美国联邦财政支出管理对我国统筹使用财政资金的启示

●刘 晔 黄弘毅

美国联邦财政支出管理对我国统筹使用财政资金的启示

●刘 晔 黄弘毅

近年来，我国面临经济增速放缓和财政增收压力增大的新形势，要求通过实施增加财政支出的积极财政政策来应对经济下行压力。但与此同时，我国又存在大量财政存量资金沉淀和闲置的问题，这使得我国财政支出的增长并没有有效地作用于经济社会发展。仅以存放在人民银行的财政存款作为财政存量资金口径测算，2012—2014年人民银行的财政存款年平均额分别为 27926亿元、31968亿元、35849亿元，分别占当年度财政收入的23.82%、24.74%、25.54%。这意味着每年有将近四分之一的财政资金没能有效地作用于实体经济；而 2014年美国在国库单一账户的存款不到1200亿美元，仅占其财政收入的3.5%。在笔者看来，存量资金沉淀问题实质上是一个预算编制不科学、预算执行不严格、支出管理不规范的问题，其根本症结在于我国预算编制和财政支出管理上的缺陷。因而，有必要借鉴美国联邦预算过程、财政支出过程以及管理经验，进而提出对我国的启示与建议，以期盘活我国财政存量资金，推进财政资金统筹使用，提高财政支出效益。

一、美国联邦预算与财政支出过程

尽管后来美国国会通过了许多旨在规范预算行为的法案，如1985年《葛兰姆法案》(Gramm-Rudman-Hollings Act)和2011年 《预算控制法案》(Budget Control Act)等，但美国当前财政预算和财政支出过程的基本框架仍是建立在1974年《国会预算与截留控制法案》(Congress Budget and Impoundment Control Act)之上，该法案既规范了美国各政府部门和国会在预算、支出、审计等方面的法定程序，也制衡了总统在预算过程中权力过大的情况。

（一）美国联邦预算过程

美国的预算草案会在对应财政年度18个月前开始起草，各个政府部门向行政管理和预算局 (Office of Management and Budget)提出预算请求，行政管理和预算局则根据各政府部门和项目提供的证明材料采用协议单位成本法、时间序列法、支出的计量经济模型法来确保预算科学准确地完成。

美国的整个预算过程叫拨款过程(appropriations process)，每个联邦政府部门、每个公共财政项目最终实际能够得到多少财政资金，都由国会通过的拨款法案(appropriations bills)决定。

联邦财政预算的制定程序包括五个步骤：第一步，行政管理和预算局制定《美国政府预算》后总统向国会提交预案；第二步，国会众议院与参议院投票通过预算决议案；第三步，国会众议院与参议院小组委员会审定拨款法案；第四步，国会众议院与参议院就每个拨款方案进行投票，并弥合分歧；第五步，总统签署拨款法案，预算成为法律，预算向全社会公布。

（二）美国联邦财政支出过程

美国联邦财政支出主要分为资金拨付、预算执行、结清账户和审计四个步骤。

拨款法案一经通过，财政部便针对特定目的进行财政资金支付。美国政府所有财政资金的收入、支出和结存都是在国库单一账户中办理。美国的国库单一账户体系由单一账户和分类账户组成。单一账户是由财政部门在美联储设置的现金账户，用来管理所有财政收入和支出的资金，反映收入和支出的情况和余额；分类账户则根据各部门或公共项目的预算，记录各部门实际财政支出情况。各级部门不允许在美联储或其他商业银行另外开设财政资金账户。行政管理和预算局为每个分类账户或基金进行一次分配之后，资金就被分派到每个联邦政府部门、每个联邦项目，这些部门或项目的管理人员就对资金负责。

各部门或者公共财政项目根据预算的计划安排支出，一旦这笔财政资金用来购买了相应的商品或者服务，预算就被执行，这笔财政资金就被作为支出记录在各政府部门的账目上，各政府部门和项目的主管人员每个月都会编制预算执行报告来记录当月和本财政年度累积的预算和财政支出情况。另一方面，财政资金从批准使用到进行预算执行之前都会保留在国库单一账户中，受财政部监控。

预算执行的下一个阶段是结清拨款账户。各部门的账户主要是定期账户，其预算资金只在一个有限的时间段内可用于履行义务资金，当一个账户被结算或者期限一到，所有剩下的结余都会被取消，并且不能再用于任何目的的支出。定期账户通常会延伸六个或更多财政年度，在资金可用于履行义务的时期，账户是开放的，账户的期限一到，这个账户就会被结清，剩下所有结余都会被取消。拨款账户的结清保证各部门和项目按预算计划规定的用途、数目和进度来合理使用财政资金，实际公共财政支出相对于预算既不超支也没有结余，避免了财政存量资金的大量积累。

在财政年度的末期，美国审计总署（Government Accountability Office）均会审计各级联邦政府部门和项目对预算执行的情况以及财政资金账户，并将审计结果向全社会公示。审计报告的结果将会用于预测未来年度的财政预算和项目的计划。

二、我国财政存量资金背后的预算和财政支出问题

我国巨额财政存量资金的沉淀，其根本症结在于我国预算编制和支出管理上的缺陷。与严格规范的美国联邦预算编制与支出过程管理相比，我国在预算及财政支出管理上主要存在如下问题，而这些问题正是财政存量资金沉淀的制度根源。

（一）预算编制不够科学合理

首先，在预算编制过程中，编制部门预算存在较大的主观随意性，部分预算单位存在虚报或多报预算，加上财政部门预算审核不严格，造成预算虚高于实际支出需要，最终造成财政资金闲置。另外，在预算编制方法上，我国现行部门预算编制技术手段比较滞后，仍主要采用增量预算法，简单地在上年度实际财政支出基础上加以一定比例来确定本年度的财政预算额，同时对于上一年度的财政预算执行结果并没有做出详细的财务分析，也没能根据实际对本年度可能发生的财政支出进行合理预测，同时缺乏相关经济预测模型和统计软件作为技术上的支持，从而减弱了预算编制方法的合理性和科学性。

（二）我国当前国库单一账户并非真正意义上的国库单一账户制度

虽然我国从2001年起就开始实行国库单一账户制度，国库单一账户制度要求政府对财政资金统一管理，实现所有财政资金的完全可替代性。但是地方财政为了获得更多的财政可支配资金，地方财政部门在商业银行及其他金融机构开设了大量财政资金账户，即财政专户。根据《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，18个省本级财政专户存量资金截至2015年2月底有2145.69亿元，其中600多亿元结存超过2年。财政专户的存在使得我国财政资金账户分散，财政专户林立使得财政部无法全面核算财政资金甚至无法摸清和监督地方政府到底有多少财政专户，又有多少地方政府的财政资金是隐匿在财政专户之中的。这些财政专户设立的不公开和监督的缺乏使得大量财政资金在专户上结存，经年累积成规模庞大的财政存量资金，形成大量财政资金闲置得不到有效利用。

（三）财政信息不够透明

多年以来，我国财政在预算上一直是赤字的，但近年来有很多年份预算实际执行结果却是盈余的，同时预决算间的偏离度不小，而人大代表和社会公众却不知道具体支出项目和结存项目的具体数额。政府作为社会公众的代理人，如果公众委托其使用财政资金的信息不能被获取，信息不对称就会带来代理问题，政府权力不在公众监督的约束之下就会产生背离公众利益的行为。

以财政存量资金为例，从存放形式来看，财政存量资金主要有三个部分：人民银行的财政存款、财政专户的结存资金和预算单位的存量资金。财政存量资金本应是一个很容易获取的数据，但实际上只有人民银行的财政存款中这一项是可直接获得的，财政专户的规模和预算单位的存量资金无法完全获得。如果地方政府财政信息不够透明，公众、立法机关乃至上级政府部门就对地方政府预算执行情况不知情，就不能发现实际财政支出需求和地方社会经济运行状况以及时做出调整政策，也就无法保证财政支出的使用效率和作为积极财政政策的宏观调控能力。

三、借鉴美国经验，强化我国预算和财政支出管理的建议

（一）贯彻新《预算法》，改革预算方法

在预算编制的程序上，要提高预算的规范性，必须贯彻执行新《预算法》。2015年1月1日起开始执行的新《预算法》将旧版第一条改为：“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”新《预算法》规范了各级政府预算、调整、决算和预算执行的情况，以及各级政府财政部门批复的部门预算、决算。通过《预算法》来推进政府部门预算的运行以及审计监督情况的公开，是保障公众的知情权和监督权的体现。

在预算编制的技术方法上，要借鉴美国经验，提高预算的合理性和科学性。由此，必须采用先进的预算技术，推行预算改革。方法上，在各部门根据实际对下年度的财政支出进行估计和对公共财政项目进行可行性分析后，要逐项详细审议列入滚动预算规划期内的各部门的开支和将要开展的项目的内容及费用金额是否合理，确保预算方案一经批准财政资金就可以及时地作用于经济。在技术上，通过专业的预算机构搜集以往年度预算执行结果，对预算实际执行过程中出现的问题及时制定调整方案，设置预算信息数据库对信息进行量化并依托经济计量模型对预算进行预测。

（二）清理财政专户，完善国库账户制度

财政资金管理水平和监督力度直接影响到财政资金是否能有效地使用。管理上要统一核算，收付高效便捷；监督上要合法公开，在预算约束下对财政资金流向全程监控。我国国库单一账户制度不完善是导致财政专户泛滥的根本原因，要从根本上解决财政专户的问题和实现财政资金统一核算、管理，可以借鉴美国经验，真正从实践上建立起国际通行的国库单一账户制度。

具体措施如下：首先，要对中央和地方各级政府的所有财政资金进行全面盘查核算，摸清沉淀在国库单一账户之外的资金规模和账户数目，并向全社会公开；其次，全面清理存量财政专户，明确规定清理财政专户日程表，财政专户要在规定时间内清理撤销，对于有再违规开设财政专户的行为，依法对责任人追究责任，惩前毖后；最后，将财政专户全部并入国库单一账户统一管理，不允许地方政府在商业银行或其他金融机构再另外开设财政资金账户，把所有财政资金交由国库单一账户经办，在预算的法律约束之下统一进行收入、支出和结存等。

（三）提高财政信息公开程度

目前，我国财政信息公开在充分性和可获得性方面还有很大的完善空间，财政部门可以借鉴美国等发达国家的经验，同时立足国情，逐步实现财政信息公开与国际通用做法对接，制定出通用的财政信息公开标准。首先，在法律和国家机密允许的条件下，尽可能多地公开财政信息种类，进一步细化财政数据分类统计指标、完善预决算的报告内容，规定财政信息的公开日程，建立并发布政府财政报告以保证财政信息的内容深度和使用质量；其次，财政信息公开规范化，应由立法部门而不是财政部门本身来决定财政信息公开的内容、方式和频率，以便于公众对财政支出项目和金额是否合理进行问责；进一步加强财政部门与公众之间的沟通联系，以着力保障公众对预算执行情况的知情权和监督权，以及通过多种低成本的媒介手段公开财政信息以满足不同信息需求群体的信息获取偏好。■

（作者单位：厦门大学经济学院财政系）