政府间转移支付的探究

张岐锋　蒋雁峰

作者简介：张岐锋（1989-），云南保山人，硕士研究生，研究方向：西方经济学。

蒋雁峰（1992-），湖南衡阳人，硕士研究生，研究方向：金融学。

摘 要：政府间转移支付是平衡各地差异，完善中央与地方的重要制度，对于实现公共服务均等化，促进社会和谐，建成小康社会具有重要的意义。本文分析了政府间转移支付，指出一些问题。

关键词：政府间转移支付；财政关系；新预算法

一、引言

政府间转移支付是一国政府间纵向转移资金的一项制度，是世界上实施分税制国家普遍采用的一项财政平衡制度。政府间转移支付有利于平衡各地差异，平衡完善中央与地方的财政关系的重要制度，对于实现公共服务均等化，促进社会和谐，建成小康社会具有重要的意义。

二、政府财政关系概述

政府间财政关系是指中央政府与地方政府在公共收支上的权责关系。处理政府间财政关系需要一种制度，而这种制度在不同的国家差异很大。这些差异是由历史、政治、文化、政府干预经济的程度等多种原因导致的。在联邦制国家，这种制度称为财政联邦制，在我国称为财政管理制度。

财政管理体制是处理中央和地方各级政府之间财政关系的基本制度。其主要内容包括确定财政管理的主体与级次、公共收支的划分原则与方法、财政管理权限的划分以及财政调节制度和方法等。无论是联邦制国家还是单一制国家，都存在着政府间财政关系；而政府间财政关系的产生与复杂化主要源于财政分权，在我国财政分权的矛盾由于1994年实行的分税制而得到强化。

三、政府间转移支付制度与形式

政府间转移支付制度又称为政府间补助，是上级政府对下级政府的财政拨款。转移支付的主要目的是降低各级政府之间的财政不均衡程度，或者降低同级辖区间的收入差异程度。一般来说，中央政府利用转移支付对地方政府财政政策产生影响，可以改变地方政府间的收入分配和支出格局。但是，轉移支付的设计不仅要体现中央政府的政策意图，同时还要预测到地方政府对不同转移支付形式的反应。

以上级政府对下级政府是否带有条件为标准，转移支付的形式有两种：一是有条件补助，二是无条件补助。有条件补助也称为分类补助或特定目的的转移支付，指的是中央政府在向地方政府提供补助时，在一定程度规定了补助金的目的，地方政府要按规定使用这项资金。有条件补助分为：配套补助、限额配套补助和专项补助。配套补助指中央政府对某项特定的活动每补助一元，地方政府必须相应地配套一定资金。这种补助不仅使得受到补助的公共物品与私人物品之间产生收入效应而且还会产生替代效应。限额配套补助指中央政府在提供补助时，规定了它愿意补助的最高限额。限额配套补助制度是为了控制中央政府的补助成本过大。地方政府在某项活动上的支出越大，中央政府提供的相应的补助金越大，这会刺激地方政府的支出膨胀行为。专项补助指中央向地方政府提供一笔固定的资金，规定资金必须用于某种公共物品的提供上。无条件补助也称为一般目的转移支付，指中央政府对地方政府的补助金没有规定任何限制条件。

四、我国现行转移支付制度

我国现行转移支付制度比较复杂，与传统财政政策的改进交织在一起。一方面，要缓解财政困难地区的财力紧张状况，实现财政均等化；另一方面，又要照顾传统财政体制想地方政府的既得利益，保护地方政府的积极性。

从目前来看，我国的转移支付制度主要由三部分组成：转移支付、税收返还和体制补助。财力性转移支付，中央政府不规定这部分转移支付资金的具体用途，由地方政府根据本地区的实际情况统筹安排。专项转移支付，有其特定用途，列在中央预算中，年中再补助地方。税收返还是1994年分税制改格时，为了保护地方既得利益而实行的一种以消费税和增值税收入为基础的财政资金分配方法。中央政府的基本方针是“维持存量，调整增量”。体制性补助是固定数额的补助，不会随时时间的推移而增长或减少。

目前，无论从资金规模还是制度安排来看，我国政府间财政转移支付已由分税制初期政府间财政分配的修正补充机制，变成了对地方政府财力安排的主导机制。从规模上看，2011年中央对地方政府财政转移支付规模已接近4万亿，占中央财政支出的71%和地方财政收入的44%，西部地区60%以上财力依赖于中央政府的转移支付。从制度安排上看，分税制以来中央集中财权和主导安排财力的趋势似有强化趋势。

五、我国政府间财政转移支付法治问题

就目前来看，我国政府间转移支付制度的法治构架有一些问题：

第一，法律效力不足。我国政府间转移支付法律效力的不足源于我国转移支付具体领域立法的位阶不高。相比于西方发达国家其政府间转移支付制度的确立，最大的差别便是法律的立法位阶方面，这样我国的该法律往往缺乏权威性，法律得不到很好的实施，科学性与民主性也受到影响。我国政府间转移支付制度的法治构架中《中央对地方专项拨款管理办法》和《一般性转移支付办法》是由财政部规范具体实施，具体的细则则是财政部相应的“文件”、“通知”等来调节，法律效力明显不足。

第二，立法标准模糊。我国政府间转移支付制度的法治构架缺乏合理、一致的统一口径，不同的转移支付之间目标口径难以统一，使得政策的功能互相抵消，大大降低了转移支付的意义。

第三，司法过程不完善。我国法律构架中除了上述问题，最大的便是司法的不合理，这也体现在我国政府间转移支付制度的法治构架之中，其缺乏合理性、程序性和公正性，司法过程不公开不透明，这也很容易滋生腐败。

六、我国新预算法对转移支付的规定

我国今年颁布的新预算法高度重视政府间转移支付制度的建设，在总共11章中有7章涉及转移支付问题，在总共101条款中有11条涉及转移支付问题。涉及政府间转移支付问题章节包括：第一章总则、第三章预算收支范围、第四章预算编制、第五章预算审查和批准、第七章预算调整、第八章决算和第十章法律责任。在构建财政转移支付制度法律体系框架方面，新预算法明确提出一套包括原则、目标、范围、预算编制、支付重点、管理机制与制度等较完整的制度框架要素。

在制度思想方面，法案十六条规定：转移支付制度的原则为“规范、公平、公开”，转移支付制度的目标是“推进地区间基本公共服务均等化”，转移支付的覆盖范围包括：“中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付”，转移支付工作的重点是“以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体”，转移支付制度运行机制包括“建立健全专项转移支付的定期评估机制、退出机制、准入机制以及资金配套机制”。

在追究责任制方面，法案的九十三条规定：对于“擅自改变上级政府专项转移支付资金用途的”行为，在“责令改正”的同时需对“负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分”。

新预算法对于我国政府间转移支付有了更全面的科学合理的界定，进一步完善了我国政府间转移支付的制度框架，保障了转移支付的实施。当然具体的执行，还需要在实践中不断探索与完善。

（作者单位：云南大学经济学院）

参考文献：

[1] 刘剑文.中国财政转移支付立法探讨[J].法学杂志，2005（5）

[2] 胡巍.财政转移支付制度的国际比较及其借鉴[J].商丘师范学院学报，2013年10月

[3] 董再平.论我国政府财政转移支付模式的选择[J].税务与经济，2013年第5期