新预算法的主要变化及影响初探

吕景琨

摘要：自从新预算法在我国行政事业单位中全面实施以来，以预算管理为核心的事业单位财务管理工作面临着更高的要求。目前我国事业单位的财务工作存在着一定的问题，如较弱的预算控制体系、不严密的预算编制方法、不完整的内部控制制度，并且在会计核算上也存在着一定的缺陷，这些问题都使得我国事业单位的财务管理工作尚不能满足实施新预算法的要求。文章主要从四个方面详细描述了新预算法的变化，并结合这些变化阐述了它对事业单位财务工作产生的影响，以期对提高事业单位的财务管理效率提供一定的借鉴价值。

关键词：新预算法 事业单位 财务影响

中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2016）18-0103-02

一、新预算法的主要变化

（一）推行建立跨年度的预算平衡机制。新预算法中明确规定，在进行人大预算审查过程中重点应关注以下几个方面：（1）事业单位的预算安排是否恰当，是否符合社会发展要求和国民经济发展趋势，预算中的各项收支政策是否合理可行；（2）是否规范、恰当地编制各项必要的转移性支出预算；（3）针对性质特殊或者金额重大的项目，是否给予了充分的重视。考虑到原预算法中的收入预算存在着一定的形式主义，为了改变这种状态，新预算法要求各级单位在制定预算标准时要注重实际，使预算标准与实际的发展水平保持一定的一致性。原预算法在编制过程中，仅要求各级单位在编制收支预算时应做到收支平衡要求，并参考上一年的预算执行情况，所以以往的预算审查过程中，往往更关注于是否遵守“收支平衡”。这就导致各个部门在编制预算时单方面偏重“收支平衡”这一要求，产生年底突击花钱、刻意控制经济数据波动等现象。新预算法将审查关注点进行了一定的深化与扩展，将会对各级单位的预算编制活动产生有利的引导。

（二）推动预算制度的透明化管理，进一步完善整个预算管理体系。新预算法借鉴了现代化预算管理完整性的要求，实现了预算管理的全面化，取消了原有的预算外资金管理政策，将所有的财政收入与开销都纳入到了政府的预算管理范围内。同时，新预算法要求全面纳入预算管理范围的所有资金收支，都要受到人大审查监督。新预算法明确表示，将所有的预算分为社会保障预算、公共预算、国有资本经营预算与政府资金预算，并且对这四类预算进行了详细的功能定位，规范了其编制过程中需要遵循的原则。在推动建立预算制度透明化管理方面，新预算法还规定“除涉及国家机密性事项外，凡是经常委会或者本级的人大批准，应当将预算、决算以及预算执行情况说明报告等，在批准后的二十个工作日内由财政部门向社会公众公开披露，同时就本级政府的财政转移支付事项的安排、执行情况以及债务举借情况等做出详细的说明”，这是我国行政事业单位预算透明化管理的重要进步。

（三）要求推进公共服务均等化制度的建立，进一步推进建设健全的转移支付制度。财政转移制度的存在目的，主要是为了缓解各个地方因经济不平衡而存在的财政实力不均等问题，财政转移制度能够有效地缩小地域间的政府财力差距。但是在旧有的预算法实施过程中，财政转移支付存在着配套资金压力过大、支付设置过多、资金下达不及时等问题。新预算法规定，财政转移支付的实施应当做到规范、公开、公平，以真正达到均衡各地区间财政实力的目的；同时针对转移支付建立健全的评估和退出机制。新预算法表示，在安排专项资金转移支付过程中，除了国务院明确规定的应当由上下级政府之间共同承担的事项外，上级政府不得要求下级政府承担配套资金，上级政府应当预先就转移支付的预算数下达指标，各级政府则根据该指标来编制本级的预算。这样有利于优化政府之间转移支付程序与结构，提高转移资金的公开性、科学性和公平性，充分提高地方预算编报的完整性与准确性。

（四）要求严格把控地方政府的债务风险，充分规范政府举债。新预算法就政府举债做出了新的规定，对政府借债行为从举债主体、借债方式、借债规模、借债管控与资金使用这五个方面做出了限制性的规定，目的是为了规范现有的地方债务规范问题。新预算法规定，只有省级政府可以举借债务，且必须事先经国务院批准，同时举借的资金规模需要报经全国人大常委会批准，若是一般性质的行政事业单位则不能举借债务；省级政府举借资金只能采取发行地方政府债券的方式进行，且举借的资金只能用于公益性支出；政府在举借债务的过程中，应当预先制定可行的偿还计划，并有稳定的偿还资金来源，国务院则应建立一定的地方政府债务风险评估、预防、应急机制，完善既有的责任追究制度。总体来说，新预算法从法律的角度解决了地方政府债务的举借和偿还中可能遇到的问题，能更加有效地避免暗箱操作中可能存在的问题。而原预算法则规定，除法律另有规定的情况，地方政府不得发行债券。这一规定，并没有起到抑制地方政府举借债务的作用，我国地方政府以发行债券形式形成的债务已经超过了10亿元，规模可见一斑。新预算法对地方政府举债进行了更为严格的管理，将地方政府的债务也纳入到了预算管理与监督中来，可以在一定程度上消除政府债务可能存在的隐患。

二、新预算法对事业单位财务工作的影响

（一）新预算法能够推进事业单位财务工作更加精细化。事业单位在实行新预算法过程中，最为核心的一点是要贯彻执行全面预算管理。各个事业单位在编制预算、执行预算、调整预算、进行决算和预算评价、考核过程中都应当做到“全员参与、全程监管”，确保在预算管理的整个流程中，建立有效的内部控制制度，对于各权限分工加以明确，真正做到对预算的精细化管理。我国旧有的预算收支编制主要是按照经济分类或者是按照功能进行分类，新预算法则要求政府支付在进行功能分类后还要按照经济进行分类，以此来达到进一步细化预算工作的目的。事业单位在实际执行预算的过程中，往往有两套“预算”，一套用于自己内部使用，一套则用于向主管部门汇报，这样导致的结果就是预算的实际执行情况与上报审批的情况不一致，通过大量不真实的数据来取得预算审批，最终会导致预算管理混乱。而且内部预算与外部预算不一致，会使得预算在实际执行过程中出现更多的矛盾。因此，新预算法的严格控制，使得事业单位在预算管理过程中，能够更好地实现精细化分工，做到内外预算的高度统一。

（二）推进事业单位财务工作的全面预算管理。由于事业单位性质有着一定的特殊性，所以它在直接参与社会经济活动建设的同时，也要承担社会公共事务的日常服务、监督与管理。所以事业单位不像普通的经营性企业，在预算编制上存在着一定的偏差，尤其体现在预算内、外资金相脱节的现象。新预算法中明确规定不允许预算外资金的存在，有关单位应当将所有的财政收支都纳入到政府预算体系中。同时，新预算法还从预算执行和具体处理上做出了明确规定，使得事业单位在进行全面预算管理时能够做到有据可循。根据新预算法要求，目前事业单位的财政补助类收入、行政事业类收入以及国有资产有偿使用而取得的收入，都应当列入预算收入，随着全面预算管理的进一步深入，事业单位的科研成果转化收入、经营收入等都会纳入到单位的预算管理中来，使得事业单位的全面预算管理政策能有效地覆盖所有收入与支出项目。

（三）督促财务工作相关人员不断提高自身专业能力知识，为进一步优化财务工作创造空间。一直以来，由于事业单位的盈利能力一直不是政府或监管部门对其进行业绩考核的主要标准，政府往往更关注其社会效应的实现，故事业单位管理层往往忽视财务管理的绩效问题，没有意识到良好的财务管理能够较大限度地提升其经营与社会效益。在这些事业单位内部，预算管理更是形同虚设，财务工作人员的工作态度也更为懈怠，不能充分发挥财务管理应有的效果。目前，新预算法的持续推行以及预算管理制度改革的不断深入，对事业单位会计人员的专业素质要求以及工作能力都有了更高的要求。首先就是要改变事业单位财务工作人员消极懈怠的工作态度，在整个单位中注意培养重视财务工作的意识。其次，财务工作人员应当处理好内部要求与外部要求、规划与预算、常规性工作与临时性工作的关系，在日常的财务工作中能形成全局观。再次，新预算法的实行还要求财务工作人员有一定的“工作时间”严谨性，认真对待资金的时间价值，在日常经营中寻求高效率的工作方式。最后，事业单位有必要对员工进行一定的培训，帮助其更好地解读新预算法，提高新预算法在单位财务工作中的推进效率。

（四）新预算法的实行可以推进事业单位的会计核算精细化管理。新预算法中明确规定“行政事业单位的决算草案应当与预算相对应，按照预算数、调整数、决算数等分别列出，这就意味着预算需要与决算草案两两对应，所以各部门的决算就需要按照预算口径进行适当转化，这也意味着事业单位在日常的会计核算中要做好精细化管理，这样才能通过日常的会计核算来满足不同会计信息使用者的不同需要。事业单位在推进财务工作的会计核算精细化管理过程中，需要应用一定的会计信息化软件来设置不同的会计科目满足核算主体、监管单位等的多重要求，也便于更好地实行资源优化配置与落实管理层责任。

三、结论

综上所述，各级别行政事业单位的财会管理工作是完善国家财政预算工作的重要环节，也会直接影响到事业单位的正常运转。新预算法推行的不断深入对各级行政事业单位的财务管理工作提出了越来越高的要求。各事业单位应当结合自身实际情况，深入分析新预算法的执行给事业单位财务管理工作带来的有利及不利影响，趋利避害，实现财务工作效率最大化，确保实现其社会效益最大化的经营目标。

参考文献：

[1]蒋业.新预算法对行政事业单位财务核算的影响分析[J].行政事业资产与财务，2016，（3）.

[2]祝江燕.浅析新预算法对行政事业单位的影响[J].中国集体经济，2015，（25）.