农村金融供求失衡的理论分析

■ 阮 华，翁贞林，曹志文

一、前言

“三农”问题是贯穿于我国现代化过程中的基本问题，解决“三农”问题是近十年来我国全部工作的重中之重。为了更好解决“三农”问题，有必要对我国农村金融供求失衡现象进行深入分析，挖掘农村金融失衡的深层原因，通过理论上的指导，以期为政府农村金融政策的制定提供一点拙见。

从某一方面而言，农村金融理论的发展主要经历了金融抑制、约束和深化三个发展阶段。前期以政府为主导的金融供给，其过多的干预行为反而抑制了农村金融市场的发展；而后在政府行为负面影响下，市场化理论受到追捧，转而走农村金融市场化发展的道路；最后受到国际金融危机的冲击，认识到市场的不完全性，重新引入政府这只看得见的手，在政府合理法律制度安排约束下，引导农村金融市场的自由深化发展。

20世纪60年代，农业信贷补贴理论比较盛行。该理论强调了政府对农村金融市场的干预，主张从农村外部注入农业发展资金。认为农村居民一般比较贫困，自身没有储蓄能力，因此农村普遍资金短缺。而相比于工业，农业的比较效益低下，使得以盈利为目标的商业性银行不愿意为农业提供融资服务。基于落后地区经济发展与金融发展的相互关系，提出金融“供给领先”的策略，从而促进农村经济的发展。强调信贷补贴的农村金融政策有很大缺陷，农户有了获取低息贷款的预期使得其自身积累发展资金动力不足，导致农村发展资金外部依存度过高，也增加了财政的压力。农业的弱质性和农户能力有限，受政府隐性担保，金融机构缺乏监督借款者投资和偿债行为的动力，贷款回收率低，金融机构积累了大量不良资产。贷款利率受到限制，而贷款给小户的交易成本较高，金融机构出于节约经营成本的考虑，倾向于将资金贷给个别大户，从而资金集中于大户，没能分散到达需要资金的贫困小户手中。

20世纪70年代初，受麦金农和肖的金融抑制观点影响，逐渐形成了强调市场力量的农村金融市场理论。落后地区经济发展缓慢的原因是利率水平过低，抑制了农户储蓄的动力，造成了金融体系在规模和功能上的萎缩，导致经济发展停滞不前。该理论认为，农村内部可以积累自身发展资金，不需要从外部注入资金。由于农村资金具有较高的机会成本和风险费用，非正式金融的高利率具有一定的合理性。该理论极力反对政策性金融，认为垄断性市场不能分散风险，更不能有效配置资源。

20世纪90年代，东南亚金融危机给亚洲各国和地区金融市场带来巨大冲击，人们认识到市场机制的局限，农村金融市场是不完全竞争的，为了稳定金融市场，合理的政府干预是必要的。2008年由美国引发并迅速席卷全球的金融危机再次使得各国进一步加强政府对金融市场的宏观调控和监管。在此次金融危机中，由于美国房地产市场过度宽松的信贷政策和金融产品大量创新，而金融秩序又滞后于金融创新发展，使得金融秩序与金融发展、金融创新失衡，金融监管缺位导致泡沫经济，由房地产引发的次贷危机迅速波及全球。

由于信息不对称、道德风险和代理行为等因素，金融市场不能有效运行，资源不能有效配置，因此，政府有必要介入农村金融市场。在应对2008年金融危机时，为了促进经济发展，中央政府采取4万亿投资的措施，然而其政策资金主要流向基础建设领域，大部分用于高铁建设，对于“三农”问题关注过少，间接导致农村资金供求失衡。

这些理论争论的焦点是政府与市场的关系，市场可以发挥作用的领域无需政府过多干预，市场暂时无法发挥作用的领域需要政府有效引导，政府仍需履行其社会公共服务职能，加强宏观调控。利息是传递资金使用价值的信号，是由市场供求关系决定的，因而政府的低息政策会扭曲市场结构，导致资金市场的紊乱。农村金融市场的正常运行需要良好的外部环境，如农户信用体系的构建和农村金融法律法规的完善，需要政府加强农村金融市场制度构建。对于“三农”信贷资金的供给，一方面政府通过一些优惠政策措施引导金融机构的资金供给，另一方面，需要政府扶持农业发展提高其收益，这样才能促使金融机构主动提供“三农”资金，从根本上解决农村发展资金不足的问题。

二、农村金融失衡的表现

农村金融市场从整体看，表现出资金量上的供求失衡，一方面金融供给主体不足并且严格控制涉农贷款资金，另一方面，面对低息优惠贷款，农户贷款需求巨大；从农村独特的市场外部环境看，农户与金融机构信息不对称，因而金融机构在保证资金安全性的考量下，采取严格的担保措施，而农户缺乏必要的担保物品，使得信贷结构失衡；结合我国的国情看，经济发展的区域性失衡也导致金融的区域性失衡，地区经济发展水平高低可以在一定程度上强化或弱化金融机构与农村的信息匹配，导致不同经济发展水平地区金融不平衡发展；从制度角度观察，政府对农村金融市场干预过多，金融主体缺失，农村政策效果不明显。

（一）总量失衡

在低息贷款政策下，农村金融机构信贷资金的供给严重不足。倾向于“三农”的政策性银行作为不大，农业发展银行从成立以来一直履行着一个职责，为完成国家粮、棉、油收购提供信贷资金；农业银行非农化趋势显著，不断撤离其在农村的分支机构，服务对象转向城市；农村信用合作社作为农村金融供给的主力军，功能定位不明、规模偏小致使其提供信贷资金的能力有限。而商业银行的“嫌贫爱富”本性使得其也无所作为，商业银行是以盈利为目的的，相比于城市，农村经济发展缓慢、农业收益低风险大、农民文化程度有限接受新科技知识能力不强，因而农村金融市场被认为是一个缺乏潜力的市场，商业银行基于收益和风险配比的考虑，不愿意进入农村金融市场。 而且金融机构金融产品的供给基本是以城市居民为对象设计的，如抵押、质押、担保等融资服务，并没有考虑农村农户特性，区别对待农村特有的农贷市场，导致有效信贷供给严重缺失。反之，低息贷款极大地激发了农户的资金需求，农户信贷需求旺盛。这种此消彼长的供求形势加剧了农村资金量的供求缺口。

（二）结构失衡

基于不完全市场理论，农村地广人稀，信息闭塞、沟通不畅，导致市场不完全竞争下的结构性失衡。由于农户资本、经营能力和信誉等信息的缺失，金融机构为了保证信贷资金的安全必然采取严格的信贷担保措施，而农户又缺乏具有完全产权可供抵押的资产，因而，金融机构金融产品的供给与农户的信贷需求不配比，金融机构严格的贷款抵押担保制度将许多农户的金融需求排斥在外。此外，金融机构对农村贷款严格控制时间，一般仅提供为期三月的短期贷款；而农业生产周期顺应生物的生长周期，一般比较长。贷款期限与农业生产期限不匹配，导致农产品生产过程中资金链断裂，信贷结构出现失衡。

（三）区域性失衡

何广文（2001）认为金融发展与经济发展路径趋于一致，经济落后的地区，金融也受到抑制，经济失衡会导致金融失衡。我国区域之间经济发展不平衡，东部沿海地区比中西部优先发展起来，东部整个农村地区也比较发达，农村居民大多以非农为主要收入来源，收入普遍较高，农业也在向现代化农业转变。由于地区发展水平较高，这种区域经济发展水平起到了强的信息匹配作用，在一定程度上改善了信息不对称情况，从而使得金融机构扩大农村信贷额度；中西部地区经济发展落后，农业仍然处于传统农业阶段，落后的经济发展水平的弱的信息匹配功能使得其农村金融市场处于未开垦的原生态，金融供给主体严重缺失。不同地区“三农”支农资金也因政府行为差异导致并未真正到达农户手中，地方政府在当期以GDP为政绩考核对象的情况下，基于政府效益考虑，很可能会将扶持农业发展的资金投入到其他非农产业以完成政绩目标。东部沿海地区经济发达，无需移用农业发展资金；而中西部落后地区为了追赶东部地区，会将大量资金投入非农产业，以加快经济增长。

（四）制度性失衡

金融主体缺失。在农村金融市场中，金融供给是由上而下的，主要是以政府为主导的外生供给模式。正如上文提及的政府的社会公共服务职能以及市场暂时不能发挥作用的领域，政府要发挥主导作用。农业发展银行作为政策性银行，没能很好发挥其为基础建设、农田水利等大型基建项目提供长期低息贷款的功能，农村农田水利状况仍然差，农业生产风险大。中国农业银行在一系列改革后基本脱离农村市场，不再办理农村信贷业务，发展成为商业银行。农村信用社是当前农村金融供给的主力军，政府抑制民间金融的发展，因而农村信用社成为农村金融市场的垄断供给主体。垄断会导致产品供不应求带来效率损失。在农业的现代化发展中，家庭农场、专业大户的培育发展需要大量资金，而由政府主导的三大农村金融机构效率普遍较低，因此商业银行将成为未来农村金融市场的重要供给主体。另一方面，金融需求主体高文化水平的新型职业农民严重缺失。从事农业的农民呈现高龄化、低水平化，培育新型农民，将先进的科技知识要素引入农业，提高农业的收益，才能提高金融的有效需求。

从2004年起，中央政府连续十一年发布中央一号文件，聚焦“三农”问题，采取了一系列旨在推动农村经济发展、农民增收的政策措施，促进粮食增产十一连增，农民收入十一连快的成就，但是“三农”问题仍然存在，这与农村金融市场发育不足有关。虽然政府在政策上给予农村金融机构“三农”信贷资金降准、税收优惠等方面的支持，但是金融机构为农村提供金融服务的动力并不大，政府这种外在的推力不能从根本上解决农村资金短缺的现状。

三、农村金融供求失衡的内在机理分析

从微观方面看，农村信用合作社产权不明，政府既作为管理者又作为监督者，容易导致“三农”资金流向政绩工程项目，农村资金供给量减少，而且农村集体所有的产权制度，使得农户有效需求不足。而农村信用合作社内部管理制度也不合理，追求零风险的管理理念不当，并且缺乏有效的激励措施。从宏观方面看，农村金融供给主要是由政府主导的效率低下的正规金融机构农村信用合作社的垄断供给，同时抑制富有活力的民间金融发展。政府的宏观政策和微观行为偏差也较为明显，导致了农村金融市场的紊乱。

（一）产权制度不健全

根据产权理论，如果产权不清，资源配置将不合理，会导致资源的效率损失。农村信用合作社产权从外在形式和官方定位来看，属于合作性质，但是从目前的情况来看，出资人产权并不完全，出资人没有实际的管理权，农村信用社的管理权归属于地方政府。

由于地方政府的介入，使得农村信用合作社信贷资金错配，“三农”资金从农村分流出去。在当前农村信用合作社市场化改革导向下，农村信用社向农村、农业和农民提供的贷款数量并不多。地方政府作为实际管理人，基于其自身效益目标，追求地方GDP的增长，可能偏爱于将农村信用合作社的资金更多的投向能够拉动经济增长的大型项目。因此，在地方政府“授意”下，农村信用社必将分流农贷资金，使得其非农化特征明显。

此外，农村财产属共同所有权，农户仅享有使用权，如宅基地、土地等归集体所有，这种不完全的产权使得农户没有可以用于抵押、质押的财产，无法满足金融机构对信贷财产抵质押的严格要求。在新一轮的农村改革中，政府提出土地产权制度创新，赋予土地可以流转的经营权，使农村土地享有更多的财产权能，成为可以用于抵押担保的资产。当期，农村开启了大范围的土地确权工作，土地先确权再鼓励自愿流转到合作社，一方面，流出土地的农户获得了土地使用收益，另一方面，合作社通过规模经营获得规模效益。

（二）金融主体激励不足

农村金融市场是个有待拓荒的农贷市场，信用社对农户的资金、能力、信誉等各方面都不了解，存在严重的信息不对称，挖掘农户信息的前期成本极大。然而，信用社对贷款实行普遍的终身责任制，并且建立了严格的贷款损失责任追究机制，信贷员面临的贷款风险极大。这种追求不符合经济规律的贷款“零风险”制度，将贷款的责任归集到单个的信贷员，风险集中到个人身上，必然会挫伤信贷员的积极性。加之缺乏对信贷员的利益激励机制，没有建立与之相应的薪酬和个人价值提升空间，因此削弱了信贷员努力工作的热情。根据经济学中高风险与高收益配比原则，高的经济收益才能刺激信贷员发放贷款的积极性和创造性。因此，这种利益激励机制的缺失极大地束缚了信贷员开拓农村市场寻找潜在客户的积极性，导致农村信贷市场由正面激励走向反面约束，由多元竞争走向一元垄断，抑制了农村信贷资金的供给。

我国农村大部分地区仍然维持小农经济的现状，每家每户经营其一亩三分地，自有积累资金就可以满足其简单的农业生产。而这种分散的经营模式导致严重的效率损失，劳动生产率、土地产出率都不高，农业收益低下。受土地和经营效益限制，农户没有向银行借贷发展农业生产的动力。

地方政府作为具体政策的实施者，在中央政府GDP绩效考核标准下，为了塑造良好的政绩形象，其注资农村金融市场动力不足，不愿意投资农业而将资金投入拉动GDP的大项目。每一期政府基于自身政绩考量，一般比较短视，注重短期收益，不考虑长久利益。

（三）制度安排不合理

农村金融制度，是指与农村经济活动相关的金融机构借贷活动规则。当前，农村金融体系改革正在进行，其改革的核心是农村正规金融机构农村信用合作社这一垄断金融供给主体的改革和强化。民间金融基于自身地缘优势、人缘优势、信息优势等可以为小农提供金融服务，在服务小农的过程中，自身获取利润积累了规模发展资金，同时也促进了农业产业化的发展。但是，我国农村金融制度改革并未为民间金融活动创造有利条件，长期以来，一直主张抑制其发展的观点，导致民间金融地下化发展，被冠以“非正规金融”的称号。民间金融一直在夹缝中生存，与正规金融机构相比，由于缺乏政府信用的隐形担保，吸纳民间资金能力有限，无法形成规模，因此对小农经济的金融服务能力有限。

在当前农业现代化发展中，为了解决农业融资难问题，政府重新提出发展民间金融，引导民间资本注入农业领域。一些地区的农村设立了民营银行、村镇银行等新型农村金融组织，这些组织尚处于初始发展阶段，比较脆弱，但是其未来发展很有可能为农村金融发展注入新的活力。

（四）政策性误区仍然较为明显

在市场化改革中，主要是发挥市场的主导作用。然而农业是个弱质产业，决定了政府不可能完全放开金融市场，但是政府要有所为而有所不为，不能扭曲市场结构。对于一些具有外部性的准公共物品，理应由政府提供，通过中央政府的宏观调控和地方政府的微观操作，发挥其社会公共服务职能，这些政府应该做却没有做到；对于市场可以发挥作用的领域，政府不应该介入，否则其行为很可能过多干扰市场的正常运行。

对于市场失灵的金融领域需要政府的介入，如农业基础设施等公共物品资金需求量大、周期长，这类项目的资金需求需要中央政府的政策性金融机构提供。农业发展银行却无所作为，没能承担起作为政策性金融机构应履行的职责。支农资金通过农村信用社渠道发放，使得农村信用社的经营性业务和政策性业务混同，引发了农村信用社的道德风险，导致其坏账损失严重，农村信用社经营效率低下。由于“三农”问题的政治化，中央政府会注资到信用社冲减其不良资产以维持信用社的运用。在这种政府兜底的援助预期下，农村信用社会形成高风险偏好，经营效率低下。

目前农村金融监管法规不完善、监管约束机制缺失，导致农村金融监管无效或低效，金融机构的信贷分配容易失控或发生寻租现象。拥有信息和资源优势的农户就会利用这些优势获取信贷优惠资金，而贫困小户无法获取“三农”优惠资金。这种权利寻租和腐败行为带来了资源的浪费、效率的极大损失，因此，政府有待进一步完善和规范市场。

四、结语

本文主要是通过相关农村金融理论的指导，深入研究我国农村金融供求失衡的特征，并且根据以上特征进行了相关理论分析，从中可以看出目前我国农村金融供求失衡内在机理十分复杂，今后仍然需要进一步深化这一问题的理论分析工作。就现有基础理论的分析我们也可以看出一些问题并加以研究，但是特别值得关注的是，现代农村金融理论发展的滞后性导致了金融供求失衡难以得到理论引导，这也是本文分析所面临的一大难题。因此，本文主要是针对我国农村金融供求失衡进行初步的理论分析，其理论基础还有待进一步完善。

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