湖南省县级财政转移支付制度建设探析

黄静 贺林波

摘要：处于国家财政体制中最基层，县级财政通常表现为财力薄弱，极为依赖于财政转移支付。县级财政转移支付制度是否合理、科学，对县级财政制度建设的影响极大。本文从制度建设的角度讨论湖南省县级财政转移支付制度中的问题，进一步分析原因，再提出对策。

关键词：县级财政；转移支付；制度建设

转移支付有其特殊的意义，它是在下级政府组织的财政收入不能满足或者不能履行政府职能所需财力的情况下，通过外来资金补助来增加政府财力。对于下级政府特别是基层财政来说，这个制度的作用相当重大。

一、湖南省县级财政转移支付制度问题

1.支付数额无法满足支出需求

“分税制”改革当前还未确立省级以下政府间的财权，也就是说这种财权目前还没有得到认定，特别是省以下比较规范的制度建立仍然是一个盲区。从资金的融入形式来看，县级财政转移支付资金基本上是以税收返还、上缴、专项补助作为主体，而规范化的转移支付仅仅作为辅助，因此，其过渡性特别明显。从支出来源来看，县级财政对转移支付资金的依存度高達38%。然而，其资金的出处不一，有的来自中央，的有来自省政府，有的来自市级，但不外呼这三级政府部门。可这三级政府支出的资金往往无法及时到位，由此而制约着县级财政支出。当前许多省份都是如此，县级财政只能保证县级工资的按时发放，和政府机关的运转，等这些最基本的资金需求。无法满足县级财政的其他缺口。

2.转移支付的结构不合理

从湖南省的转移支付情况来看，大类结构上，专项补助都较高，有的高达60.71%，而下级政府无条件转移支付的比重却相当小，仅占12.88%。从下级政府分项转移支付的均等化效应来看，当前全省县级以下税收返还均等化效应相当不理想，中央专项补助中，一部分存在均等化，一般性转移支付均等化效应最强。

3.转移支付分配不均

从湖南各地区所获取的转移支付数额来分析，几个落后的地区，如怀化、永州、邵阳等，财力较为困难，但都获得了较多的转移支付，其中邵阳获得的转移支付排在首位，自治州第四位，这种排法符合转移支付制度的初衷。基本达到了财政均等化的目标，也达到了财政公平。但是平均衡的情况仍然存在，如长沙、衡阳、常德等地明显获得的转移支付数额要大很多。

4县级转移支付制度有待规范

现有的转移的支付大多数精力集中在中央和省两级财政身上，对县级财政没有形成统一的方案，在县级财政转移支付制度上，每个省的政策都不一样。尽管各省在县级财政转移支付资金的分配制度建设上，大多数县级政府是通过选择一些支付规范中的客观因素，按照统一的计算方法来统筹计算的；但是，还需要对这个计算方式进行进一步的规范。主要原因一方面在于整个计算过程的客观度不够。另一方面在于各个地域的计算方法不一样。第三在于测算项目的统一性认识不到位。最后，转移支付资金下达不及时也是主要因素之一。这些方面均需要作进一步的规范。

二、 县级财政转移支付制度问题的原因

当前县级政府间转移支付对缓解县级财政困难、缩小地域经济差距、调节经济发展等作用较大。但与国家财政管理所要求的规范化、法制化的制度建设相比，其差距仍然较大。造成上述问题的原因在于：

1. 县级财政转移支付没有详尽的依据

对各级政府进行财政权力与人事权利进行明确划分是地方转移支付的重要依据，但当前国家财政生成体制对财政权的划分相当具体到位，分工明确，而对人事权的划分却比较模糊。从而造成转移支付的具体形成条件不详尽，依据不足。在中央与地方之间、地方政府内部上下级之间一直存在着人事权力模糊的现象，从而导致县级财政转移目标不明确，支付制度建设不周全，常常出现财政权力与人事权力不统一，造成财政转移支付的责任划分不到位，分工模糊，使县级政府人事的编制预算和执行预算难度无形中增加。

2.转移支付制度不规范

县级财政转移支付制度不规范是现实存在的，这是由于国家对县级转移支付不规范管理而造成的。我国转移支付制度较为宽松，它是在不影响县级基层既得利益，同时还要保持分税制稳定的前提条件下制订的。因外部环境变化大，支付办法不合理，一方面，转移支付力度小。二方面，技术方法有限。三方面，分配体制不合理。

3.转移支付制度不合理

我国转移支付制度一直处于发展变化之中，这种制度是在国家财政体制不断改革中逐步完善的，其形式多样。包括税收返返还、专项经费、结算补助等。但是这些形式之间协调性相当差，或者相互抵消。在结构上，专项转移太多，一般性转移太少。这就明显地存在不合理性，限制着转移支付作用的发挥。

4转移支付制度缺乏法律支撑

国际上大多数国家均采取法律的形式对转移支付进行明确规定，甚至通过宪法来对转移支付进行定位。使转移支付的权威性和可控性更高。但大法律效率来看，当前仍然相当有限。对于支出的体制、范围、转移支付制度更是没有法律明文规定。其结果是：目前改革缺乏法律支撑，同时影响着转移支付的权威性发挥，使财政转移支付的可操作性越来越低。

三、 县级财政转移支付制度建设之策

1、 减少政府行政层级

保持县级财政转移支付的支付效率，尽量保证一级政府辖管一级财政的结构的稳定性，因为这种结构是相对可行的，其稳定系数最高，逐级管理可保持各级政府财力上的独立性。同时还能够起到激励作用，用激励的方式来提高县级政府转移支付资金供给的积极性和竞争力。我国当前县级财政体制设置上，“五级财政”造成了基层财政运转困难、主体税种无法支撑发展、根本推进不了分税制的改革。因此需求对财政管理层次进行系统改革。长远的角度来看，简化财政的级次，基层政府的人事权力可大幅度降低，甚至可以直接撤销；市级政府其人事权和财政权与胰级政府要一致或者基本上一致，或使其形成平行关系。如此一来，在财政人员的分配上就必须实行精兵简政。使财政供养进一步简化。

2.规范财政转移支付制度

财政转移支付，其科学、规范的制度是必不可少的，不仅仅是分税制财政体制的自我完善，还是财政框架平衡的依据，是加速经济社会发展的本体要求。我国自实施分税制以来，在税种和收入归属等方面作出了较大的调整，特别是收支比重作出了调整。中央掌握了财政收入的大头，但财政支出的大头又是地方。因此，财政转移支付就成了中央财政统一调控的工具，也成为了财政体制的构成。当政府与政府之间的收入比重不同，或者存在明显的变化，或者地区间财政力量悬殊太大，而地区政府公共服务能力越来越小的时候，上级政府就必须通过转移支付来补充公共支出，保证其公共职能的实施。建立科学和规范的转移支付制度，且要遵循两个原则：一是公平；二是规范和透明。县级财政转移支付必须注重公平，在公平与效率之间保持平衡。

3建立标准化转移支付制度

转移支付项目安排必须根据县级政府与县级财政不平衡的现实情况来确定，合理地确定转移支付项目、资金比例、和指标等，特别是要注意转移支付率的计算方法。首先要根据县级政府与区域之间的人口因素、经济实力、财政实力和支出标准来进行综合衡量，或要进行前期预估，并要以公共服务均等化为目标，确定标准，规范支付方式和计量方式。转移支付制度建设在于统一标准，標准统一，则执行方便，从而使执行过程趋于便利，为县级财政转移开通绿色航道。

4提高转移支付总额度

充分考虑县级财政困难问题，对工农价格之间的差额给予体制性倾斜支持，逐步实现公共服务均等。努力促进县级区域间经济社会的协调发展， 促进上级财政在分配县级转移支付资金之时要作出更多的让利，做到区域转移支付的公平性，公开和透明，把解决县级财政的困难与问题上升到制度建设的层面。

参考文献：

[1]郭平，廖群锋.湖南省分税制运行中存在的问题及对策[J].地方财政研究.2005（9）.

[2]费雪.州和地方财政学（第二版）[M].中国人民大学出版社.2008

[3]阎坤.“转移支付制度与县乡财政体制构建”[J].财贸经济2004（8）

作者简介：黄静，女，湖南农业大学公共管理与法学学院研究生，研究方向：宪法与行政法。贺林波，男，1973年生，湖南益阳市人，湖南农业大学公共管理与法学学院副教授，公共管理专业硕士生导师