置了法律责任，且不够具体明确。新预算法在第92至95条里，重新梳理和归纳了法律责任，增加了违规编制、报送预算草案、预算调整方案、决算草案和部门预算、决算以及批复预算、决定，违规进行预算调整，违规使用预算预备费、预算周转金、预算稳定调节基金、超收收入等多达十八项之多的违法违纪情形，加大了责任追究力度，明确了处罚标准，如构成犯罪的还将依法追究相应的刑事责任。这些责任的明确，必然提升地方政府、行政机关对加强自我约束、严格执法的深刻认识，也必然敦促地方政府、行政机关自觉追求预算资源的合理性配置。

3、基于可诉性理念构建预算监管的合法性监管。随着法制观念的深入，社会公众对预算法可诉性的关注点已不仅仅局限于是否公开、法律责任设定等问题上，而是更多地向公开的真实性如何、内容是否全面、法律责任追究是否及时到位等关键环节上转移。体现在预算上，就是以政府预算为媒介，对各级政府从社会获得收入的合法性、财政支出的合法性，以及相关政策制度的合法性进行判断与监督。如果仅仅单纯等待审计、人大的事后监督，虽然对政府一些不恰当的行为可以进行事后纠偏，但造成的损失则如倾覆之水，收之实难。这也是多年来过头税、地方自定优惠政策此起彼伏，屡禁不止的根本原因。因此，加强对财政预算收入、财政资金支出以及相关政策制度合法性的管控，更能起到源头治理、防患未然的作用。

(三)民主宪政理念

1、民主宪政的概念。宪政主义是西方政治思想史上一种主张以宪法体系约束国家权、规定公民权利的学说或理念，其根本作用在于防止政府权力的滥用。民主宪政理念的关键是将政府权力置于法律的约束之下，监督权力的运行，设定权力的运行边界，以降低权力运行的无序化、随意化和侵权的可能性。在宪法发达国家，几乎无一例外地将民主宪政理念在预算制度中加以翔实地体现。

2、预算法的民主宪政理念。在现代预算管理体系中，控制、管理、计划和政策是四种不同的价值取向，其侧重点各不相同。其中，预算的控制取向主要侧重于严格控制预算资源的分配和支出；预算的管理取向主要侧重于促使支出机构改进和完善内部管理；预算的计划取向主要侧重于预测和建立多年的项目计划；预算的政策取向的关注点则从支出转移到了政策变化，主要侧重于优化预算资源的分配机制，最终实现政策目标性与预算优先性的统一。可以说，四种取向相互承接又不可取代，分别代表着民主宪政理念在预算管理法制化进程中的不同阶段。

传统预算主要是以控制为主，这样的预算体制虽然有力地约束了预算领域内的腐败、资金滥用和误用。但是，过度强调预算控制也在很大程度上限制了支出机构的自主性和积极性，从而降低了效率。随着我国预算改革的深入，财政预算越来越具有连续性，预算活动也越来越强调计划取向和管理取向。

3、基于民主宪政理念构建预算监管的有效性监管。对我国的老预算法而言，预算编制权和执行权处于相对强势的地位，而预算监督职能则相对弱化。这正是预算管理控制取向的具体体现。从新预算法变革中可以看到，随着预算绩效概念正式写入法律条文，并将绩效的思维贯穿于预算编制、执行、决算以及预算审查的各个环节之中。随着预算审核重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。我国的预算管理重点也正在由“控制”向“管理”和“计划”推进。预算管理要想融合和深化民主宪政理念，使得民主宪政功能在预算制度中得以充分体现和发挥，必然要植入预算监督和制衡的力量。因此，无论是管理取向和计划取向的实现，还是政策取向的最终梦想，都需要相关部门从监督的视角入手，跟进预算的过程管理，核实预算的绩效成果，评价政策的合理性以及预算资金使用的有效性。只有加强对财政预算管理过程的监督，才能尽快促使预算资金从重分配向重管理转变，促使年度预算向中期预算转变，促使相关部门从关注预算的 “支出——收入”平衡向关注预算优先和国家政策优先的一致性转变。

二、充分发挥财政预算监管的重要作用

加强财政预算监管的必要性与重要性毋庸置疑。在财政部《关于专员办加强财政预算监管工作的通知》和部领导的讲话中都曾多次提到：为进一步加强财政预算管理，深入推进各项改革，有效执行财税政策，维护财经秩序，专员办迫切需要加强财政预算监管工作。基于新预算法正当程序、可诉性和民主宪政三项立法理念，笔者认为，加强财政预算监管能在预算管理中起到如下作用：

第一，有利于增强预算透明度，强化财经纪律。加强财政预算监管能够有效遏制地方政府或中央基础预算单位的“短期行为”和“逆向选择”等道德风险，增强预算编制、执行透明度，督促相关部门履职尽责，严谨自律。

第二，有利于准确掌控财政收支波动，降低财政风险。作为财政部驻地方的专员办，具有就地就近管理的便捷优势。随着对中央基层预算单位的预决算、地方政府债务、中央企业国有资本收益征收等一系列监管授权，专员办更能够从侧面通过国库支付、账户管理、审核审批等手段时时关注地方财政收支波动，及早鉴别和确认财政风险。

第三，有利于加强财政预算与宏观经济联系，促进政策优先与预算优先的一致性。加强财政预算监管不应仅仅满足于“查账簿”的功能，而应致力于及时检验政策落实的合理性与有效性，并第一时间给予政策反馈，提出建议，确保财政预算资源配置能够准确反映中央宏观经济决策的重点。

三、积极构建三个层次的财政预算监管

（一）财政预算监管三个层次的基本内涵

基于上述三个预算法立法理念的阐述，财政预算监管应包括三个层面的含义：第一，对各级政府和预算单位的预算编制、预算执行、预算调整及决算等活动是否符合规定的程序进行判断，即基于正当程序理念的程序性监管。第二，以政府预算为媒介，对财政预算收入、财政资金支出以及相关政策制度的合法性进行核实，即基于可诉性理念的合法性监管。第三，对财政预算支出是否有效用于公共财政、民生需求的合理性和有效性进行评价，即基于民主宪政理念的有效性监管。

（二）财政预算监管三个层次的关系

在三个层次的预算监管中，它们层层递进又不可或缺。缺少了第一个层次的程序性监管，合法性监管与有效性监管则失之无据，断之无依，判之无理。缺少了第二个层次的合法性监管，第一层次的程序性监管则成了单纯遣词造句的文字游戏，无法限制地方政府或相关部门的无序膨胀。缺少了第三个层次的有效性监管，程序性监管和合法性监管又会失去执行的灵魂。

（三）财政预算监管三个层次的区别

1、监管的目标不同。财政预算的程序性监管是为规范预算编制、执行、调整、决算等环节符合法律规定程序，没有违规现象；财政预算的合法性监管是为规范政府财政行为，使社会公共资源真正来源于民用之于民；财政预算的有效性监管是从绩效结果入手，以期从中找出问题总结经验，为下一轮预算资源找出更为科学合理的配备途径。

2、监管的客体不同。财政预算的程序性监管是对政府预算过程的监督，即对错的判断；财政预算的合法性监管是对政府收支活动、社会公共资源筹集流向的监督，即责任的判断；财政预算的有效性监管是对财政资金使用结果的监督，即成效的判断。

3、监管的手段不同。财政预算的程序性监管以对关键节点的跟踪为手段，可以通过国库支付、账户审核等方式来实现。财政预算的合法性监管则以现场核实、跟踪回访为主要监管途径。财政预算的有效性监管则需要更多调研性工作，以数据对比、逻辑分析、趋势管理为基础，它不会一蹴而就，需要深入基层经过长时间积累分析才能得出结论。

四、加强财政预算监管的新视角

只有在正确的理念指导下，才会有制度变革的动力，才能使财政预算监管工作符合改革的要求，跟上时代的步伐。天津专员办立足于以法为基、依法监管的工作理念，为多层次、多视角地加强财政预算监管作出了积极探索与实践。

（一）做好“显微镜”，加强财政预算程序性监管

随着国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》的尘埃落定，预算执行与管理的严谨性要求更加明确。通过对不同类型的资金分析排查，归纳出不同预算下达、分解、执行过程中的环节特点，及时发现异常情况，纠正违规倾向。从而把预算执行过程中的一些细节之处放大、显微，使问题无所遁形，使程序更加规范有序。在日常审核审批工作中，针对部分项目单位政策执行不清晰、申报程序不熟悉等情况，天津专员办采取关口前移的方法，提前深入项目单位进行政策讲解与申报指导，有效地减少了虚报误报现象，从程序性上为加强财政预算监管把好第一关。如天津市农村危房改造项目支出审核工作，自项目启动伊始，该办就及时跟进各区（县）的资金使用管理情况，提升农村危房改造政策落实的规范性。加强与天津市建交委等部门的交流沟通，不定期抽查问询相关区（县），打造财政预算监管工作的常态化。

（二）做好“瞄准镜”，加强财政预算合法性监管

显微镜是为了发现问题，而瞄准镜是为了更精准地解决问题。随着专员办工作转型的深入，工作方式从以往单一检查向管理型监督转变。作为财政部延伸地方的触角，应发挥专员办固有优势，通过对中央基础预算单位的预决算审核，通过地方政府债务的甄别监管，把问题找准找实，从源头确保财政预算收入、财政资金支出以及相关政策制度的合法性。在专员办负责的部分单位预算审核与专项经费预算审核工作中，该办充分利用就地就近监管的便利优势，将资料审核与现场审核紧密结合，坚持预算的完整性与真实性要求，使预算审核工作于法有据，于规有理。此外，该办还积极依托国库直接支付审核，充分利用国库外围支付平台、支付外网审批平台、政府采购平台、银行账户管理平台，主动加强与驻津各中央预算单位的沟通联系，构建起以可研立项、投资概算、年度预算、资金来源、执行进度等为主要要素的财政预算监管信息库，进一步规范预算执行行为的程序性。2014年初，该办将跨越5省（市）地域的海河流域省界水文站改建工程项目确立为试点，派驻工作人员参加工程建设管理会，明确审核工作要求，全面掌握项目建设的基本情况。经过一年来的规范指导、跟踪监管，这个涵盖工程、设备、技术服务等多种支付种类、招标方式多样、建设单位管理基础薄弱，被有关单位戏称为“老、大、难”的工程项目，在水利部同期开展的水文站建设项目工程质量、预算执行评比中名列第一。

（三）做好“望远镜”，加强财政预算有效性监管

财税政策的影响并不局限于一事一企，一时一地。无论是全国性的基本财税政策，还是具有地方特色的区域性财税政策，它们在促进本地区经济增长的过程中，都会对相邻区域的经济发展产生空间聚集与外溢。着眼大局，放眼全局，从企业经济运行入手，以行业分析为切入点，以区域内经济发展形势为基本，对驻地乃至整个政策制定执行作出相对准确和概括性的归纳总结，从而及时发现宏观经济运行中的趋势性问题，以及财税政策执行过程中的苗头性问题，才能充分发挥财政预算监管风险预警的作用，实现专员办事前监管、事中控制的工作目标，体现财政预算监管工作“登高望远”的职责使命。2014年，天津专员办与黑龙江专员办联合开展了西藏自治区2013年所得税收入情况专项检查。不仅发现了部分企业存在异地经营、关联交易等偷逃税款的违规行为，更检查出当地政府存在扩大优惠税率适用范围、违规给予财税优惠、变性返还税收等一系列问题。工作中，该办没有把相关责任单纯地一棍子打在违规企业的短视和逐利行为上，也没有把目光仅仅局限于地方优惠政策的违规使用上，而是从地方政府内在推动、国家区域政策“普惠化”以及税收优惠政策漏洞等角度入手，深入分析了区域发展不平衡、区域税收政策不完善的内在成因，并拓展性地分析了西藏地方性区域税收政策对他地乃至全国税收的影响，有针对性地提出了优化区域税收政策体系、转变政绩考核机制、加强外部监督等多项工作建议，为加强财政预算有效性监管作出了有益探索。■

（本栏目责任编辑：王光俊）