统筹使用财政存量资金的实践探索——以湖北省南漳县为例

●郭道军 周明伟

统筹使用财政存量资金的实践探索
——以湖北省南漳县为例

●郭道军 周明伟

为贯彻落实国务院关于深化预算体制改革的有关要求，财政部于2013年7月15日发布了 《关于加强预算执行管理激活财政存量资金的通知》，2015年2月26日又下发了 《关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》，对清理、盘活财政存量资金工作作出了全面部署。要求各地进一步盘活财政存量资金，集中有限资金用于稳增长、促改革、调结构、惠民生等重点领域和关键环节，不断提高财政资金使用效益。前不久，各地组织开展了盘活财政存量资金监督检查工作。针对存在问题，当前如何有效推动盘活财政存量资金工作，笔者于近期就湖北省南漳县财政存量资金清理盘活有关情况进行了专题调研，通过对财政存量资金构成的调查了解和形成原因分析，提出了盘活财政存量资金的建议。

一、财政存量资金基本情况调查

（一）财政存量资金结存规模

财政存量资金是相对于年度预算结余资金而言，指的是历年来沉淀或者闲置的财政资金。截止2014年底，湖北省南漳县财政存量资金总规模为13.26亿元，其中：一般公共预算结余结转资金1.29亿元，政府性基金预算结余0.55亿元（2012年以前0.17亿元），上级转移支付结转结余8.36亿元（2012年以前0.55亿元），部门预算结转结余3.06亿元 （2012年以前0.17亿元）。通过清理、盘活，至2015年3月底，南漳县财政存量资金总规模为8.35亿元，比2014年底压减37%。其中：上级转移支付结转结余5.34亿元，比2014年底压减36%；部门预算结转结余1.62亿元，比2014年底压减47%。

（二）财政存量资金结构分析

据调查了解，财政存量资金来源主要构成包括：一是国库存款。根据《国家金库条例》，按一级财政一级国库设置，财政所有预算收入应及时、准确、完整入库，所有支出应根据预算从国库拨付。国库存款是财政存量资金的主要形式，至2015年3月底，南漳县财政存量资金中国库存款余额为5.46亿元，占比为65%；二是财政在各商业银行存放的财政专户资金。调查显示，地方财政专户种类及数量多、分布广，结存资金量大。财政专户的资金构成主要有：社会保障资金、非税收入、粮食风险基金、财政专项转移支付资金、农业综合开发资金及其他资金等；三是县级相关部门（单位）的补助资金、基建项目等待支付结存资金。主要是国库划拨和上级专户直接划拨的资金，财政将这些项目资金一次性下达给相关单位或部门，而支付给项目承包单位或个人则需按工程进度给付，造成国库资金已拨付而项目资金却滞留在项目单位或部门专户上，产生结存余额。

二、盘活财政存量，统筹使用财政资金

根据《国务院关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发〔2014〕70号）、《财政部关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》（财预〔2015〕15号）文件精神和湖北省财政厅统一部署，南漳县从四个方面认真开展了财政存量资金清理自查和盘活工作。

（一）积极行动，落实上级部署

收到上述两个文件之后，南漳县县委、县政府高度重视，明确要求财政部门迅速落实文件精神和湖北省财政厅工作部署，多次听取财政部门相关工作情况汇报。该县财政部门按要求认真组织局属各业务科室开展全县财政存量资金清理、清查工作，着重对清理的2012年及2014年度财政结余结转资金进行分析研究，并按照政策要求及时报经县领导批准，作出分期分批全部收回总预算处理。对2013—2014年财政结余结转资金通过协调督促加快项目实施进度，强化预算执行力度，加快资金拨付进度。

（二）查处并进，突出清理实效

通过开展财政存量资金自查清理，在进行基础数据核查、核实的同时，南漳县财政部门按照上级政策要求，报经县政府领导同意，以文件形式分两批次对2012年及以前年度部门预算各项结余结转资金作出了及时收回本级财政总预算处理，即分别于2014年12月、2015年3月收回总预算21742.43万元、3265.16万元。其中，将收回的2012年及以前年度一般公共预算结余结转资金1008.69万元，用于补充预算稳定调节基金，统筹用于2015年及以后年度预算编制。除上级专项转移支付资金不改变支出类级科目性质统筹使用外，其余资金按照统筹用于民生改善、公共服务、基础设施建设领域的要求，主要安排用于支持全县重点项目建设，消化2012年以来各项建设工程欠款，确保在建项目后续资金需求。2012年以前结余结转资金清理收回，2013—2014年部分结转结余资金及时拨付后，截止2015年3月底，南漳县本级预算和上级专项转移支付等各项结余结转资金共计8.35亿元。其中：一般公共预算结余结转资金1.29亿元，政府性基金结余结转资金89.12万元，上级专项转移支付结余结转资金5.34亿元，部门预算结余结转资金1.61亿元，财政存量资金规模比2014年底明显压缩。

同时，南漳县还结合2013年、2014年清理的各项结余结转资金情况，积极开展结余原因分析。按照上级政策精神，结合本地实际，正在拟定进一步加强财政存量资金管理的相关工作措施，进一步协调、督促已申报立项项目的开工和实施，推进工程进度，加快预算执行，加大盘活工作力度，继续压缩结余结转资金规模，有效提高财政资金使用效益，确保上级政策落地生根。

（三）强基固本，撤销归并账户

2015年，该县按照鄂财库发〔2015〕4号 《核准县市存量财政专户的通知》文件要求，强化财政资金基础管理工作，进一步开展了财政专户清理整顿和自查自纠工作，撤销专户4个，合并专户5个，撤并后保留财政资金专户17个，比2014年底26个减少9个。

（四）强化统筹，整合专项资金

为积极盘活财政存量资金，近几年来，南漳县还根据湖北省财政厅部署，结合本地发展实际，积极开展整合财政专项资金的实践探索。尤其是2014年该县 “有机谷”项目被列作“市级战略、县级实施”重点工程后，学习借鉴十堰市郧县等地先进经验，积极整合涉农专项资金。在摸清涉农专项资金底数的基础上，实行搭建平台，制订方案、申报项目、组织实施“四步走”的运作程序，有效对接“有机谷”建设任务，将农业生产基础设施项目、农村基础设施建设项目、农业产业发展项目、城乡环境综合治理项目、农村服务体系项目等五类资金纳入统筹范围，统筹使用涉农专项资金项目50个，整合资金2.5亿多元。通过涉农专项资金集中投入使用，以“有机谷”项目的建设牵引县级现代农业、特色农业、观光农业、有机农业全面发展，取得了显著成效，得到了湖北省财政厅的充分肯定。

三、财政存量资金形成的原因及问题分析

（一）形成原因

调查情况表明，县级财政存量资金数额较大，沉淀较多，分析其形成原因主要如下：

1、部门预算历年结余结转资金多。近年来，随着地方财力的不断增长，其结存数额也随之增大。除了历史资金结存较多，需要逐年消化外，主要原因还有预算编制不够精细，部分专项资金缺乏科学合理论证；加之，部分单位出于争取资金最大化考虑，往往虚报基础数据信息，随意夸大计算基数，导致项目资金的安排与实际需要存在一定偏差。同时，由于县级财政客观上存在基本支出保障水平低，特别是公用经费预算安排严重不足等问题，导致预算单位临时资金报告“满天飞”，追加调整预算事项繁多，县财政对本级专项资金难以掌控。总体上讲，存在“重分配，轻管理”，且缺乏绩效评价和问责机制等问题。

2、财政专户资金管理不够严格。财政专户资金更多地受地方部门的控制，虽然财政专户清理整顿进行过多次，但少数单位仍然存在规避财政监管等问题。

3、体制和机制因素导致专项资金、转移支付大量结存。拨付地方的专项转移支付因存在弊端往往容易出现结存。一是程序有失规范，没有建立科学的项目评审和决策制度。二是部分资金下拨时间严重滞后，往往集中到年底，有的甚至在次年才下达，资金分配的计划性、前瞻性不足。近几年来，虽然通过提前下达部分转移支付资金形式对此有所改进，但仍有提升空间。三是季节性因素，因收入与支出客观存在季度间的不平衡，也导致部分资金出现闲置。

（二）统筹使用财政资金面临的主要问题

通过清理，多年积累形成的大量财政存量资金需要采取积极措施加以盘活，而整合统筹财政专项资金工作是当前盘活财政存量资金必须要做且不可绕开的一项重点工作。整合统筹面临一些现实问题需要积极应对。处置得当，则问题迎刃而解，否则，盘活存量资金成效就会大打折扣。由于上级专项转移支付客观上具有项目繁多、分类广泛、资金分散、支出政策要求严格等特点，同时要求专款专用，在部署开展整合财政专项资金时，地方政府和基层财政存在着许多顾虑，行动上比较被动和消极，不敢放开手脚搞整合。实际操作中，若按政策执行，不改变支出类级科目使用范畴，真正可用于支持相关项目的财政专项资金量小而分散，整合统筹的资金往往与支持相关项目的资金需求存在较大的缺口，导致整合工作难以实施。如在集中资金保障县级政府承诺的支持重大民生项目的十件实事等方面，都存在一些比较突出的现实问题。

四、统筹使用财政资金的措施及建议

（一）强化部门预算管理

在上报“一上”部门预算时要求各预算单位切实做到与上年度部门决算相衔接，同步上报部门结转结余资金情况，实行统筹单位结转结余、财政未拨专款、年度部门需求相结合，科学编制年度部门预算。优先安排结余结转，整合上级专项，压缩部门需求资金，重点保障民生运转和事业发展。

（二）加大国库集中支付结转结余指标的清理处置力度

对下达预算单位形成的历年结转结余指标，除正常公务支出结转指标直接下达预算单位继续使用外，其余全部转入待下达指标状态，需经预算单位重新申报并提出资金使用方案报政府审批后方予以结转下达使用，对于未提出资金使用申请的视同结余资金一律予以收回财政总预算统筹安排支出。

（三）建立结转结余资金清理收回和整合使用的常态长效机制

从制度和操作两个层面，明确建立稳定的财政存量资金处理处置的制度安排。自2015年起，对上级专项转移支付结转期限超过两年、本级安排经费结转期限超过一年的予以清理收回，确需保留的，要尽快分解下达，加快支出进度；对于属于已经无法支出或无需支出的，以及超过预算规定期限尚未使用的结转资金，应该收回集中用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节，加大对棚户区改造、节能环保、公共服务业、城市基础设施和促进消费等方面的投入。

（四）规范专户资金管理

按照“归并同类资金、合并重复账户、撤销无效账户、规范会计核算”的要求，进一步加强专户资金拨付管理。专户资金必须按规定用途拨付使用，严禁违规将财政资金从国库转入财政专户并虚列支出，严禁违规将财政资金支付到预算单位实有资金银行账户。实现所有预算收入直接入库，预算支出直达最终使用对象。

（五）开通盘活财政存量资金的“绿色通道”

为有效提升县级地方政府和基层财政自主统筹的能力，确保盘活工作取得实效。建议在全面清理收回财政存量资金的同时，进一步强化整合统筹财政专项资金的制度设计，打破常规，拆除整合专项资金不能超出原支出类级科目使用范畴的制度篱笆，从政策层面消除地方政府整合使用财政专项资金的顾虑。唯有打破现行体制和机制束缚，破除运行中的条条框框，才能有效盘活财政存量资金，统筹使用好财政资金，提高财政资金使用效益，才能为实现“稳增长、促改革、调结构、惠民生”的国家战略布局开通快捷的 “绿色通道”，才能发挥积极财政政策的巨大效应。■

（作者单位：湖北省南漳县财政局）