政府购买社会组织公共服务研究

摘 要：在我国，随着社会主义市场经济的逐步建立和发展，政府公共服务供给低效和社会公共服务需求不断增长的矛盾日趋激烈。本文阐述了政府购买社会组织公共服务的概念、特点，并以抚顺市为例进行分析，对政府购买社会组织公共服务过程中所遇到的普遍问题及对策进行初步的探讨。

关键词：社会组织;公共服务;抚顺;对策建议

中图分类号：C916   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）07-0111-02

在我国，随着社会主义市场经济的逐步建立和发展，政府公共服务供给低效和社會公共服务需求不断增长的矛盾日趋激烈，在2013年7月31日召开的国务院常务会议上，李克强总理明确表示，将研究推进政府向社会力量购买公共服务。同年9月，国务院办公厅下发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。在这种形势下，探讨如何推动抚顺市政府向社会组织购买公共服务，对于促进政府职能转变、提升公共服务供给质量和效率以及促进社会组织发展都具有重要意义。

一、政府购买社会组织公共服务的背景

我国从20世纪90年代开始推行政府购买社会组织公共服务，此后，全国一些城市陆续进行了这方面的探索实践，北京、上海、广州等地走在了全国的前列。抚顺市地处辽宁省东部，是重要的东北老工业基地，也是沈阳经济区综合配套改革试验区。作为老工业基地经济转型的核心区，抚顺市面临社会结构急剧变迁，社会诉求复杂多样，经济发展缓慢等诸多问题。目前，抚顺市公共服务的提供模式尚处于转型时期，为了满足供给社会公共服务的需要，抚顺市政府在某些领域做出向社会组织购买公共服务的尝试，但仅限于个别领域的个别服务，市场机制尚未完全介入，还没有形成政府向社会组织购买服务的常态化制度。

二、抚顺市政府购买社会组织服务的制约因素

由于长期以来公共服务基本都由政府提供，因此，从既有的政府公共服务供给模式转向政府向社会组织购买公共服务模式，还有很多体制上、政策上级心理上的障碍，分析抚顺市探索政府购买社会组织公共服务的供给模式主要存在以下几个方面的制约因素。

1.政府部门购买服务的理念尚未根本建立。作为重要的东北老工业基地，抚顺市经济发展过程中计划经济体制根深蒂固并长期占据主导地位，在政府宏观调控方面，同样强调一元化管理，即由政府单一主体承担全部政治经济社会职能。在这一体制下形成的公共服务供给方式是公共财政资源从公共部门流向公共部门，财政资金的使用权始终掌握在政府手中，如果政府向社会组织购买服务，那么资金的使用权就从公共部门流向了非公共部门，而对于这一方式的不放心和不信任，加上目前对于非公共部门使用公共资金的监管制度尚不完善，政府对于由社会组织使用这些资金提供公共服务，存在深层顾虑。

2.社会组织承接服务能力还不强。近几年抚顺市社会组织数量迅速增长，截至2013年在民政部门登记的社会组织已达2 108个，其中社会团体429个、民办非企业单位581个、社区社会组织1 098个，初步形成了门类齐全、覆盖广泛的社会组织体系。但是这些社会组织普遍专业化水平较低，缺乏现代服务理念和专业经验，制度不够健全。另外，现有社会组织的社会资源筹集能力还不强，大多数还不具备综合运用社会资源获取更多公共服务效益的能力。

3.缺乏制度化的保障机制。目前，政府购买社会组织公共服务参照的相关法律是《中华人民共和国政府采购法》，而该法律并没有将公共服务纳入政府采购范围，购买的客体也没有社会组织，对政府向社会组织购买公共服务的指导意义不大。由于法律法规的缺失，政府只能靠出台一些文件来推进购买公共服务的工作，政府向社会组织购买公共服务也呈现出受政策主导影响的特点，未形成稳定、常态化的购买内容，缺乏总体规划和整体性政策支持体系。

4.缺乏服务评价和监督体系。政府向社会组织购买公共服务的评估体系由购买公共服务的效率评价体系和购买公共服务的效果评价体系两部分构成。第一，效率评价体系。它用于评价政府购买服务的效率，即一定资金下购买到的公共服务数量多少或购买一定数量的公共服务所需要的资金多少。第二，效果评价体系。它用于评价消费者对享受的公共服务的满意度。但在实践中，由于公共服务难以度量的特性，政府在评价和监管社会组织提供的公共服务中存在着较大的困难，普遍缺乏科学系统、行之有效的评价体系和监督体系，尤其是缺乏专业技术人员对服务提供过程中的技术问题进行监管和指导。

5.缺乏公众信任和社会支持。受传统观念影响，公众对政府的信赖度较高，也习惯于由政府提供和生产公共服务的既有模式。当社会组织开始承接政府的公共服务任务时，公众往往具有不信任感，对此持怀疑态度或者拒绝接受服务。

三、抚顺市政府购买社会组织公共服务的路径选择

根据实际调查研究，市政府应从以下几个方面入手，有计划、有步骤地完成政府向社会组织购买公共服务的机制转型。

1.以社会保障领域作为政府向社会组织购买公共服务的突破口。城市贫困和人口老龄化是抚顺市城市发展中面临的突出问题，抚顺曾经是资源密集型城市，在进行城市转型的过程中，产业政策变化和产业结构调整产生了大量的下岗失业人员，城市贫困问题还没有得到根本性解决。随着独生子女一代的父母逐渐步入老龄，城市人口老龄化问题加剧。社会保障领域需求量大，专业性不强，是政府提供公共服务最基本的领域。

2.将购买范围逐步过渡到城建管理领域。抚顺作为以矿业特别是煤炭能源立市的城市，煤矿开采已有近百年历史，解放初期，城市规划以生产为中心，在煤、油、炼钢、铝等重污染企业周围形成了居民聚居区，长期的生产活动导致严重的区域性大气污染和水污染，增大了治理难度。环保工作任务多、人手少、责任重、压力大成为目前阶段抚顺市迫切需要解决的问题。就抚顺市目前情况来看，一方面，应继续做好城乡生活污水处理及污泥收集、转运、处置，城乡生活垃圾收集、转运、处置等传统领域的环境服务购买工作;另一方面，还应配合地方政府在城镇区域水域环境养护管理服务、公园湖泊水质养护管理服务，自然保护区、风景名胜区、湿地保护区等的各种环境养护服务等环保服务购买工作，探索其可能性及实施办法，全面扩大政府购买社会组织服务的领域。

3.重点解决医疗、教育领域的问题。教育产业化、医疗进行市场化改革是导致目前医疗、教育领域产生问题的根本原因，教育、医疗这两项事业都是公益性的，带有公益性质，因此，政府必须从社会公共服务的方面着手，加大对基层医疗和教育的购买投入比例，通过政府购买社会组织公共服务的方式，支持一些社会组织参与医疗部门的建设，成立专门为特困群体解决上学难、看病难问题的专项基金资助，从制度上给予特困群体以保障。

四、完善政府购买社会组织公共服务的建议

通过分析抚顺市政府购买社会组织公共服务方面的制约因素，建议抚顺从小到大、从点到面逐步建立抚顺市政府购买社会组织公共服务的常态化机制，最终促进政府职能的转变，让社会组织成为社会管理和公共服务的新载体。

1.切实转变政府职能，提升行政资源的供给效率。在“小政府、大社会”的公共治理下，政府应充分认识到购买服务制度创新的重要意义，切实转变政府职能，要充分利用好公共财政资金，组织好、管理好如何向社会组织购买公共服务，同时将政府的工作重心转移到了解群众需求、制定发展规划、提供服务目标、财政预算安排、加强监督管理等方面，最终实现公共服务服务面的扩大和供给效率的提升。

2.加强社会组织内部制度建设，提升社会组织承接服务的能力。首先，要健全社会组织内部治理结构，规范财务管理，降低运行成本，提高资金效益，提升民主科学决策水平。其次，要提高专业化水平，加强内部人员的管理和培训，广泛吸纳懂技术、懂管理的优秀人才，不断提升项目运作能力。再次，要加强社会公信力建设，做到信息公开、透明，赢得政府和社会的信任，使在政府提供的平等竞争的条件下，把握更多的公共服务机会，实现社会组织的根本宗旨。

3.明确公共服务购买流程，建立制度化的保障机制。2013年9月，国务院办公厅下发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，建议市政府在《指导意见》框架内，结合抚顺市的实际情况，制定关于政府向社会组织购买公共服务的规章制度，明确规定政府购买服务的范围、程序、资金来源等问题，为政府向社会组织购买公共服务提供准确依据。同时，成立抚顺市政府购买社会组织服务评审委员会，委员会由民政局、财政局、价格监督局等相关职能部门组成，委员会的职能主要包括提出购买服务计划、确定服务购买流程、组织相关部门对社会组织提供的公共服务进行监督检查等。

4.建立严格的评估监督体系，促进公共资源的有效利用。首先要建立多元化的监督机制。在外部监督上，建议引入具有较强的专业性、科学性，并且可以保持客观性和公正性的第三方监督机构，并引入社会公众与媒体监督，对重要的服务领域建立专家监督机制。在内部监督方面，社会组织提供服务的资金来源于公共财政，必须对资金使用情况进行必要的监督管理。

5.加强宣传教育，培养公共服务多元化供给文化。社会公众既是公共服务的消费者，也是公共服务的重要参与者。实践表明，任何一项社会制度的创新或变革，如果只有“政府唱戏，群众看戏”，則难以求得实效。在政府向社会组织购买公共服务的过程中，政府必须通过行政告知或基层单位开展活动等方式向社会公众普及政策知识，以取得群众的支持和理解，培养群众接受新鲜事物的社会文化，使群众逐步感受到自身从新政中获益。

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[4]王清，琚泽钦.政府购买公共服务创新研究——以广东深圳西乡购买公共服务为例[J].科学决策，2010（4）：34.

收稿日期：2015-01-08

作者简介：付杨（1983-），女，河北唐山人，助理研究员，本科，从事社会学研究。