从政府角度谈我国高等教育行政管理职能的转变

陈兴

摘    要： 我国长期以来政府对高等教育的管理，实行的都是全面管控的计划经济管理模式，对于走进21世纪全面市场经济的中国来说，这样的管理模式显然是与时代脱节的，国家对于高等教育管理的改革可以说是势在必行。本文确认“党委领导下的校长负责制”根本前提，尝试从政府的角度，谈谈转变高等教育行政管理职能的具体措施。

关键词： 政府    高等教育    行政管理职能

党委领导下的校长负责制，是我国高校建设的根本前提。改革开放前我国参照前苏联的发展模式，走的是对社会各方面全面管制的计划经济管理的发展道路，对高等教育领域也是如此。长期以来，政府一直扮演着高等教育资源的提供者和管理者。改革开放以后，虽然允许民营资本进入高等教育领域，但民办高校无论从数量还是质量上，与公办院校都有很大差距，在占绝对多数的公办院校中，实行的依然是政府对高校的上下级管理模式，高校发展的自主权微乎其微。这当中存在的问题可以总结为：政府集高等教育主办者、管理者和监督者身份于一身，导致其自身权责不明、效率低下;政府管理高等教育事业的行政色彩浓厚，法制化程度不高;上级主管部门过于插手高校日常管理工作，自主办学难以有效落实;政府对于高等教育财政拨款制度的计划经济色彩浓重;政府管理高等教育的诸多辅助性措施不够完善，如对弱势学生的资助不力、管理过程中的信息渠道不通畅、高等教育中介机构发展较滞后等等。

从当今中国的实际情况出发，在确认根本前提的原则下，应当看到：改革高等教育的行政管理模式，促进高等教育事业的发展，必须从政府的角度自上而下地进行才有实际意义，任何脱离上级政府主管部门，单从高校角度的行政管理体制改革，都是不切实际的，即使其符合高等教育发展的客观规律，但离开上级政府的支持，成功的可能微乎其微。

从政府的角度说，转变高等教育行政管理职能，充分挖掘潜能，理顺各种关系，不断提升中国高校的教学、科研与社会服务的水平与能力，是责无旁贷的义务。笔者结合我国高等教育行政管理工作的实际，认为应以如下几方面改进高等教育的行政管理职能。

一、明确政府的服务性职能，理顺政府高等教育主管部门与高校、市场之间的关系。

1.政府应明确自身的服务职能，建立起一切为管理对象服务的理念。一个国家政府的服务性体现在政府的权力和职能要有明确的界限，具体到高等教育领域，要遵循客观的发展规律，防范和弥补高等教育领域的市场失灵，根据市场需求的不断变化，重新界定服务高等教育的职能，并拿出相应的措施和手段;要树立完善、细化的法律文件，政府在管理高等教育事业时，要严格遵守这些法律条文，相关的权力、责任和利益必须明确和细化;要建立以人为本的观念，在提供相关的服务时，从广大高校及在校师生的切身利益出发;要做到信息公开，鼓励社会力量参与到高等教育管理中去，多多监督政府的管理工作，提出意见和建议，改进政府的工作，并将其纳入政府工作的绩效评估中。

2.理顺与各高校之间的关系，做好相关管理权力的下放及高校管理者和高校内部事务管理者之间的角色分离工作，力求明确服务型政府的角色定位。在管理高等教育事务时，政府的定位应该是高等教育的举办者和管理者，其具体的管理方式应该是在相关的高等教育法律、法规所规定的职权范围内，制定好我国高等教育的管理规则，从宏观层面规划我国高等教育的发展方向;根据这样的管理规则，对阻碍高等教育发展的行为给予监督和检查并建立有效的预警系统等。政府作为高等教育的举办者，要履行好筹措和划拨高等教育业务经费的职能、审议高校的发展规划、在现行的高校施行的党委领导下的校长负责制的基础上选拔和任命大学校长等。总而言之，应该做到从宏观上管理和引导我国高等教育事业的发展，不过多地干预各高校的日常管理工作、垄断高校的自主发展权。

3.理顺政府与市场的关系，在高等教育领域积极引入市场竞争机制，开放市场，吸引社会力量和资本参与到高等教育的建设中去。虽然近年来我国开放了民间资本投资高等教育领域，但是诸多限制条件使得民办高校与公办高校在总量、师资力量、在校生数等方面，存在极明显的差距。为此，政府在民办院校的管理上，要尽量做到与公办院校一视同仁，通过制定相关的法律、法规，规范和引导民办高校健康有序的发展，保护好民办院校的合法权益;要制定一定的优惠政策，鼓励更多的社会资本进入高等教育领域;要积极探索民办教育的多样化建设方式，建立起民有公助、民有民办、公私合作、股份合作、国有民办等多中民办院校发展模式;要积极听取民办院校对于高等教育建设的意见和建议，采取合理的应对措施;要减少不必要的管制措施，保障民办院校的办学自主权。

二、加强政府管理高等教育的法制化建设。

1.完善政府管理高等教育的法律法规。《高等教育法》的颁布和实施使我国高等教育的法律调整范围更规范，但法律本身还缺乏一定的实际可操作性，因此还要建立和完善与之相配套的各项法规和制度。与此同时，还要在相关法律文件中明确规定各级人民政府管理高等教育的权限和范围、区分高教管理中哪些权力是属于政府的，哪些权力是属于高校自身的，以法律的形式规定高等教育领域内各行为主体之间的权利和义务。对于有些不需要政府直接参与管理和干预的，我们只要用法律保障高等教育市场秩序，规范高等教育管理体制，保证高等教育消费者的合法权益就可以，真正使得整个高教市场有法可依、执法必严、违法必究。

2.加强教育行政部门的制度化建设，保障相关制度的有效执行和必要监督，制定工作的具体权责范围、工作考核和评估的具体标准及对违法者、违规者的惩罚等规定。同时，也要提高管理人员的基本素质，对他们进行思想上、行为上的教育和疏导，使他们树立为公众服务的意识和信念，公平公正的对待每一件事每一个人，充分履行好总控的神圣职责与使命。

三、进行高等教育管理权力的分权与下放，变全面管制为有限管理。

在现阶段的高等教育领域，教育部可以在全国范围内制定高等教育的法律、法规，从宏观上监督和管理高等教育事业。同时，中央还要根据各地高等教育发展的实际情况和需求划分中央与地方教育部门之间的高等教育管理权力，各地教育行政主管部门要做好与各高校之间的行政管理权力划分，做到各司其职，各负其责，调动整个高等教育行业的积极性，促进高等教育事业的发展。

政府在进行高等教育职能的转变时，还要下决心进行管理权力的分权和下放，变以往的无限管理为有限管理，充分发挥各级管理部门和高校的积极性和主观能动性。对于高等教育的管理权必须做到该放的放、该收的收、该转的转，对于能下放给下级政府管理部门及高校，要坚决下放;将自己管理起来有难度或是难以承担的职责进行转移，平移给相关部门或是交给第三方进行运作，自己做好相关的监管工作。当然，在这样的高等教育管理权力的分权过程中，政府的教育主管机关要把握好分寸，做到大权集中，具体的事务管理权分散。总的来说，国家政府的高等教育行政主管部门主要从宏观上制定好相关的高等教育规范和发展战略，监督高等教育的发展，并维护好教育公平。而对于各高校来说，其分散的小权主要指的是高校的日常管理权力真正回归于高校，高校拥有实至名归的自主招生权、专业设置权、人事聘用权、学术科研权及对外交流权等。政府在监管各高校的时候，要做到高校自己的事情要在法律允许的范围内自己解决，政府要遵循相关的高等教育发展客观规律，不要直接插手高等院校的日常管理工作，而是适当地加以引导和监管。

四、改革高等教育的财政制度体系，开拓资金来源渠道，加强弱势群体的帮扶力度。

1.对高等教育的公共财政支出，做到以政府投资为主，同时开拓相关渠道，吸纳社会资金，辅助高等教育的发展。高等教育作为一种准公共产品，其资源配置的供应方式应该是政府与社会相结合，又由于其关乎我国社会发展的可持续性，是一项关乎国计民生的行业，对于高等教育的财务供给，政府必须承担起主要的高等教育财政供给。同时，为了进一步拓宽高等教育的资金来源，政府还可以采取社会多渠道的融资方式，辅助高等教育发展的资金供给。在这里必须明确的是，政府必须持续稳定的提供数额巨大的教育行政拨款，社会融资只是一种辅助方式，两者决不能本末倒置。这一点从许多高等教育事业发展程度较高的国家都可以看出。例如，美国对公立学校的政府拨款比例为59.3%，英国对大学的政府拨款比例为55%，法国对教育部属院校的政府拨款比例为89.5%，德国为68.5%，日本则为63.1%①。从这些国家的政府教育公共支出中可以看出，其政府无疑是占主导地位的。

2.政府在高等教育公共支出的时候，要逐步完善对社会弱势群体照顾的力度，促进教育公平。由于我国社会经济发展的不均衡，以及不同社会阶层间收入差距的不断扩大，高等教育教育成本的逐年增大势必会导致社会低收入群体经济负担的逐渐加大，使得一部分人因难以负担高等教育的成本而失去高等教育的机会，出现教育不公平现象。为此，政府如何保障这部分低收入弱势群体的利益，成了近年来社会所关注的焦点。在政府高等教育财政体制改革中，针对这种现象要逐步加大对社会上弱势群体获得高等教育的资助的力度，进一步完善奖学金、助学金等制度，保证低收入群体获得应有的高等教育机会;大力提倡学生的勤工俭学，提供相应的勤工俭学机会，促进低收入学生的自力更生;尽力加大社会高等教育的捐资力度，以相关的宣传和政策优惠鼓励社会团体、民间人士等对困难学生进行资助等。

五、扶植、建立起完善的教育中介体系。

1.政府与高校之间可以尝试建立多种多样模式的教育中介机构。如高等教育决策咨询机构，主要负责为政府的高等教育决策服务，利用现代化信息工具广泛收集高校建设和发展的相关信息和资料，并向政府提出决策信息报告;高等教育拨款中介机构，主要负责通过科学的评估和论证确定政府对各高校的投资额度和投资方向，即在高校拨款总量既定条件下，根据拨款公式和高校评估的等级，提出高校之间的分配方案，再由教育部门根据拨款方案对各高校进行拨款，促使经费分配更公平、公正、透明和有效;高等教育就业信息咨询机构，主要负责提供劳动力市场就业的信息，促进就业者和招聘单位的及时交流和人才的有效流通;高等教育评估中介机构，主要负责根据国家制定的有关高校审批与考核的质量标准，对所属高校进行监督、评估和检查，充分发挥外界的监督和激励作用，推动高等教育的健康发展。

2.确保政府的有机协调和预防机制。就我国目前来说，高等教育中介机构各方面发展还不是很完善，还是稚嫩的新生事物。其作用的有效发挥依赖政府所提供的公平、公正、健康、稳定、民主的市场环境和法制环境，依赖完善的教育立法规定及必要的监督和约束。如政府要协调好中介组织和高校之间信息流通渠道的畅通、授予中介组织必要的权力、对中介组织行使的某些不规范不合法行为给予及时必要的制裁以保证中介组织执行职能的公开性、透明性，防止暗箱操作和滋生腐败等。假若没有这些因素做前提条件，教育中介机构不可能充分有效地发挥其在政府与高校间的沟通、桥梁和纽带作用。

注释：

①陈列.发达国家市场经济与高等教育关系的不同模式.高等教育研究，1996（2）：92-97.

参考文献：

[1]陈列.发达国家市场经济与高等教育关系的不同模式[J].高等教育研究，1996（2）：92-97.

[2]金太军.政府职能梳理与重构[M].广东人民出版社，2002：2-8.

[3]应国良.高等教育管理体制改革的必要性[P].求实，2005（1）：216-218.

[4]王敏.政府职能与高等教育管理体制的调整[J].云南财贸学院学报，2004（20）：64-65.

[5]陆文龙.政府职能的转变与现代大学制度的建立[J].现代大学教育，2005（6）：77-82.