我国税收政策对国民收入分配的调节研究

罗治中

（北京大学政府管理学院，北京 100871）

近年来，随着改革开放的继续推进，在经济的飞速发展，居民整体收入水平显著提高的同时，我国居民收入差距不断扩大，甚至已经严重到威胁社会稳定，阻碍经济可持续发展的程度。税收作为重要调控手段和政策工具，是政府进行宏观调控的一项重要手段，可有效起到调节收入分配，缩小贫富差距的目的。由于我国税收体系的不完善，税制结构的不合理，探究税收政策与收入分配调节之间的内在联系，厘清我国现行税制结构对收入分配调节的现状与缺陷，对于改革税收体制，缩小收入居民差距具有重要意义。

一、税收政策调节收入分配的理论分析

（一）税收政策对于调剂收入分配的理论依据

在市场经济环境下，收入分配调节可以分为市场调节、政府调节、社会调节3个层面。

市场调节居于基础地位，但在市场经济的初级阶段，市场化程度不高，市场机制在实现资源配置方面还不够充分，市场参与者面对的机会与竞争条件不均等，市场失灵难免。因此，政府必须介入市场分配，以保证收入分配的公平、公正。政府调节必须坚持两个原则:一是调节措施必须在法律所允许的范围内;二是采用合理方法纠正初次分配不均问题，实现二次分配的公平性。具体来讲，可分为以下3个方面内容:一是依据量能原则，调节收入差距。对高收入者多征税，中低收入者少征或者不征税，以此来实现减小收入差距的目的。二是利用转移支付，完善社会保障。采用各种社会服务措施，实现征富人税补贴穷人的目的，保证低收入人群的基本生活需求。三是利用转移支出，保障公共服务。公共服务国家正常运转不可或缺的部分，因此需国家财政支出来保证其正常运行。社会调节是第三次分配，其主要形式有社会捐赠、慈善事业等，随着社会的进步发展，三次分配在收入分配中的作用越来越明显，它也可以作为社会分配调节的有效补充，缩小贫富差距。

（二）税收政策对于调剂收入分配作用机制

居民最终收入的形成需要经过初次、再次及三次分配，而税收对于收入分配的调节贯穿于整个过程，在收入分配的不同阶段均有相应的税种发挥调节作用，形成一个全方位、立体式的居民收入分配税收调控体系。

1.初次分配环节

居民的初次分配是指居民按照其所在经济体对社会贡献程度进行分配，即对企业经济活动所创造的利润进行分配。在初次分配中，税收调节作用主要通过对企业利润课税实现，以此形成对不同地区、行业及经济实体间收入的调节，实现利润均等化，以营造公平的竞争环境。暴利税也是初次分配过程中重要税种，通过对于企业资源成本与利润空间的综合测算，对那些远超过社会平均利润的企业收入进行征税，平衡不同行业间收入的公平性。

2.再次分配环节

在收入分配的再次分配阶段，税收的调节作用主要针对居民的可支配收入，税种包括个人所得税、社会保障税、消费税、财产税、遗产税和赠与税等（如图1所示）。这也是税收调节收入分配的最重要环节。

图1 税收调节收入分配的机制图

首先，在居民收入的形成阶段，采用累进制个人所得税调节不同收入阶层之间的收入分配，其方式简单，效果显著。因此，它是税收调节收入分配的最重要、最有力的手段。同时，采用社会保障税来平衡不同阶层的社会福利需求，维护社会稳定。

其次，在居民收入的消费阶段，以流转税来调节收入分配。对非生存类消费课以较高税率，而对于生存类的居民生活必须品则减征甚至免征税，间接减少高收入群体的剩余可支配收入，到达财富转移的目的。

最后，在居民财产保有和转让阶段，则通过征财产税、遗产税等来调剂收入。其原理是通过对纳税人所拥有财产的数量或价值征税，但由于财产税无法对财富存量、资产增值进行调节，因此在开征财产税的同时需要对居民的遗产及赠与行为征税，以弥补个人所得税调节功能的缺陷，并且财产税属于直接税，税负不易转嫁，直接地调整社会财富分配的不公，调节居民收入分配差距。

3.三次分配环节

税收政策对居民收入的第三次分配调节主要是通过税收优惠政策实现，政府在支持、鼓励高收入群体向低收入群体转移财富的同时，对社会的弱势群体施以资本与技术的补贴来缩小个体间的收入差距。对于公益捐赠的税收优惠政策主要有税收减免与税收扣除两类。税收减免是针对参与社会公益捐赠的个人或企业，在计算其应税所得时，可以允许事先按一定比例扣除其捐赠款项，以此来减少企业的纳税数额。税收免除主要针对公益性社会团体、事业单位在接受境外捐赠时，其捐赠物资可以享受免征税收的优惠政策，此外部分公益性土地征用业可以申请免征土地增值税。

二、我国税收调节收入分配的现状

（一）税收结构现状

当前我国税制结构最为突出的特点是直接税比重太低，间接税比重太高。我国的间接税（即流转税）主要包括:消费税、增值税、营业税，2008年之后5年的数据表明，我国间接税占税收总收入的比重维持在55%左右;直接税（包括所得税、财产税等）比重维持在32%左右，其中25%左右是所得税，7%左右是财产税。而在所得税中，企业所得税占20%左右，而个人所得税仅占5%左右。

由于间接税的主要功能是增加财政收入，直接税的主要功能是调节收入差距。因此，我国税收政策在调节收入分配的作用有限，呈现出“小马拉大车，心有余而力不足”的局面。

（二）主要税种对收入分配的影响

1.消费税对收入分配的调节现状

我国现行消费税主要对非生活必需品，诸如钻石珠宝、高档化妆品等奢侈消费品征税，自1994年起开征，并不断征收范围。例如，从2010年起取消对农用机械用品的消费税;2012年后又连续对卷烟、成品油、动植物油、制酒等项目的税率进行调整，一方面平衡行业间的利润差异，同时也有助于缩小城乡间的收入差距。我国消费税总额增长迅速，2003至2012年，由1046.32亿元增加到7875.58亿元，年均增长20.4%，增长势头迅猛。

2.个人所得税对收入分配的调节现状

我国个人所得税于1980年开征，经过多年的改进与完善，个税对收入分配的调节作用不断增强。如表1所示，2002年以来，随着经济发展与居民生活水平的提高，我国个人所得税总收入每年以21.3%的平均速度高速增长。个人所得税总收入2002年为1211.78亿元，2012年达到6054.11亿元，10年间个税收入增长近5倍，个税比重稳定地维持在6%～8%。

表1 2003—2012年我国个人所得税收入增长情况

3.房产税对收入分配的调节现状

我国房产税自1986年起征，它以房产为征收对象，按照房产的计税余值或者租金收入为依据向产权所有人进行征收。如表2所示，2007年我国房产税收入为575.46亿元，占总税收收入的1.62%。2012年，房产税收入达到1372.49亿元，占税收收入的比例增长到1.52%。2007—2012年，房产税总收入实现成倍增加，平均增长率为20%。

表2 2007—2012年我国房产税增长变化情况

2011年，我国开始在重庆、上海两个城市试点个人房产税。重庆地区个人房产税征收对象为购买高档别墅及外地工作户口、无投资人员的二套住房，税率为0.5%到1.2%不等;上海市的征收对象主要是购买二套房及非本市居民新购住房人群，税率0.4% ～0.6%。经过近3年的试点征收，房产税效应逐步显现，对抑制住房高消费、房价过快上涨以及优化住房结构等方面起到了一定的效果。

三、我国税收政策对于调节收入分配存在的问题

（一）税制结构方面

税制结构是指税收制度中各类税种的构成及各税种地位、作用及其相互关系的总和。税制结构对收入分配的调节的关键在于主体税种的选择，及税收体系的构建。当前我国税收结构主要存在流转税过重，所得税比重太轻，财产税不健全等问题。

1.间接税过重

如前文所述，近5年我国流转税占总税收比重维持在55%左右，而欧美发达国家则维持在30%左右。过重的流转税，既增加了底层群众的赋税压力，也不利于税收对收入的调节。

2.所得税太轻

近来我国所得税比重维持在25%左右，但是近20%是由企业缴纳，而由个人缴纳的所得税比重仅为5% ～7%，而发达国家所得税一般高达40%～50%，个人所得税比例也超过10%。

3.财产税欠缺

我国财产税建立较晚，目前还没形成完整的体系，特别是对调节收入分配具有直接作用的社保税、遗产税尚未开征，直接调节收入分配的作用有限。

（二）税收体系方面

1.社会保险税缺失

我国已初步建成了以养老、医疗、失业保险为核心的社会保障体系，但与发达国家相比，我国社保体系仍不完善，长期以费代税，逃漏严重。由于缺乏法律保障，导致社会保障资金管理混乱，严重损害社保体系正常运行和投保人的信心，保险覆盖率低。

2.遗产税和赠与税缺失

遗产税和赠与税具有直接调节收入分配的作用，但我国尚未开征遗产税和赠与税。尽管在1950年颁布的《全国税收实施要则》中就列有遗产税，由于征收条件不成熟而未能开征。60多年过去了，而随着社会收入差距的急速扩大，遗产税和赠与税的缺失削弱了税收政策对高收入群体收入分配的调控效果。

（三）具体税种缺陷

1.个人所得税缺陷

个人所得税是个人所得税是调节个人收入分配的主要税种，对缓解分配不公有重要作用，但我国现行个人所得税还不完善，具体存在的问题有:一是课税模式不合理。现行个人所得税采用分类课税模式，这会导致同收入劳动者之间因收入来源数量多少及渠道不同，而纳税数额差异巨大，这既不符合能力负担原则，也不利于收入公平分配。二是对高收入者的调节作用弱。现行个人所得税征收采用源泉扣缴法，监管重点在收入足够透明的纳税人，而高收入群体收入来源较多，有的较为隐蔽，征收较为困难。三是税率结构设计不合理。分类征收既有按月又有按年征收，还有按次征收，税率设置较乱，执行起来也较复杂;一刀切的利息税，加重中低收入群体负担，有失公平。

2.消费税的缺陷

一方面，消费税征收项目更新滞后。目前，我国消费税税目是按照1990年制定的分类标准，20多年过去，当前个人收入水平明显提高，过去的非生活必须品现在已成为日常用品。尽管2006年我国对部分消费项目作了调整，但仍有部分一般商品被征收消费税，而新近出现的一些奢侈品却未纳入征收范围。另一方面未对消费行为征税。目前，消费税只对消费品课税，而不对消费行为课税，使某些属奢侈消费的消费行为得不到调节。

3.房产税的缺陷

现行房产税征收范围过窄，免税项目不合理。一是房产税只针对城市、县城、建制镇和工矿区房产征收，忽略了广大农村地区因经济发展需要而兴起的房产交易。二是漏掉非经营用房税收，既不利于引导正确的住房消费，又助长地产泡沫。现行房产税计税依据不合理。一是计税依据是房产余值或房产租金收入，这种规定导致税基不能随经济条件的变化而正常增长。二是“从价计税”与“从租计税”的差别化税率，使纳税个体负担差异大，易引发逃避税行为。

四、优化税收政策促进公平收入分配的政策建议

（一）完善税收制度，优化税收调节体系

调节收入分配需要整个税制体系的建设，而不能靠单个税种的力量，因此，就需要构建完整的调节个人收入分配的税收体系。具体要做到:

（1）建立分层次、分类别的税收结构体系。对高收入群体主要以个人所得税、遗产税、赠与税等财产税调节收入，对于中等收入者则需重点使用人所得税、利息税、证券交易税等税种进行调节，另外对低收入群体要完善社会保障。

（2）建立以个税为主，财产税、社保税为辅的调节体系。形成多环节、多层次的税制结构，保障税收对于收入调节的全面性、连续性与整体协调性。

（3）建立以流转税、所得税为主体的双主体模式。利用税收负担的累进作用，强化按能力纳税的基本原则。

（二）改革税种，强化税收对收入分配的调控作用

1.进一步完善个人所得税

实行综合与分类相结合的个人所得税制。在个税制定方面，应该建立综合与分类相结合的个人所得税税制模式，建立科学的源泉控制规程和严格的稽核、处罚等制度，充分发挥个税调节收入差距的功能作用。逐步推行以家庭为基本纳税单位的纳税制度。建立以家庭为单位的纳税制度，进一步实现税收“横向公平”和“纵向公平”，克服以个人为纳税单位的征收模式中，同收入家庭不同税收负担的问题。

2.完善房产税体系

完善房产税的调节功能。建立科学、合理的房产税税基标准，调整房产价值评估方法;建立统一比例税率，增加高档别墅征税数量，制定累进合理的税率，保护刚性需求群体利益。

3.适时开征遗产税和赠与税

对于调节高收入、高财富存量群体收入水平，削弱财富在高收入群体中带带转移，遗产税和赠与税的开征势在必行，需要注意的是遗产税和赠与税的开征要切实考虑当前国情，在借鉴国外经验基础上，逐步推进。

4.发挥消费税调节收入分配的作用

消费税作为流转税的主要内容之一，具有易管理、税源可控、不易偷逃的特点，是除个税之外调节收入分配重要的工具。对于消费税的调整具体应做到:一是及时调整消费税征收范围。应将新兴的高消费内容纳入现行征收范围内，而对于化妆品等已经开始日常化的消费应逐渐退出征收范围。二是逐步建立以消费行为为基础的征收体系。建立以消费行为为基础的消费税征收体系，则可以将新出现的高消费内容纳入征收范围，增加高消费者消费支出，抑制奢侈消费，引导合理的消费行为。

（三）完善税收法律环境，规范收入分配秩序

目前，我国的税收征管体系还有欠缺，税收政策执行标准不一，税收征管过程各自为政，缺乏完整性。我国当前应当及时修订征管法，建立健全税收法规体系，完善相关纳税人的纳税信息资料档案，做好纳税服务，加大执法力度，加强国地税协作，强化征收管理，减少不必要的漏洞。

总而言之，税收征管制度和收入公平分配之间密切相关，税收管理的低效性与无序性，必然导致税收的偷、逃现象，削弱税收政策调节收入分配的作用。只有建立完整的税收法律体系，严格执法，强化服务，提高全民的纳税意识，加强纳税监督，才能有效地遏制偷、逃税行为，才能最大限度地发挥税收政策对与收入分配的调节作用。

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