新预算法下推进我国预算公开政策研究

徐鹏程

摘要：2014年通过的新预算法给政府预算公开确立了法律依据，并对预算公开的程序、时间及内容进行了明确的规定，但就目前各地预算公开的实际情况来看，仍存在诸多问题。重在剖析，新预算法下我国预算公开仍存在的问题，并在此基础上提出相关政策建议，为促进预算公开工作有序推进提供参考。

关键词：预算公开；新预算法；政策建议

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.24.067

1政府预算公开的意义

1.1体现依法保障纳税人知情权的精神

政府财政资金源自于纳税人缴纳的税收，作为纳税人有权了解政府的支出状况。从委托代理理论来看，政府机关为代理人，接受纳税人委托管理国家事务或为社会提供公共服务。因此，政府有义务向纳税人公开其相关政府活动或行为，接受纳税人监督。

根据相关宪法精神，我国公民有权通过法律规定的相关途径参与管理国家或社会事务，有权对政府提出批评和建议。政府预算公开能够让公众了解政府的运行状况，并对政府的决策或行为提出自己的意见和建议，这是公民参与监督政府行为、依法履行参与国家事务的重要体现，也是发展民主政治的要求。

1.2有助于建立廉洁政府，提高财政资金效率

腐败已成为我国建设现代国家治理制度的一大问题。多年以来，政府的腐败问题已经严重损害政府公信力，如政府采购、项目招标等领域，潜规则盛行似乎已成为公开的秘密。公款吃喝、公款旅游以及政府公车私用一直为社会所诟病，“三公”消费规模过大已经引起社会群众的强烈不满。在政府行为处以一种黑箱的状态下，政府官员在经济人的本性驱使下，寻租是必然的选择。因此，公开透明是防止腐败的重要手段，通过公开政府预算，广泛接受社会监督，无疑是遏制腐败、缩减“三公”经费的一大利器。让社会大众了解政府花钱在哪些项目上、花多少钱？其支出项目是否必要、其支出额度是否恰当？在社会监督的压力下，政府官员在运用财政资金时必会更加谨慎，其权力必不敢任性，达到强化预算约束的效果。

另一方面，在预算公开的情况下，纳税人能清楚的了解政府支出多少，取得多少成果。促使政府更有效率的使用财政资金，为社会提供更优质的公共服务或公共产品，提高财政资金的使用效率。

1.3推进预算公开是建立现代政府治理体系的重要部分

建立现代政府治理体系的实质就是实现政府公权力运行的制度化、规范化、法治化，将权力关进制度的笼子。政府预算是按照一定法定程序制定的规范政府收支活动的法律性文件，政府机关不得随意修改，体现了对政府活动的监督和制约。推动预算公开制度的建立有利于提高政府预算的严肃性、权威性，促使政府自觉接受预算约束。因此，推动预算公开将会有助于打造法治政府，建立现代政府治理体系。

2我国政府预算公开的现状

我国政府预算长期以来被视作为政府机密，非政府相关人员都难以知道其中内容。随着社会开放度不断加大，在学者的不断呼吁和中央政府的推动下，政府预算公开工作得以在近些年取得突破性进展，目前我国政府预算公开现状主要呈现两方面特点：

（1）公开政府预算形成社会共识，并成为未来预算工作的发展趋势。2008年5月开始实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》以法律条文的形式明确了政府预算应列为政府信息公开的重要内容。2009年，广州市政府首开先例，在其财政局官方网站上晒出市政府部门预算，涵盖了100多个部门，内容包括预算收支基本情况、收入和支出总表等。接着在国务院的推动下，2010年全国人民代表大会决定公开包括国务院各部门在内的各级政府预算。随后，中央各部委相继在其官方网站上公布了年度部门预算收支总表。紧接着2011年在国务院的要求下，各部委在公布其年度预算总表外，新增了部门“三公”经费。在2014年通过的新预算法中，正式以法律条文的形式明确规定了政府预算公开的形式、内容及程序，为政府预算公开制定了法律依据。推动政府预算公开正式成为各级政府未来的重要工作之一。

（2）当前预算公开信息仍离社会期望有一定差距，仍存在较大改进空间。尽管当前各部门预算公开工作已较以前有较大进步，但仍难以令社会满意。主要体现在以下几方面：

①预算的完整性、真实性有待提高。当前各级、各部门预算并没有涵盖所有财政资金，仍有相当部分预算外资金存在，这部分预算外资金脱离预算监管，成为一大漏洞，容易诱发腐败、滥用财政资金问题，这严重削弱了政府预算控制财政资金收支的作用。同时，各级政府在编制部门预算时缺乏严肃性，各单位对预算的重要性认识不够，在编制预算过程中大多抱着一种走过场的态度，没有专注于部门预算的科学性和严肃性，各地区各部门间的统计口径也存在着不统一的问题，也使外部人员无法准确了解预算单位真实收支情况。

②预算公开的内容过于抽象，且过于专业。参加过人民代表大会的代表们曾多次反映政府预算内容不够细致，且太过专业，甚至部分财经专家都表示看不懂，相关的支出项目缺乏必要的说明，令人无法判断其支出是否必要及合理，使得预算审查效果大打折扣。而对于普通群众来说，更不可能读懂预算，理解其中涵义，也就难以发挥监督政府的作用。这也反映出政府单位仍对接受社会公众监督存在着抗拒的心理。

③预算公开工作执行有待改进，相关预算信息获取难的问题仍然存在。在民间的呼吁和国务院的推动下，预算公开工作得以不断展开，但从目前公开情况来看，仅省部级单位预算公开情况较好，市县级政府预算则通常比较难以获得。另一方面，政府预算公开渠道过于单一。当前，政府预算基本都是在其官方网站上公开，在其他媒介上则很难出现，且部分单位官网界面过于繁琐，查阅者需要花费较多时间才能找到其预算信息。

④社会公众参与监督政府预算的意识较淡薄，热情不够。政府预算公开的过程中一直是政府与民间群体间博弈的过程。作为政府一方，必然不愿意公开其预算，当前推进预算公开工作的主要力量来自于中央政府的大力推动，来自社会的动力远远不够，大部分社会群众一直对政府工作漠不关心，认为政府工作跟自己利益关系不大，使得社会群众很少主动关心政府预算公开工作进展如何，这也导致部分政府对于预算公开工作不够积极，存在敷衍了事的现象，直接影响预算公开效果。

3国外预算公开的经验

纵观在预算公开工作取得较好效果的一些国家的经验，尽管这些国家在政治、经济、司法制度上不尽相同，但在预算公开工作上有不上相同或相似的做法：

3.1公开的内容尽可能广泛、详细

除涉及部分个人隐私、商业机密或少数政府敏感文件，其他各种信息皆悉数予以公开。同时，对于各种涉及规范政府行为的财经法规、政策文件等，也一并予以公开，以便民众查询。对于部分相对较专业的问题或名词，还配备详细的解释，或辅以图表、漫画帮助民众理解。

3.2公开方式力求多样化且及时

对于政府预算信息，除了在官方网站上予以公布，还会通过网络、报纸、电视媒体或出版书籍等向社会予以公开，并编制索引目录，便于查询。除了政府统一公开的内容，个人可以根据自己需求想政府提交信息公开申请，政府都必须在规定期限内做出回应，如政府拒绝其申请应给出理由，个人不认同其理由可通过法院提出行政诉讼。同时，相关法律文件也对于敏感信息予以了详细规定，防止政府对敏感信息予以扩大解释。

3.3建立完善的信息公开监督制度

多国政府都制定了相关法律对政府预算公开工作的执行情况制定了制度化的审查监督程序。如美国《信息公开法》规定，各联邦政府及各州州政府和其司法部门每年都应当提交《信息公开法》执行情况报告，国会会对报告予以审查，对不合格的予以问责。

4改善推进预算公开工作的建议

4.1转变政府的保密观念，淡化其抗拒心理

当前，政府预算公开工作仍难以达到工作的期望，主要原因之一就是政府部门长期以来形成的保密意识，其预算内容向来被视作敏感内容，使得政府部门对预算公开持持一种消极态度。因此，应当培养其责任意识，政府所用资金均来自于纳税人，想纳税人公开其用途和去向是政府的义务和责任，而非取决于政府的意愿。同时，要培养政府机关透明化文化。现代社会的政府应当是透明化的政府、开放型政府，应习惯于接受来自社会各方面的监督和审视，让社会大众能参与政府的社会管理工作中，这也有利于建立社会与政府间的互信，提高政府公信力。

4.2提高预算编制的质量，细化预算内容

当前各单位编制的预算普遍在完整性和科学性上有所欠缺，列支的支出项目不够细致，构成了人大或社会公众审查或监督预算的障碍。因此，一方面要规范预算编制程序和内容，统一统计技术；另一方面应当加强预算编制人员的培训，提高其预算编制能力，确保部门预算能真实、准确地反映各政府单位的收支情况，使社会公众既能看得到预算，又能看得懂预算。

4.3创新预算公开形式，拓宽预算公开渠道，让社会有更多途径，更容易获得政府预算信息

当前，政府预算主要公布在各单位官方网站上，且进入部分单位官方网站要找到其单位预算也并不是一件容易的事情。所以。为便于社会公众获取政府预算信息，应增加公开渠道，如在相关报纸上刊载，或以海报的形式向社会公开，以便于社会监督。同时，在预算内容的表达上进行口语化、通俗化，避免使用过多的专业名词，给公众增加阅读难度。例如，可以根据预算内容编制口语化读本，丰富预算内容表现形式，更多使用图表，使阅读者更加直观的了解预算信息。

4.4完善预算公开的制度化建设

2014年新通过的预算法已经为预算公开工作提供了法律依据，并对预算公开内容及时间限制有了明确的规定，各地应尽快制定相关的条例，规范预算公开的细节。首先，应明确预算公开的主体对象。当前，省部级政府单位已基本实现了预算公开，而市县级政府在预算公开工作上还有待改善，相当部分市县级政府并没有公开其政府预算。其次，应对预算公开内容予以规范，对各种支出公开到何种程度应作出明确规定，避免部分单位对预算公开内容进行模糊处理，影响预算公开效果。

参考文献

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