新一轮国有企业改革的现实困境与路径方向：江西的实践

■季凯文

党的十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对我国政治、经济、文化、社会、生态等领域的深层次改革进行了顶层设计和总体部署，标志着我国进入了“全面深化改革”的历史新阶段。经济体制改革的中心环节是国有企业改革，在省委、省政府的正确领导下，经过多年的探索实践，江西国企改革取得实质性重大进展，重点领域改革已经进入“深水区”，但体制机制和结构性矛盾对国有企业的制约作用仍十分突出。江西正处于经济转型升级的爬坡期、实现全面小康的决战期、生态文明建设的提升期，需要遵照国家“顶层设计”，结合实际大力推进新一轮国有企业改革，进一步增强国有经济的主导带动作用，在爬坡过坎的挑战下实现加速发展。

一、近年来江西国有企业改革取得的成效

（一）国企职工身份转变和安置工作基本完成

省属国有工业企业改革方面，仅用一年半的时间就实现了2008年江西省委、省政府提出的“用两年左右时间全面完成国有工业企业改革”的既定目标，平稳完成507户国有工业企业的改制任务，47.22万名职工得到妥善安置，占应安置职工总数的99.65%。非工口七个系统国有企业改革方面，共有1771户企业完成改制任务，占非工口七个系统国有企业总数的比重达99.3%；安置各类职工34.6万人，占非工口七个系统国有企业职工总数的比重达95.1%。

（二）国有经济结构进一步优化

通过对国有骨干企业实施跨地区、跨行业、跨所有制的兼并重组，2012年江西省出资监管企业收缩至16家，国有经济结构形成以铜、钢铁、钨等为主体，集采、选、冶、加为一体的完整产业链。其中，优势资源型产业的资产规模突破2000亿元，战略性新兴产业和高端服务业增加值达到87.7亿元，占省出资监管企业增加值总量的27.4%，较上年提高18个百分点。

（三）国有企业发展活力和竞争力显著增强

2008年至2012年，尽管江西国有控股规模以上工业企业从558家缩减至448家，主营业务收入由2723亿元增加到5329亿元，江铜集团2013年成功跻身江西首家世界500强企业。同时，根据2013年上半年全国地方企业监测数据，江西省出资监管企业虽然资产总量偏小，但运营效率较高，总资产周转率达到1.3次/年，在全国位列第1位，资产负债率达到61.9%，在全国位列第6位、在中部六省中位列第1位。

（四）产权多元化改革步伐不断加快

在江西16户省出资监管企业中，已有13户完成了股权多元化改革，有效促进了国有企业裂变扩张、快速发展。推进优质上市公司再融资取得重要进展，2012年，国有资产证券化率达63%；通过嫁接改造，先后从国内外引进了中石化、中建材、中国盐业、中钢集团、中银投资、中色集团、美国格瑞克公司、法国圣戈班集团、宁波旗滨、浙江龙盛、建银国际、大唐国际等一批实力型战略投资者，实际引进资金达到100亿元以上。

（五）国有资产管理体制逐步完善

江西11个设区市均成立了国有资产监督管理委员会，较为完整的国资监管体制基本形成。推进了全省统一产权市场建设，扩大了进场交易范围，确保了国有产权交易公开透明。同时，江西不断探索改革省属国有企业中长期激励和分配制度，并取得了重大突破，形成了以年薪、特别贡献奖、任期激励、中长期激励为基础的薪酬体系。

二、江西新一轮国有企业改革需着力解决的突出问题

（一）国有经济布局不够合理

一方面，在有色、钢铁、电力、煤炭、建材等传统资源能源性产业中，集中了江西80%以上的省属国有资本，而这些行业普遍面临产能过剩的矛盾，亟待调整转型。另一方面，在基础科学研究、重大科技专项、战略性新兴产业、基础设施、公共服务设施等“关系国民经济命脉”领域，国有资本的引领和带动作用没有得到充分发挥。

（二）国有资产资本化程度不高

目前，江西改制后的国有企业吸纳了一些其他投资主体，促进了股权多元化，但较多为国有企业之间相互参股，国有资本与非国有资本的融合度偏低，混合所有制经济活力未充分释放。国有资本流动性不足，尤其是经营性国有资产“资本化”程度不高，在多数国有控股上市公司中，国有资本占比在60%以上，有些甚至高达80%以上。

（三）有效的法人治理结构尚未形成

国有企业的产权结构相对单一，决定了在法人治理结构中，股东会、董事会、监事会、经理层难以形成有效制衡、协调运转，容易产生“内部人”控制现象。同时，不少国有企业还没有建立规范的公司治理结构，影响了企业的有效运作和经济效益的提高。

（四）政企不分、政资不分的现象较为突出

一些政府公共管理部门仍掌握经营性国有资产，行使着“出资人”的部分职责，政府公共管理职能与国有资产出资人职能还没有真正分开；国有企业“办社会”的现象依然存在，一些国有企业还保留有医院、学校和社区等机构；国有企业管理层仍由各级组织人事部门通过行政手段进行委派和任命，尚未理顺所有权和经营权的关系。

三、江西进一步深化国有企业改革的路径方向

（一）围绕实现资源优化配置，进一步推动国有资产重组整合

通过政府引导、市场配置、资产重组，逐步降低竞争性国有企业的国有股权比重，促进多元化、提高流动性，加快推动国有资本从竞争性领域转向关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域。

1.推进跨企业的资源整合。坚持市场化原则和出资人推动相结合，采取资产划拨、股权调整、企业分立等多种有效方式，优化整合不同企业中相同或相近的业务，培育各自具有独特优势的新业务。重点依托江铜集团、江钨集团、新钢集团、煤炭集团、投资集团、江中集团等优势骨干企业，开展同类资源企业并购重组，实现强强联合或优势互补。

2.实施开放式重组。按照把国有经济培育成为混合所有制经济的目标和方向，积极向中央企业、优强民营企业和外资企业开放，支持非国有资本参股国有资本投资项目，推动资本在国有经济、集体经济和非公有制经济等相互联合与融合。在混合所有制性质的企业中，探索实行员工持股制度，构建资本所有者和劳动者的利益统一体。支持国际矿业、联合矿业、新产业投资、中鼎国际等有条件的国有企业对外直接投资和跨国经营，加快对境外铜、钨及稀土、煤炭产业等矿山资源收购、开发建设步伐。

3.清理退出劣势企业和低效资产。属于低效资产范围的企业，应整体退出，操作中可根据具体情况采用适当方式。对资不抵债的企业和“壳企业”，可采取依法破产、清算注销等方式实现国有资本退出。对净资产大于零的企业，可采取股权转让、引入外部投资者改制、合并、资产重组、债务重组等方式实现国有资产的清理盘活。

4.适时启动厂办大集体改革。按照先试点、后推开的原则，借鉴黑龙江等地改革经验，采取多种形式实施改革，妥善安置职工，解决好历史遗留问题。对能够重组改制的厂办大集体，通过合资、合作、出售等多种方式，改制为产权清晰、面向市场、自负盈亏的独立法人实体；对不具备重组改制条件或亏损严重、资不抵债、不能清偿到期债务的厂办大集体，实施关闭或依法破产。

（二）围绕实现国有资产资本化和资本证券化，推动国有企业股权多元化改革

以多层次资本市场为载体，根据企业类型、规模和能力，相应地选择引进战略投资者、整体上市和进入产权交易市场等合适方式，实施股权多元化改革，提高国有资产资本化程度及其流动性。大型国有企业重点是引进战略投资者和整体上市，中小型企业重点是进入产权交易市场。

1.利用好多层次资本市场。通过引进战略合作者、股权置换、整体转让、改制上市等多种形式，加快推进国经公司、凤凰光学集团、盐业集团等股权多元化改革。面向行业龙头企业、产业链上下游优势企业重点招商，积极引进掌握核心技术、占据优势市场的战略合作者。用好用活企业债券、银行票据、短期融资券、信托产品等金融产品工具，扩大直接融资规模。着力推动金融服务和资本运作平台建设，进一步强化江信国际、省投资集团、江铜投资股份、省属国资控股公司和省招标咨询集团等企业的平台优势，创新融资产品。

2.加快推进国有资产证券化改革。大力培育上市资源，推动符合条件的企业实现集团公司整体上市或核心资产、核心业务上市，提高国有资本证券化比重。重点引导江钨集团、晶昊盐化、井冈山旅游、迪特科技等有条件的企业，采取首发、借壳等方式，实现境内主板、中小板、创业板以及境外资本市场上市。推动国有控股上市公司通过增资配股、公开增发、定向增发股权质押或发行可转债等方式，优化股权结构、资产结构、业务结构，提高上市公司资本市场融资能力。

3.加快建设区域性股权交易市场。围绕促进未上市公司股权交易，推动建设区域性场外股权交易市场，推动暂不具备进入沪深证券交易所和全国中小企业股份转让系统的中小企业，通过江西省股权交易所挂牌交易进行直接融资，拓宽中小企业融资新渠道。

（三）围绕实现从管企业向管资本转变，不断探索和创新国有资产监管方式

按照“让企业紧贴市场，让政府远离企业”的要求，调整国有企业运营模式，改革国有资本授权经营体制，建立适应国有资产资本化要求的监督管理体制，努力推进监管方式由管资产为主向管资本为主转变。

1.调整国有资本管理和运作模式。按照政企分开、政资分开的原则，将国有资本的监督管理与运营权分开，组建若干国有资本运营公司，国资委专责全国国有资本的监管，运营权交由资本经营公司来行使。对自然资源进行统一确权登记，探索组建自然资源运营公司，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。进一步完善以资本为纽带的国有资产出资人制度，继续推动国有企业与政府公共管理部门脱钩。

2.完善国有资本经营预算制度。尽快制定江西统一的国有资本经营预算与收益征收考核管理办法，规范国有资本收入收缴与支出管理。逐步扩大国有资本经营预算编制范围，有层次、有步骤地将所有国有资本投资的企业全部纳入预算编制范围。建立国有资本支出绩效评价制度，加强企业国有留存收入管理，实现企业财务预算与国有资本经营预算的对接。探索推进国有企业财务预算等重大信息公开，加强对企业财务预算执行、调整的监督，建立财务预算执行评价考核制度。

3.统一经营性国有资产监督管理。尽快将地方金融企业国有资产、事业单位投资形成的经营性国有资产、非经营性转为经营性的国有资产纳入监管范围，统一规划、统一国资预算编制、统一产权管理与监督，实现经营性国有资产监管的全覆盖，确保国有资产出资人职能的完整。特殊领域的经营性国有资产，国资委可先委托其他机构监管，逐步过渡到国资委统一监管。

（四）围绕实现国有企业“去行政化”，建立健全公司法人治理结构

逐步取消国有企业行政级别，完善职业经理人的市场化选聘机制，深化薪酬体系和收入分配制度改革，加快形成适应市场竞争要求的企业管理体制和经营机制。

1.逐步取消国有企业行政级别。理顺国有企业领导人员管理体制，逐步取消国有企业领导干部行政级别（含可视作的行政级别）及待遇。采取公开招聘、竞争上岗等方式，推进企业内部管理人员能上能下、员工能进能出，建立职业经理人制度，规范市场化选聘、契约化管理，建立科学的职业经理人考评和激励机制，调动职业经理人的主动性、积极性和创造性，更好地发挥企业家作用。

2.加大绩效考核力度。按照“严考核、强激励、硬约束”的要求，通过实施业绩考核与奖惩任免挂钩，建立短期激励与长期激励相结合、能全面体现企业领导人员贡献、符合现代企业制度要求的薪酬分配体系。加强对国有企业领导人员的任期考核，强化国有企业经营投资责任追究，建立重大决策失误、重大资产损失、重大监督失职等重大事项个人责任追究制度。

3.进一步完善现代企业制度。对尚未实行改制的国有企业，包括国有独资企业和集团公司，尽快实施规范的公司化改造；完善法人治理结构是建立现代企业制度的核心，对完成公司制改造的国有企业，根据公司类型和公司发展阶段，分类设置相适应的法人治理结构。其中，产业类公司全面建立董事会，普遍实行外部董事制度；政府投资类公司实行总经理负责制，设立监事会，并探索建立监事会审计与风险监控专门委员会；整体上市公司按照证监会要求建立健全法人治理结构；资产经营公司参照国际投资银行等公司治理要求，设计符合自身特点的治理模式。

4.创新企业人事用工制度和分配制度。合理增加市场化选聘比例，建立与法律法规要求相适应的市场化用工机制，逐步完善以劳动合同为基础、适应企业参与市场竞争要求的用工制度。建立合理的企业效益与职工工资增长联动机制，促进职工收入与企业发展同步，劳动报酬与劳动生产率同步。合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费。企业收入分配向生产一线职工、低收入职工倾斜，努力缩小管理人员与一线职工的收入分配差距，统筹把握和处理好公平与效率的关系。

四、江西进一步深化国有企业改革的对策建议

（一）坚持顶层设计与底层设计并举

进一步深化国有企业改革，必须坚持顶层设计与底层设计并举，增强改革的系统性、整体性、协同性。一是加强国企改革的顶层设计。结合江西实际，研究制定进一步深化改革的总体目标、基本路径、具体措施，从国有企业、国有资本和国有经济三个层面同时深化改革，兼顾国有经济部门与非国有经济部门的良性共处关系。二是强化国企改革的底层设计。充分发挥企业的自主性，引导社会民众参与改革的全过程，为推进国有企业改革凝聚共识、形成合力。

（二）大力推进国有企业分类改革

借鉴上海、广东、天津等发达省份做法，结合国有企业承担的职责，准确界定不同国有企业功能，把国有企业分为公益性、适度经营性和竞争性三大类，制订分类改革、分类治理、分类指导、分类考核和管理的办法。对于公益性国有企业，如公交、环卫、国防设施、义务教育、社会保障等，要加大国有资本投入力度，重点强化社会公共绩效，提升服务效率和质量。对于适度经营性国有企业，如水电油气、基础设施、重要资源开发等，要实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，推进公共资源配置市场化，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，采取经济效益和社会效益相结合的考核办法，适当引入BOT等特许经营权制度，实现持续发展与服务社会的双重目标。对于竞争性国有企业，包括一般性制造业、服务业等，要以盈利为导向，加快转变为完全的市场主体，在市场上公平公正地参与市场竞争，进一步破除各种形式的行政垄断。

（三）建立健全改革成本筹措与分担机制

国有企业改革需要大量的资金，应采取多方筹措、合理分摊的方式，建立健全国有企业改革成本的分担和支付机制。一方面，利用产权交易市场，实施国有资本有序进退，采取出让国有企业部分股权等方式，整合并盘活国有资本存量，筹集省属国有企业改革专项资金。另一方面，加强国有企业与金融机构的合作，探索研究新的资金注入方式，拓宽融资渠道，筹集更多、成本更低的资金。另外，省财政要在养老、医疗保险和职工生活补助等方面对困难国有企业加大支持力度，划转部分国有资本充实社会保障基金，对下岗分流、自谋职业的职工，采取政府贴息办法，为解决创业资金打开通道。

（四）有效发挥国有企业的引领带动作用

在事关经济社会发展全局的重大战略中，充分发挥国有企业的带动作用和示范效应，将国有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。首先，要促进国有资本向新能源、新材料、节能环保等战略性新兴产业集中，提升金融投资、商贸旅游、职业教育等服务业在国有经济中的比重。其次，要继续在交通、能源、水供应、义务教育、社会保障等关系国计民生领域发挥战略性支撑作用，增强服务和保障功能。第三，要发挥国有企业的主体作用和市场引导作用，建立企业研发投入与销售收入挂钩机制，加强企业技术研发机构建设，研发具有自主知识产权的核心技术，全面建设创新型企业。

（五）建立国有企业承担社会责任的约束制度

国有企业是公有经济的主体，应建立符合现代企业制度的约束机制，使国有企业成为社会责任“领先者”。第一，要规范国有企业投资领域约束，引导国有企业在依法经营、资源节约和环境保护、维护职工合法权益、参与社会公益事业等关系国家安全和国计民生的重要行业和关键领域增加投入。第二，积极探索将社会责任融入运营管理，建立国有企业社会责任评价体系和考核评价机制，健全国有企业社会责任管理体系。第三，要建立相应的法律制度约束，编制发布社会责任报告，发挥新闻媒体为主的公众舆论的约束作用，推动国有企业全面履行社会服务职能。

[1]十八届中央委员会第三次全体会议.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[R].2013-11-12.

[2]中共江西省委江西省人民政府.关于进一步深化国资国企改革的意见[R].赣发[2014]14号.

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[5]王炳文.从委托代理理论视角论继续深化国有企业改革[J].求实，2014，（6）.

[6]陈少晖，廖添土.国有企业进一步市场化改革的方向调适与路径选择[J].浙江学刊，2013，（1）.