浙江城镇职工基本养老保险省级统筹管理体制探析

■ 张娃庆（浙江财经大学东方学院 浙江海宁 314408）

现行“分级平衡”的省级统筹管理制度存在着共济性缺失、风险高、阻碍转移接续和扩面工作等问题，因此构建“省级平衡”省级统筹管理体制已成为当前城镇职工养老保险统筹管理体制改革的必然趋势。研究浙江省城镇职工基本养老保险统筹制度的法规，并结合《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（国办发〔2009〕66号）的规定，可以对浙江省城镇职工基本养老保险统筹管理体制存在的问题作如下描述。

建立“省级平衡”的省级统筹管理体制面临的问题

现行的市、县级政府统筹管理体制缺乏掌控解决问题的政策资源，这些政策资源集中在省级政府权限内，解决相关问题有待于省级政府对现行的省级统筹管理进行制度变革，将现行的“分级平衡”调整为“省级平衡”。但是，建立“省级平衡”的统筹管理制度将触及现行市、县级政府在履行社会保险管理职责中的利益格局，对省、市、县级政府社会保险主管部门原先的“责、权、利”产生调整的要求，因而导致一些需要进一步解决的问题。

（一）对现行体制下各市、县级政府管理的城镇职工基本养老保险基金进行调整

建立“省级平衡”的分配制度，不仅需要省级政府在统筹全省城镇职工基本养老保险管理的视野下，统一相应的城镇职工基本养老保险的征缴和发放制度，更重要的是要解决市、县级政府留存的那部分结余基本养老保险金如何使用，对那些基本养老金不足的市、县如何补充的问题。为此，“省级平衡”的分配制度需要对全省各市、县级政府的城镇职工基本养老保险金进行统筹管理和分配，需要对原有的利益格局进行调整，市、县级政府在履行社会保险管理中的责任、权力和原体制下的利益均会发生变动。因而，产生了省级政府与市、县级间如何协调的问题。

（二）目前的省级统筹管理体制缺乏有效的激励机制

建立“省级平衡”的统筹管理制度必然触击现行统筹管理体制的利益格局，在市、县级政府现有的城镇职工基本养老保险金存量和增量被省级政府重新确定和划拨后，市、县级政府在社会保险费的征缴，社会保险的“扩面”等行政工作中是否会因原来的利益格局发生变动，可支配的社会保险资源减少而出现“道德风险”疏于社会保险行政监管。因此，为防患这一问题，鼓励市、县级政府重视和加强社会保险的行政管理，必须研究省级政府对市、县级政府社会保险行政管理的激励制度如何建立的问题。

浙江省城镇职工基本养老保险省级统筹管理体制改革思路

针对浙江省城镇职工基本养老保险省级统筹体制存在的问题，从分析的角度看，可以分为以下几个层面：其一，现行“分级平衡”的省级统筹管理制度因共济性受限制而存在的问题。其二，现行城镇职工社会保险的征缴制度设计层面的问题。这二个层面的问题反映了现行“分级平衡”的管理体制不利于省级政府履行再分配职能，调控省内各市、县城镇职工基本养老保险存量和增量结余；不利于市、县级政府化解城镇职工代际养老保险制度抚养比升高；不适应城镇职工基本养老保险关系全国接续制度运行的要求；不利于企业职工参保“扩面”工作的开展等方面。

（一）省级统筹管理体制因城镇职工基本养老保险共济性特征受限问题的改革思路

第一，“分级平衡”的省级统筹管理体制限制了城镇职工基本养老保险“共济性”特征的拓展。“分级平衡”的省级统筹管理制度导致市、县级政府在养老保险统筹金方面的“优势”与“劣势”互补性不足以及这一管理制度不能有效抵御城镇职工基本养老保险制度抚养比升高的问题，从其共同点来看，都属于省级统筹管理制度因城镇职工基本养老保险共济性特征受限制而导致的问题。这一问题的实质是，我国采取的“统账结合”的城镇职工基本养老保险制度，养老保险社会统筹金的共济性特征因“分级平衡”的制度使省级政府对养老保险社会统筹金的再分配力度弱而不能充分体现。市、县级政府在城镇职工基本养老保险管理中的“优势”与“劣势”，包括制度抚养比压力的高与低都被局限在市、县管辖范围内，难以达到“优势”与“劣势”的互补，基本养老保险制度抚养比压力升高。如果政府将行政区域扩大，原来不同行政区域内，制度抚养比之间的差异，则有可能在不改变现行城镇职工养老保险缴费比率、养老金支付标准的条件下，利用行政手段将制度抚养比高的地区与制度抚养比低的地区进行合并实施全省统筹，就能使城镇职工养老保险制度抚养比下降，达到缓解代际养老保险金支付压力的目的。但是，“分级平衡”的省级统筹管理制度对这一目标的实现起到阻碍的作用。此外，根据现行省级统筹制度规定，城镇职工基本养老保险预算中的收支缺口，资金弥补是按照“当地历年基金结余、地方财政补助和省级调剂金解决”的顺序进行。因而，虽然建立了省级调剂金制度，增加了调剂基金的上缴比例，但在“分级平衡”的省级统筹制度下，市、县级政府在养老保险基金管理中仍然履行和承担主要责任，抵御风险的能力仍有待增强。

第二，对问题的分析和改革思路。在“分级平衡”的省级统筹管理体制造成省内各市、县城镇职工基本养老保险资源“优势”与“劣势”互补性不足以及这一管理制度不能有效抵御城镇职工基本养老保险制度抚养比升高的问题，从静态分析的角度看，由于各地的经济增长水平、企业职工工资水平、企业离退休人数、人口老龄化程度和参保职工人数等经济和社会指标因素存在差异，因而各地的城镇职工基本养老保险在基金积累和制度抚养比方面，客观上存在“优势”与“劣势”在各市、县之间并存的现象。那些处于“优势”的市、县级政府在为如何就结余的养老保险金进行保值增值而担心时，处于“劣势”的市、县级政府也许正在为如何提高养老金待遇水平而焦虑。这一问题说明，当城镇职工基本养老保险管理体制被局限在一个较小的行政管辖区内时，可用的养老保险资源再分配的力度受到限制，市、县级政府抵御或化解有可能面临的养老保险制度风险的能力也受到限制。从动态的角度看，随着社会和经济的发展，原先的影响因素会发生变化并导致出现新的“优势”与“劣势”并存的格局，一些原来具有“优势”的市、县也可能会受到养老保险统筹基金支付困难和制度抚养比压力的影响而使城镇职工基本养老保险面临风险。

从“大数法则”的原理看，养老保险作为社会保险的一个重要的组成项目，通过企业和个人缴费制度实现众多社会成员的互助互济来分散或化解风险。一般来讲养老保险分散风险功能的实现程度与统筹调剂范围及资金统筹量成正比。养老保险统筹的层次越高，统筹的面越大，参加养老保险的人员越多，规避风险的能力就越强，养老保险社会统筹基金的风险也就越小，被保险人的保障程度就越高。同时，只有参保人员数量实现极大化，才能求得和把握养老保险基金收支数量关系上的动态平衡，才能充分发挥养老保险基金统筹调剂的功能，使处于不同地域、不同条件下的企业养老保险费率趋于稳定和最小，保险费率降低到最低水平。但是，在“分级平衡”的省级统筹管理体制下，受市、县级政府行政管辖地域的局限性限制，即使社会保险管理部门再努力“扩面”，参保人数达到一定数量以后就难有增加，达不到理论上的“极大化”。这种将筹集城镇职工基本养老保险基金的范围局限在市、县级政府行政管辖的制度，导致市、县级政府在养老保险统筹金方面的“优势”与“劣势”互补性不足，不能有效抵御城镇职工代际养老保险制度抚养比升高所面临的风险。

因此，解决“分级平衡”的省级统筹管理制度因城镇职工基本养老保险共济性特征受限制而导致的问题，关键在于建立“省级平衡”的统筹管理体制，在省级政府管理的层面，通过统筹全省城镇职工基本养老保险的征缴与发放，统一支付标准来实现。

（二）保险关系全国接续对浙江省现行“分级平衡”管理体制引发问题的改革思路

第一，城镇职工基本养老保险关系全国转移接续制度的意义。《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，（国办发〔2009〕66 号，以下简称《接续办法》）针对已参加了城镇职工基本养老保险的劳动力在流动就业时发生的社会统筹资格属地管理变动给予全国接续的制度除了解决了原先因不能跨省接续而导致的参保者退保问题，有助于职工养老保险的“扩面”工作开展外，在体现养老保险社会公平方面也有明显的提高。首先，对参加城镇职工基本养老保险的参保者来说，通过参加缴纳养老保险获得了未来退休时享受基本养老保险的资格或权利，只要参保者不违背我国法律，不违背缴费制度继续缴费，其这一权利就应得到政府保护，不应被取消。劳动力根据市场经济价格杠杆的调节自发流动，是市场经济发展的需要。但是，在省级统筹体制下，这一权利被局限在省级行政管辖内，如果跨省流动就业其原来具备的基本养老保险权利将不被新就业地社保部门承认，这种管理体制的障碍对流动就业的劳动者显然有失公平。《接续办法》通过基本养老保险关系全国接续，解决了这一问题。因而，对参保者来说体现了社会公平的提高。其次，跨省流动就业，基本养老关系全国接续的法规对参保者来说，解决了原先跨省流动就业，参保者原有的基本养老保险权利被中断，到了新就业地参保年限还必须重新计算的问题。对参保者来说，只要其参保缴费，缴费年限就可连续计算，这可使其未来领取的基本养老金数量增加，因而，也使社会公平进一步扩大。

第二，现行“分级平衡”统筹管理体制与《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》接轨的不适应性。研究这部法规也可以看出，《接续办法》的实施对现行“分级平衡”省级统筹管理体制带来了冲击。这种冲击引发的问题，关键不在劳动力转移就业时，养老保险企业缴费部分可以随同转移，而是劳动力可以根据其在某地参保年限的长短选择退休地的规定。以杭州市为例，杭州市作为国内经济发展较好的省会城市，工资水平和养老保险金水平较高，加上独特的历史文化和自然景观，因而，很有可能成为国人的退休地选择目标，劳动力流出杭州的机会成本很高。如果在经济不发达地区的务工者进入杭州务工，根据《接续办法》的规定，该类务工者原统筹地政府养老保险管理部门按规定将12%的养老保险社会统筹金将划入杭州，但是，由于各省、市、县经济发展程度不同，企业缴费工资基数水平不同，在同一缴费年限下，按12%划入杭州的企业缴费额可能低于杭州市企业按统一比率的缴费额，并且，由于杭州市因经济发展较快，城镇职工的养老保险社会统筹金支付标准高于那些经济发展水平低的省份或统筹地，因此，根据只要在一地缴费满10年就可选择在该地领取养老保险金的法规，经济水平相对落后地区的劳动者到经济水平相对较高的地区就业，存在养老保险企业缴费部分转入少而未来领取多的问题。在“分级平衡”的省级统筹管理体制对城镇职工基本养老保险的共济性造成限制的状况下，仅靠市、县级政府凭借自己掌控的养老保险资源来应付这类问题将会对经济发展较好，工资收入水平较高的地方政府城镇职工养老保险基金和财政支出造成压力。

第三，针对这一问题的改革思路。这些问题说明，在“分级平衡”省级统筹管理体制下，市、县级政府掌控的城镇职工基本养老保险资源不足以承担更多的养老保险责任。其中，根本的原因在于，“分级平衡”的省级统筹管理体制，城镇职工基本养老保险的资源共济性被局限在市、县级的行政管辖范围内，已经不适应中央政府允许劳动力流动就业，基本养老关系全国接续的制度。城镇职工基本养老保险的参保者，在一地缴费满10年可以选择退休地的法规，需要养老保险制度在更大的统筹区域内实现养老保险的共济性，因此，正对这类问题的改革思路主要是围绕以下两个方面展开：其一，市、县级政府通过夯实企业缴费基数为工作重点，做好城镇职工基本养老保险的“扩面”工作，增加养老保险金的收入。其二，通过进一步改革，将现行的“分级平衡”省级统筹管理体制提升到“省级平衡”的省级统筹管理体制，使省级政府通过“省级平衡”的制度，根据省内各地城镇职工基本养老保险金运行的情况，在省级统筹管理的平台上履行再分配的手段，协调全省城镇职工基本养老保险的收支状况。

浙江省城镇职工基本养老保险省级统筹管理体制改革对策

通过对浙江省城镇职工基本养老保险省级统筹管理体制的现状和相关问题的分析，可以清楚地看到“分级平衡”的省级统筹管理体制的局限性以及进一步深化改革面临的难点。尽管推进城镇职工基本养老保险省级统筹管理体制的改革困难重重，但是，只有坚持改革才能使省级政府更好地借助养老保险制度的再分配杠杆使企业离退休人员充分享受经济和社会发展的结果，使更多的企业职工参加社会保险达到既有利于自己也有助于他人的目的，使城镇职工基本养老保险制度的共济性、普惠性和社会公平性得以更为广泛的实现。根据上一节中阐述的改革思路，可将浙江省城镇职工基本养老保险省级统筹管理体制改革的对策分为以下几点：

（一）针对现行“分级平衡”的省级统筹管理制度因共济性受限问题的改革对策

现行“分级平衡”的省级统筹管理制度因共济性受限制问题而导致省内各市、县城镇职工基本养老保险存量和增量结余“优势”与“劣势”不能有效互补，城镇职工代际养老保险制度抚养比升高风险被局限在市、县级政府行政管辖内不能有效化解以及与城镇职工基本养老保险关系全国接续制度难以长期有效衔接等问题的改革对策是：

通过建立“省级平衡”的城镇职工基本养老保险统筹管理体制，使省级政府在“省级平衡”的制度平台上，根据省内各市、县城镇职工基本养老保险金运行的情况，统筹履行再分配的手段，协调全省城镇职工基本养老保险的收支状况。

在“省级平衡”的统筹管理体制下，统一全省城镇职工基本养老保险的征缴与发放制度，统一支付标准，以夯实企业缴费基数为工作重点，做好城镇职工基本养老保险的“扩面”工作，增加养老保险金的收入。

（二）针对现行城镇职工社会保险的征缴制度设计层面问题的改革对策

那些领取最低工资标准的企业职工应免除养老保险个人账户缴费，只要其连续工龄达到目前规定的缴费15年的要求，其就应该拥有得到养老保险社会统筹的资格。

实施分段缴费制度，企业职工收入超出最低工资标准之上200元者，养老保险个人账户缴费率按照8%的费率缴费。

由于城镇职工基本养老保险的缴费制度的调整权限在中央政府，省级政府无自行调整的权力。因此，我国城镇职工基本养老保险管理体制的改革能否深入进行，这些属于基本制度层面的改革还取决于中央政府对相关问题的总体改革思路与时间表。现行缴费制度设计层面的问题，也是城镇职工基本养老保险社会统筹基金由“省级平衡”向“中央平衡”的国家统筹管理体制必须解决的问题。

（三）省级政府统筹各市县城镇职工基本养老保险社会统筹基金的改革对策

根据《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，（国办发〔2009〕66号）的规定并与之接轨，省级政府应每年将不低于各市、县级政府管理的城镇职工基本养老保险实际缴费工资基数的12%划拨到省级统筹的资金专用账户，行使对这部分养老保险基金的管理和平衡的职责，并制定征缴和发放的法规，由市、县级政府负责征缴和发放的行政管理。

市、县级政府将每月征缴的城镇职工基本养老保险金按照省级政府的规定上缴到省级政府指定的城镇职工基本养老保险资金专用账户，省级政府社会保险主管部门按照规定对各市县级政府享受养老保险金待遇的企业离退休人员的支付标准进行审核后，将当月城镇职工基本养老金支付额下拨到各市、县级政府的社会保险部门的城镇职工基本养老保险资金专用账户由其发放。

浙江省城镇职工基本养老保险基金历年的存量余额，按照城镇职工基本养老保险实际缴费工资基数的12%上划到省级统筹的养老保险资金专用账户。对于未划拨到省级政府的存量由各市、县级政府社会保险部门管理，但必须强调专款专用，不得用于非城镇职工基本养老保险之外的用途。

对参加城镇职工基本养老保险的参保者所缴纳的个人账户资金管理，由于市县级政府继续履行做实“空账”和对劳动力流出浙江省时社会统筹养老金的划转等方面的行政责任，因此，个人账户的管理与经营仍由市、县级政府负责。

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