治理现代化理念下的高等教育多元主体评价机制研究

2015-01-07王加华

河北职业教育 2015年11期

王加华

（苏州大学阳澄湖校区，江苏苏州 215137）

在经济高速发展的背景下，人们对于公共系统特别是教育系统的重视日益加深。作为其重要的组成部分，我国的高等教育已逐渐从精英教育发展为初具规模的大众教育。然而，市场经济的冲击使高等教育的组织结构、利益相关者呈现出多元化、复杂化以及个性化的趋势。目前，我国强调并深化了治理体系的改革，作为其主体的一部分，高校应该抓住政府“自我革命”的机遇，完善教育治理理论，建立科学规范的治理体系。要明确的是，教育评价作为高校教育管理的现代化手段，是决定高等教育治理现代化目标实现与否的关键条件，可以说高等教育评价改革是推进“管办评分离”政策实施和提高高校治理能力的突破口。

一、概念界定

治理理念此概念兴起于20世纪90年代，它指在新形势下，实现教育治理现代化，将治理理念融入高等教育评价体系中，并在有必要时对相关概念进行明确界定。

1.治理

“治理”属于公共管理学范畴，与“管理”（administration）有着本质的差别：治理包括并但不局限于管理，还囊括了决策的过程，即治理强调的是各利益相关者间的互动。［1］格里·斯托克指出：治理的运行机制更多地依靠于其本身的所建立的内部结构和各利益相关者的互动，并且这种机制无法依靠外部力量（例如政府的权力等）。［2］根据1995年联合国全球治理委员会（the Commission on Global Governance）的报告，治理的定义得到进一步明确化：治理是公共系统中所有相关者行为的总和，它平衡了各方冲突的利益，使得它们以合作的方式继续运营下去。而这种平衡，不仅包括了正式规章制度的约束行为，也包括了非正式的社会共识的约束行为。［3］

2.教育治理现代化

教育治理现代化是国家治理现代化的产物，更是决定我国在现代化道路中能走多远的关键因素之一。欧阳建平［4］提出，教育教学治理体系现代化的基础在于六个理念和六个现代化：树立育人为本的理念，着力推进教育教学观念的现代化；树立服务发展的理念，着力推进学科专业结构的现代化；树立市场机制的理念，着力推进高等教育管理的现代化；树立特色发展的理念，着力推进教育发展方式的现代化；树立学生主体的理念，着力推进教学方式方法的现代化；树立多元评价的理念，着力推进本科教学评估评价的现代化。根据国家治理现代化的内涵和基本要求，本文将教育治理现代化做如下界定，即：政府、学校、社会在协商持续互助的新型合作关系下，建立一套以学校自主管理为核心，政府宏观调控和社会积极参与为支撑的教育体系，从而实行自上而下的管理和自下而上的参与相结合的多元主体管理。

3.高等教育评价

我国高等教育评估起步较晚，直到1999年高等学校扩招后，才受到社会的重视。目前，学术界基本都是从教育的本质评价其特征，从价值判断出发进行界定。如：吴培生［5］认为，教育评价就是依据现有评价系统对成果进行评估并为决策者提供科学依据的过程。曹长德［6］对吴培生提出的概念进行了细化，强调了其价值判断的本质特征。李自璋［7］也借鉴国内外专家学者关于教育评价的观点，揭示了教育评价的内涵，即价值判断是对于要素、过程和效果的因果作用的评判。在治理现代化视域下，本文将高等教育评价界定为：在政府宏观管理和社会监督参与的前提下，根据特定的目标，对教育的要素、过程和成果进行科学而有效的过程性和总结性的评价活动。

二、关于高等教育评价改革的研究

追根溯源，我国关于高等教育评价改革的研究兴起于1999年。专家学者从上世纪末便对这一领域进行了积极的探索和创新。任建华［8］从国家倡导的以学生成长和发展为本位的新的评价标准和以学生升学为目标的世俗传统的评价标准对教育行为所产生的冲突为突破口，探讨了这两种评价尺度的区别、共同点以及基础并从学校与家长的认识趋同性、考试评价角度、学生成才的渠道建设等方面提出了协调两种教育评价尺度冲突的途径和策略。蒋国勇［9］结合我国高等教育评价存在的现实问题，如立法不完善、缺乏多元化、封闭性和低效性、评价体系不健全等问题，分别从高校的目标、发展方向、过程措施以及取得的成果来进行高等教育的评价。江颖［10］则从价值取向出发，指出我国高等教育评价价值取向将朝目标多元化和方法多元化发展。杜瑛［11］在价值多元化视野下对此进行了思考，认为高等教育评价的进一步改革将基于价值的确立和认同。丁福兴［12］基于官僚制定律的解析，对高校内部教育评价中的冲突归因进行分析，认为冲突的根本动因是利益博弈。苏启敏［13］认为教育评价改革的关键是评价体系的建立和一致性。

通过对文献的回顾梳理，不难发现，学者研究的内容主要集中在对教育评价的文献回顾、概念思辨、理论嵌套、体系构建等方面，而就高等教育进行评价改革的论文相对较少。目前，我国高等教育内外部环境都面临着巨大变革。因此，对教育评价的深入研究，对制定国家治理体系和治理能力现代化的国家战略意义非凡。

三、高等教育评价治理的改革路径

与基础教育评价相比较，我国实施高等教育评价起步较晚。1992年以后国家提出教育评价主体多元化。但是长期以来，高等教育评价主要仍由政府占据绝对主导地位。然而，政府管理并制定评估指标体系和标准，使得高校处于政府高度集权的行政化管理下的被动状态，缺乏自主性和独立性，评价则偏重结果、等级和奖惩，缺乏促进、发展性评价。由此可见，政府评价的单一主体管理形式，忽视了高校的创造性以及社会的价值诉求，缺乏沟通和互动。

要知道，高等教育评价的本质是实现多元主体间相互密切联系的过程。政府应当把教育评价从规范高校的常规管理手段，转变成推动教育治理现代化的改革手段；进而弱化政府的作用，强调高校的主体作用，以间接的方式实现其监管和服务作用，推进评价体系的现代化。可以从以下几个途径，着力实现评价体系的现代化。

1.加快简政放权，推进政府宏观管理机制

政府要遵循适度化和制度化原则，明确权责划清权限，开展宏观教育评价。宏观教育评价，就是要评价教育系统与一个国家或地区的经济建设、社会发展的相关性，以及评价教育系统发展的水平，教育系统内部各类教育的水平；评价教育发展的战略地位、战略目标、战略措施；评价教育发展的政策、结构、规模、速度、数量、质量等是否适应社会其他系统的需要，以及社会能否支持教育需求的投资量；评价政府及其教育行政部门对国家或地区依法制定的有关教育法规、法令、方针、政策和教育发展规划、纲要、投资的执行情况等等。［14］根据教育系统与经济建设、社会文化的协调度发展，及时调整落实教育的宏观发展方向，做到事权匹配，权责统一。另外，要将评价结果作为公开信息向高校、社会公布，并提供信息咨询服务，做到信息透明化和公开化。

2.完善制度建设，实行高校自我评价机制

当前，教育部正在督促各个高校在2015年之前完成《大学章程》的设计，同时正式发布《高等学校学术委员会规程》，明确规定学校内最高学术职能部门为学术委员会。大学章程的设计以及学术委员会的成立，意味着在制度方面赋予高校自主权和治理权。首先，要明确高校治理中的三大评价主体：高校行政机构、学术权力机构和学生。这三者既是评价者，也是被评价者。行政机构主要对学校经营运行的管理效率以及教学质量进行评价；学术委员会主要对学科建设、专业设置、学术评价、学术发展、教师评聘和学风进行评价；学生组织通过被评价过程对学校的教学、研究以及管理进行反馈性评价，保证教育目标和计划的实现。同时，增加学生评价的有效途径，保障学生评价的合法权益，尊重学生的主体地位，赋予学生充分的参与权和评价权，为学生成长发展提供服务和支持，从而激发学生参与治校的积极性。

3.引入市场机制，支持引导社会第三方评价机制

促进管办评分离，按照政事分开的原则，应当由社会组织即专业的评估机构来完成。需要明确的是，社会第三方评价机构应当具有独立法人资格，具有独立性（即独立于政府和高校之外）和科学性，能够有效地平衡调节高校与政府的利益关系，并把持续改善提高教育质量置于评价首要地位的专业评价机构。我国社会评价机构刚刚起步，需要政府通过立法来引导培育社会机构，逐步开展社会评价。随着高等教育不断向多层次、多学科的多样化方向发展，作为第三方评价组织或机构也应当是多样化的。根据组织实力和特点，评价的业务范围可以是高校治理能力的综合评价，也可以是通过对高校工作的某个环节某个领域进行评价，形成科学专业化、专业化的社会评价机构。此外，社会评价的报告结果应当在公开、透明和为政府高效提供政策依据的同时，也为学生和家长、企业提供有效信息，完善高等教育信息市场。

综上所述，在推进高等教育评价的治理改革过程中，积极探索政府、社会和高校的新型关系并形成有效的治理要素，有利于各种机制的流畅运行和发展，并保证教育目标的实现。基于上述理论框架，尝试提出了多元主体评价的治理机制：政府对高校实行宏观评价管理（A），并对社会评价机构的资质通过公开竞争形势对其进行监督规范；高校在开展自我评价的基础上，接收社会的第三方评价（B），同时通过将信息反馈社会，社会机构通过评价报告和高校反馈报告，及时分析处理，形成有价值的过程和结果评价报告（C）。如图1所示。多元主体评价的治理体制摒弃了政府为主体的单一管理形式，强调多元主体管理。也就是说，在强调民主、参与式、互动式管理和在弱化政府行政力量的同时，赋予高校更多的办学自主权，给社会专业评价组织生长发展的土壤，健全教育评价结构，切实提高高校自我评价水平和治理水平。

图1 多元主体评价的治理机制

四、结语

不难发现，政府简政放权、高校自主办学、社会评价参与是高等教育治理现代化发展的趋势和方向。教育评价作为现代化的高校教育管理手段，决定着高等教育治理现代化目标能否顺利推进。本文提出的多元主体评价的治理机制虽明确了高等教育评价的主要参与主体和整体运行方向，但具体的运行机制还有待进一步讨论和完善，以切实明确各主体的评价方法、评价对象、评价指标等项目，从而确立教育评价在国家深化改革过程的战略地位，促进高等教育评价机制有效运行，推动高等教育治理现代化稳步发展。

［1］莫纪宏.论“国家治理体系和治理能力现代化”的“法治精神”［J］.新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2014，（6）：15-20.

［2］格里·斯托克，华夏风.作为理论的治理：五个论点［J］.国际社会科学杂志（中文版），1999，（1）.

［3］全球治理委员会.我们的全球伙伴关系［M］.牛津：牛津大学出版社，1995：23.

［4］2014年度湖北省普通高校本科教学工作会议［EB/OL］.［2014-3-6］http：//www.jyb.cn/difang/hb/hbxw/201403/t20140306_572881.html.

［5］吴培生.教育评价在学校管理中的地位与作用［J］.内蒙古教育学院学报，1996，（1）：87.

［6］曹长德.高等教育评价的导向功能及其实现［J］.中国高教研究，2002，（2）：51.

［7］李自璋.“教育评价”概念辨析［J］.泸州职业技术学院学报，2007，（2）：31.

［8］任建华.教育评价改革中利益关系的冲突与协调［J］.重庆科技学院学报，2006，（2）：107.

［9］蒋国勇.基于CIPP的高等教育评价的理论与实践［J］.中国高教研究，2007，（8）：10.

［10］江颖.中国高等教育评价价值取向发展综述及评析［J］.教学研究，2008，（4）：300.

［11］杜瑛.价值多元化视野下的我国高等教育评价改革思考［J］.教师教育研究，2008，（5）：19.

［12］丁福兴.高校内部教育评价中的冲突归因及治理路径——基于官僚制定律的解析［J］.大学教育科学，2011，（3）：45.