盘活财政存量资金 推进财政资金统筹使用

●刘合定

盘活财政存量资金 推进财政资金统筹使用

●刘合定

按照 《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发〔2014〕70号）和《财政部关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》（财预〔2015〕15号）要求，河南省财政厅积极部署落实盘活存量资金工作，并于3月20日至4月20日组织对省辖市和省管县的财政存量资金盘活情况进行检查，期间延伸检查了部分预算单位，同时要求各省辖市对所属区县进行检查。

检查中，通过查看总预算会计账、财政决算、财政专户账、预算单位总账明细账等方式，对一般公共预算、政府性基金、专项转移支付、部门结转结余、预算单位自有资金等存量资金逐一进行了核实，初步掌握了全省市县存量资金的规模和结构，并发现了部分市县存在虚列财政支出和违规出借财政资金等现象。

一、盘活财政存量资金工作中存在的问题

（一）虚列财政支出

1、违规向财政专户调拨资金。检查中发现，部分县市以借“一般预算支出”、贷“国库存款”的方式，违规以拨作支，将国库资金拨入财政专户，致使资金在财政专户形成沉淀。如J市财政局 2014年以此种形式虚列支出4168.49万元，W县财政局2014年涉及金额1491.11万元。

2、违规以“暂存款”的方式列报支出。部分县市对于国库集中支付结余以外的资金，在账务处理上采取借“一般预算支出”、贷“暂存款”的方式，列报财政支出。如，S市财政局2014年年底向县、区及预算单位下达预算指标时，以借“一般预算支出”、贷“暂存款——支付中心列支挂暂存”的方式进行账务处理。

（二）违规向单位借款

部分市县财政部门存在违规向非预算单位甚至企业借款的行为，且有的借款自2012年以来一直未进行清理。如，S市财政局于2012年年初对某酒店有限公司的暂付款余额为6500万元，截止2015年3月底余额仍为6500万元。部分市县在既有借款没有有效清理的同时，又发放新的借款，导致暂付款规模不断扩大。如S市财政局总预算会计2012年 “暂付款”年初余额为122973.9万元，2015年3月底余额为207989.96万元，暂付款的规模不减反增。

（三）未及时清理结余结转资金

1、预算结余结转指标未及时清理。部分县市财政局2012年及以前年度结余结转指标未及时清理，而是长期以“暂存款”的形式挂账。如L县总预算会计账“暂存款——工资统发专户”2295.78万元、“暂存款——其他”（包括14个乡镇财政所结余指标和其他）2221.42万元、“暂存款——2006年度结余”1395万元。

2、拨入财政专户的资金未及时清理。部分县市将资金拨付财政专户后，怠于督促项目落实，导致资金迟迟无法形成支出。如L县农业综合开发资金财政专户2012年“暂存款”余额27万元，截止2015年3月该账户未发生会计核算业务。

3、部门预算结转结余未及时清理。部分县市将预算指标下达到部门后，部门因项目达不到实施条件等原因，无法及时申请拨付资金，导致大量部门结转结余。如S市于2011年向水利局下达水资源费及水土保持补偿费45万元，截至2015年3月该资金未实际支出。

（四）政府性基金管理不规范

1、未依照规定将结转基金调入一般公共预算。部分市县缺乏财政管理“一盘棋”思想，没有将政府性基金和一般公共预算进行通盘考虑，在基金结转规模明显偏大时，未将相应资金调入公共预算并补充预算稳定调节基金。如S市2014年度残疾人就业保障金、散装水泥专项资金、新型墙体材料专项基金等结转规模均超过当年收入的30%。

2、政府基金项目收不抵支。个别市县在政府性基金管理中，没有遵循“以收定支、专款专用、收支平衡”的原则，存在项目结余出现赤字的情况。如S市2013—2014年度市本级政府性基金收支及结余情况表显示，文化事业建设费、国有土地使用权出让收入、彩票公益金等项目年末结余均为负数。

（五）其他违规问题

1、未及时清理财政周转金。个别县市以动用财政周转金的方式向企事业单位提供资金，但没有及时进行清理。如L县财政周转金2012年余额为267.2万元，周转对象均为企业，截至2015年3月该科目未发生会计核算业务。

2、未依照规定使用预算稳定调节基金。个别市县未按照国务院“调入稳定调节基金不得超过当年本级一般公共预算支出5%”的规定，超比例调入调节基金。如J市2014年调入预算稳定调节基金预算30940万元，占一般公共预算支出549051.79万元的5.64%，超3487.41万元。

3、非税收入未及时缴入国库。部分市县在非税收入征缴过程中，未及时足额将资金缴入国库，也造成财政资金的积压和滞留。如Y县财政局非税收入未及时缴库涉及资金4770.924万元。

4、单位自有资金未及时清理。在国库集中支付改革中，大部分市县囿于历史原因，预算单位的自有资金未纳入改革范围，导致资金大量结余。如S市交通运输局农村公路管理处“银行存款”中657.74万元，属于2012年之前县道二级公路、桥梁建设项目结余。

5、往来款项长期挂账。部分县市预算单位“预付账款”、“其他应收款”、“其他应付款”等往来款项长期得不到清理，有的甚至挂账10年以上，影响了账簿的规范性和财政资金的使用效益。如S市水利局结转10年以上的 “其他应收款”合计298.44万元、“其他应付款”合计709.6万元。

二、产生违规问题的原因分析

（一）财政管理科学化精细化水平不高

1、预算编制不够细化。在预算编制环节，部分市县未严格按照部门的职责分工，在制订年度工作计划的基础上，对项目预算进行细化；财政部门也未严格落实先入项目库再安排预算的制度规定，导致预算资金下达后，因项目不具备开工条件或达不到支付要求，致使财政资金无法及时形成支出。如S市2014年向该市交通局批复的部门预算中，既未将专项支出细化到项目，也未批复政府采购预算。

2、受“重资金分配，轻管理使用”观念的影响。在财政管理过程中，从财政部门到预算单位，普遍存在“重资金申请分配，轻资金使用监管”的问题。在编制预算、申请项目环节，部门为了最大限度争取自身利益，在项目可研及前期工作均未到位的情况下，盲目地申请资金，致使上报的预算金额往往偏大。在资金下达使用后，因为征地、规划、可研、招投标等一系列工作尚未完成，或者客观环境制约导致项目不具备实施条件，致使资金支出缓慢。

3、上级转移支付资金下达较晚。在市县存量资金中，专项资金所占比例较高，尤其是河南省作为经济欠发达省份，自身财力有限，所以大部分市县的专项支出依靠上级转移支付。当上级资金在下半年甚至在12月份下达时，市县便无法及时分解下达资金，客观上也造成资金积淀。如2012—2014年，S市收到的专项转移支付分别为141701.69万元、170425.48万元、113618.32万元，而当年12月份收到的资金分别为36877.94万元、31254.73万元、22486.32万元，占比分别为26%、18.3%、19.7%。

4、片面追求财政支出进度。自2010年以来，财政部和河南省财政厅多次发文，要求提高预算支出的均衡性，且明确省财政在向各市县分配转移支付资金时，把支出均衡性作为一个因素考虑。部分市县为片面追求支出进度，或者将国库资金拨入财政专户，或者在不改变国库存款归属的前提下，对国库集中支付结转结余外的资金以“暂存款”的方式进行账务处理，形成虚假支出。

（二）国库集中支付改革不彻底

1、财政专户未得到全面清理。在国库集中收付改革的推进过程中，长期以来形成的行为惯性和部门利益驱动导致财政专户清理整顿工作困难重重，很多专户未得到有效的清理和归并，个别市县甚至在未履行审批程序的前提下新开设财政专户，导致国库存款不足，大量资金结余在专户。如：S市开设的财政专户中，有16个未经核准，且个别专户在辖区以外的Z市开设，截止2014年底该16个账户余额合计37888.39万元；L县2014年9月在未经核准的情况下新开设非税收入财政专户1个，截止2015年3月该账户余额为880.77万元；Y县开设的12个财政专户中，有6个未经核准。

2、财政专户管理不规范。部分市县在财政专户的管理中，并未依照核准的范围和内容进行核算，出现专户核算资金庞杂，导致专户不专的情况，甚至有非税收入专户中直接列支支出的现象。如Y县在工商银行开设的非税收入专户，除了集中汇缴国库外，还直接列支部分办公开支。

3、未贯彻国库集中支付改革的制度规定。依照规定，除了零星及小额支出，财政资金应当采取“零余额”的形式，直接向供应商支付财政资金，禁止向单位实有资金账户拨付资金。然而，检查中发现部分市县仍然向预算单位尤其是部分二级预算单位实拨资金，甚至存在名称是零余额账户实际上以实有资金账户运行的情况，造成资金在部门的沉淀和结余。

4、财政专户管理的特殊规定。依照规定，财政专户一般采取“封闭运行、专款专用”的模式，在资金由国库进入专户后，财政部门便不能自由调配专户中的资金。涉及上级补助资金时，在项目实施完毕或已不具备实施条件，或者存在资金结转结余的情况，除非上级机关有明确规定，否则地方财政无权调拨专户内的资金，客观上也造成了大量的“睡眠”资金。

（三）预算执行监管不到位

1、未及时调整有关预算指标。随着财政投资评审机构的健全和职能的发挥，部分工程项目在支付工程款时会审减掉一部分虚假开支；国库集中支付机构的审核把关，也在客观上抵制了部门的不合理用款计划和用款申请；工程项目关于10%—20%质保金条款的约束，在土地使用权证、规划许可证等基建手续不齐全的情况下，事实上很多项目无法办理竣工结算，造成质保金结转结余。针对上述众多因素产生的结余，预算部门不愿放弃到手的指标，财政部门则缺乏动力进行清理和收回。

2、部门自有资金存在监管盲区。一方面，由于政策规定不明确，也为了减少改革的阻力，改革前预算单位遗留的自有和项目结转结余资金，未纳入财政部门监管范围，导致资金沉淀；另一方面，预算单位出于解决下属差供、自收自支事业单位人员经费等问题及其他考虑，在出租房屋、资产处置过程中未及时申报和上缴收入，加之同级财政往往疏于跟踪问效，也造成资金结余。

3、考核评价机制不健全。一方面，由于经济发展和领导意志的考虑，部分市县不仅违规将资金以暂付款或周转金的形式对企业进行资助，而且缺乏对借款的实时监控和追讨，导致资金长期挂账，有的已成为呆账死账；另一方面，在年初预算及年中执行过程中，地方财政出于政绩冲动，任由上年结转负数滚存下年，缺乏动力通过预算安排或超收收入对结转负数进行平衡。如S市2012年财政总决算中结余为-5642万元，2014年结余为-8100万元。

三、推进财政资金统筹使用的建议

（一）提高财政管理科学化精细化水平

1、细化财政（部门）预算。财政存量资金的根源在于预算编制和执行，因此，要严格落实部门预算和项目库制度的相关规定，确保部门的所有收支均纳入预算，切实做到先有预算后有支出；要结合经济发展实际，对项目进行优先排序，同时明确项目进度安排和用款计划，做到先入项目库再安排预算，避免资金等项目；涉及政府采购的，要编制政府采购预算，对采购内容、时间、资金来源等进行明确，确保资金支付过程透明可控。

2、树立绩效预算的理念。要在理清部门职能的基础上，制订工作计划、明确项目目标，将资金的申请使用与项目实施目标结合起来，做到“有预算必有项目、有项目必有目标、有目标必有责任”，切实转变“重分配，轻使用”的观念。要对项目的必要性、可能性、实施的效果进行全面科学的分析，针对项目实施中各种变量进行研究，及时向财政部门申请追加或退回财政资金，形成注重绩效预算的良好机制。

3、夯实预算执行质量。对于上级转移支付，要区分是否确定到具体项目，或者及时下达资金，或者抓紧做好分配预案和项目遴选工作，强化各单位的责任意识，明确下达资金的最短时限。财政部门内部要严格程序意识，坚决杜绝以拨作支、虚列支出等违规行为；要以序时进度为基础制订预算执行进度计划，对影响支出进度的各种问题要及时排查解决，提高财政支出均衡化的水平和质量。

（二）深入推进国库集中支付改革

1、加大财政专户清理整合力度。要按照财政部的要求，加大专户归并力度。对于保留的财政专户，要严格按照规定使用，不得调拨政策明确调入专户管理以外的资金；对未经核准的财政专户，要明确时间节点，尽快将资金归并到其他专户；要对专户内资金进行清理，区分结转结余资金的期限和具体情况，研究提出对策建议，切实盘活用好存量资金。

2、提高支付效率。要加强与预算单位、代理银行的沟通，引导预算单位及时办理支付申请、督促代理银行提高服务质量；要逐步将预算单位的银行账户纳入国库单一账户体系进行管理和监控，严格控制向预算单位实有资金账户划拨资金，要统一支出渠道、规范支出机制；在确保资金安全性的基础上，进一步简化支付程序，加快用款计划和资金支付的审核审批。

3、加大集中支付结转结余资金的统筹力度。对于部门结转结余额度，要依照时间界限和资金性质进行区别对待；结转2年以上且项目已经实施完毕或者缺乏实施条件的，收回同级财政重新安排；结转2年以内，项目进度缓慢的，或者采取通报，或者采取扣减资金的方式，督促预算单位加快项目建设。

（三）加大督导检查力度

1、要定期清理各项预算指标。在年末和年终，财政部门要对预算执行情况进行全面分析，重点查看财政资金的闲置、沉淀问题。对于项目质保金等担保性资金，建立明细台账，对项目及时进行跟踪，落实项目进度，及时解决支出不畅等问题；对因投资评审、政府采购、国库集中支付等制度性规定产生的结余资金，要及时对预算进行调整，逐步建立健全财政资金收回机制。

2、全面清理对外借款。省厅国库处要加强对市县的督导检查，规范清理财政对外借款，对新发生借款的对象、条件、期限要进行严格控制，对未依照规定清理借款的，采取通报批评或相应扣拨调度资金的方式予以督促。对于长期借款无法清理的，市县要采取诉讼保全、债权转让等法律手段，最大限度地保证财政资金的安全和效益。

3、规范对部门自有资金的监管。省厅有关处室要加强调研，探索将部门自有资金纳入财政监管的操作办法，制订盘活部门资金的有效措施。市县财政部门要严格按照职责要求，加大对国有资产处置收益的监管和征收力度，逐步将其纳入财政部门的统筹范围，规范资金的收入和支出，避免国有资产的流失和浪费。■

（作者单位：河南省财政厅）