亚投行（AIIB）的建立背景、面临挑战及对策

■ 高 鹏

作为推动“一带一路”战略的重要举措，中国国家领导人于2013年首次提出创建亚洲基础设施投资银行（简称“亚投行”，下称AIIB）的倡议，获得了众多亚洲区域内发展中国家乃至部分西方发达国家的积极响应。AIIB作为真正由发展中国家发起、主导的政府间多边金融机构，其成功筹建、发展壮大对亚洲基础设施①广义的基础设施主要包括交通、电力、通信、能源四大类设施及其配套信息化系统。互联互通、“一带一路”建设及国际金融体系改革创新具有重要意义。

一、中国倡导建立AIIB的背景

近年来，亚洲经济总体发展较快，区域财经合作不断深入，但在发展中也面临着不少挑战，特别是区域内“一带一路”沿途新兴市场和发展中国家的基础设施亟待完善，基建融资缺口巨大，目前以世界银行（下称WB）—亚洲开发银行（下称ADB）为主的多边融资供给体系远远满足不了这一需求，需要新的多边金融机构给予补充。

（一）基础设施建设构成“一带一路”亚洲区域内互联互通和经济一体化的重大短板，建设资金需求大

从亚洲基础设施建设现状及融资需求看，区域内各经济体特别是“一带一路”沿途国家基础设施条件不均衡、交通通讯电力等重点领域总体落后，从而构成区域内互联互通、经济一体化的重要瓶颈，资金需求大。以“21世纪海上丝绸之路”沿线的东盟国家为例，其区域范围内基础设施建设具有两方面特点。一方面，区域内发展很不均衡，从基础设施整体水平看，新加坡最优，马来西亚、文莱、泰国次之，其余东盟六国总体落后。另一方面，交通、通讯、电力三大领域面临的发展瓶颈尤为突出。一是交通网络亟需改善，缅甸、老挝等国道路铺设、港口建设、航空运输和其他交通运输网络设施方面的水平极为落后；二是通讯设施普及率低，据WB统计，2013年人口互联网使用率缅甸仅为1.2%，柬埔寨、老挝、印度尼西亚以及泰国均低于30%，只有新加坡、文莱和马来西亚高于60%；三是通电率水平较低，据2011年WB统计数据显示，印尼、老挝和菲律宾通电率约为70%，缅甸、柬埔寨通电率分别仅有48.8%和31.1%。

亚洲基建投资资金需求巨大。据ADB测算，2010～2020年，32个ADB成员需要基础设施投资8.22万亿美元，年均逾8000亿美元。其中，68%是新增基础设施的投资，32%是维护或维修现有基础设施所需资金。

（二）现有的亚洲多边融资机构及制度安排难以将区域内存量资金转化为基建投资

从亚洲基础设施建设资金供给看，区域内各国的国民储蓄率较高，目前已沉淀了约62万亿美元的私人资本，但基建投资额度大、期限长、风险高、收益水平低、不确定性强的特点决定了一般私人投资者的投资意愿不强，充裕的民间存量资本难以批量进入这一领域。同时，WB-ADB主导的亚洲政府间多边融资支持体系更加关注民生项目为主的扶贫减困，并且每年百亿美元级的融资供给规模，难以匹配区域内千亿美元级的基建融资需求，亟需其他官方支持的多边合作机制加以补充，以机构资金的投入撬动私人资本的投入，引导区域内过剩资本转化为基建投资。

（三）中国有能力、有资本且自身需要在亚洲基础设施建设及投融资领域发挥领头羊作用

经过连续多年发展，中国在亚洲基础设施建设和投融资市场逐渐具备了“‘实体+金融’走出去”的实力，并且具有“走出去”的现实需要。首先，中国在铁路、公路、机场、港口、桥梁、隧道等方面工程施工能力、相关基建装备制造能力、投融资模式设计能力和经验突出。其次，中国已拥有支持大规模“走出去”的经济金融实力，目前，外贸及外储规模、经济总量、FDI规模分别位列世界第一、第二和第三位。第三，在中国经济由超高速换挡至中高速的“新常态”下，经济转型升级加速，中低端制造业以及基础设施建设出现相当程度的产能过剩，客观上有向区域内国家转移水泥、玻璃、电解铝等产能的需要，此外钢铁、高铁、成套设备等优势产业也有进一步开拓国际市场的需要。

（四）当前西方主导的国际金融机构体系改革滞后，不利于中国为亚洲基建及互联互通贡献更大力量

中国在美国主导的WB、国际货币基金组织（IMF），以及日本、美国双轮驱动的 ADB中，话语权、决策权、投票权与自身在全球经济中所占份额不匹配。2010年通过的、以大幅提升中国等新兴市场国家份额的IMF改革方案，终因美国国会不予批准而难产。创建于1966年ADB，拥有67个成员国，其中48个国家来自亚太地区，日本和美国作为该行前两大股东，分别持股15.7%和15.6%，二者主导着ADB的发展和运营，中国目前持股6.4%，在ADB的话语权、影响力、贡献度始终与自身经济实力严重不匹配。

截至2015年4月15日，AIIB意向创始成员国达到57个、遍布五大洲，其中域内（含亚洲与大洋洲）国家37个，域外国家20个。涵盖了联合国安理会5个常任理事国中的4个、西方七国集团（G7）中的4个、20国集团（G20）中的14个、欧盟28个国家中的14个、经济合作与发展组织（OECD）34个成员国中的21个、金砖5国及东盟10国全部。按照工作计划，AIIB现已进入各方磋商定章程、定规则、定组织架构的实质性筹备阶段，计划今年年中完成章程谈判及签署程序，落实首任行长及其他高管人选、创始成员国具体出资比例、组织形式及日常运作模式、创始成员国和普通成员国差别等一系列事项。年底前完成章程生效程序，宣告AIIB正式成立运转。

二、AIIB的机构性质与宗旨定位

（一）机构性质

AIIB是一个政府间性质的亚洲区域多边开发机构，按照多边开发银行的模式和原则运作，重点支持亚洲地区基础设施建设。总部设在中国首都北京。

AIIB作为一家新设立的多边开发银行，将与一般商业性金融机构具有显著不同：一是从股东构成看，以主权国家为主，也可包括部分不具有主权的地区（例如中国台湾、中国香港）；二是从资金来源看，以主权国家出资或赠款以及发行国际债券融资为主，不吸收存款；三是从经营目标看，不单纯追求利润最大化的经济效益目标，兼顾政策性、社会发展类目标；四是从业务品种看，以发放主权贷款为主，同时包括少量的非主权贷款及其他金融产品；五是从项目重点看，以成员国及其他国家或地区政府推荐项目、或具有主权信用担保的项目为主；六是从收益分配看，运营收益将完全计入资本，不向股东分配股息；七是从监管安排看，资本充足率、流动性及业务运作不受巴塞尔协议监管；八是从偿债权限看，在主权贷款中属于优先债权人，偿还地位高于一般主权国家。

（二）资本金规模

根据 《筹建AIIB备忘录》，AIIB的法定资本为1000亿美元，初始认缴资本目标为500亿美元左右，实缴资本为认缴资本的20%，约100亿美元，由成员国分期缴纳，未来根据业务发展需要增资扩股。

（三）成员国股权及投票权分配

根据现有安排，亚洲国家预计整体出资将占AIIB总股本75%～80%，其他域外国家占比约为20%～25%。另据《筹建AIIB备忘录》，各意向创始成员将以GDP衡量的经济权重作为各国股份分配的基础。据此，在57个意向创始成员国中，中国、印度、韩国、澳大利亚、德国等国将成为前几大股东，其中中国作为第一大股东，持股比例在30%以上。伴随新成员国的加入，现有成员国持股比例将会同比例稀释，中国将会保持最大股东的地位。

此外，各成员国投票权将与各自持股比例挂钩。中国虽然是第一大股东，但不会寻求类似美国在WB的一票否决权，以彰显平等、开放、包容、透明的多边金融合作理念。

（四）服务宗旨与业务定位

AIIB的基本宗旨是通过支持亚洲国家基础设施和其他生产性领域的投资，促进亚洲地区经济发展和区域经济合作。也就是说，AIIB的服务主区域是亚洲国家及地区，服务主领域是基础设施建设投融资。如果将来条件具备，AIIB也将探索适当服务域外业务和产业类项目。根据服务宗旨，AIIB的业务定位为准商业性，将主要向主权国家的基础设施项目提供主权贷款，伴随业务拓展也将考虑设立信托基金。

（五）组织治理架构

AIIB的治理结构包括理事会、董事会、管理层三层。理事会为银行的最高权力机构，根据AIIB章程授权董事会和管理层一定的权力。在运行初期，AIIB设非常驻董事会，每年定期召开会议就重大政策进行决策。AIIB还将设立行之有效的监督机制以落实管理层的责任，并根据公开、包容、透明和择优的程序选聘行长和高层管理人员。

（六）创始成员国与普通成员国的差别

首先，在规则制定权方面有差别。创始成员国作为一般意义上的共同发起人和核心成员，出资多、占股多，有权制定章程，例如有权参与讨论及决定其他国家能否成为AIIB的普通成员国，普通成员国则只能遵守已有规则。其次，在决策权上有差别。创始成员国持股比例往往较高，只要有能力基本无限制，而普通成员国在持股比例上有限制。第三，在董事席位安排上有差别。董事席位只在创始成员国中产生，创始成员国还可能拥有一个永久的执行董事席位，而普通成员国不能享有董事席位。最后，在“保留条款”规定上有差别。创始成员国有设立“保留条款”的权力，普通成员国则不享有这项权力。

（七）与现有多边银行的关系

AIIB与WB、ADB为代表的、服务亚洲区域的现有多边开发银行总体上构成互补和合作的关系。一方面，AIIB与WB、ADB在业务开展目标上具有一致性，都是着眼于促进区域发展、经济合作、民生改善。另一方面，双方也存在着显著差别。一是在控制权方面，WB、ADB大部分话语权掌握在美欧日少数发达国家手中，发展中国家的要求难以体现，AIIB则是由中国等发展中国家发起并主导。二是在业务直接侧重点方面，WB、ADB直接侧重于扶贫、减贫，AIIB则是直接专注于基础设施建设及互联互通。三是在业务开展条件方面，WB、ADB往往针对贷款国要求较为苛刻的附加条款，而AIIB将按照准商业性原则开展业务，不会刻意附加令贷款国难堪的特别条款。未来，AIIB将与WB、ADB等密切合作，促进区域合作与伙伴关系，共同解决发展领域面临的挑战。

三、AIIB筹建及未来发展中面临的四方面挑战

（一）如何确定交易结算货币

以何种货币进行交易、结算将是AIIB在现阶段章程谈判过程中面临的核心问题之一。从目前看，存在四种可能，即美元结算、人民币结算、AIIB币（货币篮子）结算、多币种混合方式结算。其中，以美元结算可能遭遇的阻力最小、最为方便、结算成本最低，目前大多数国际多边银行均选择以美元结算；以人民币结算较为敏感，在实际结算过程中不够方便、交易成本较高；设计一种AIIB的组合货币（货币篮子）则最具革命性、最能防范市场冲击，但协调和平衡成员国间利益的难度也最大；多币种混合方式结算随意性较强，实际操作难度也比较大。

人民币一旦成为AIIB主要交易结算货币，其走出去、区域化、国际化的步伐将显著加快，但这需要57个创始成员国多数份额票数批准，能否得到英德法意澳等西方国家以及部分发展中大国的认同，尚存在极大不确定性。

（二）能否获得较高信用评级

对于AIIB这样无法吸收存款、只能以发债获得融资的多边开发银行而言，能够取得较高信用评级，例如获得与中国主权信用评级AA-，甚至获得略高于中国主权信用评级的AA+，是其可持续发展的基础所在。一方面，市场对其认可度更高，发债更为容易；另一方面，融资成本将显著低于其他非AAA评级的机构。

WB、ADB、北欧投资银行等在内的主要多边开发银行都得到了AAA最高信用评级。目前，包括标普、惠誉、穆迪在内的三家评级机构均开展了针对多边开发银行的超主权评级，三家机构在具体指标选择和比例确定上虽各不相同，但均主要包括内部财务状况（初步评级，类似于一般银行）和外部股东支持力度。

1.AIIB获得较高信用评级的优势

（1）资本实缴额度大、比例高

AIIB1000亿美元的注册资本不算太高 （WB为2783.77亿美元，ADB为1624.9亿美元，欧洲投资银行为2432.84亿美元，非洲开发银行为1002亿美元，泛美开发银行为1168.8亿美元），但由于AIIB设定资本实缴比例为20%，计算得到实缴资本为100亿美元，仅低于WB、欧洲投资银行和欧洲稳定机制。较高的资本实缴比例保证了ADB有充足的资金开展后续业务。

（2）目标业务领域市场潜力大

AIIB瞄准的首要目标市场是亚洲基础设施建设投融资。据ADB估计，在2008年后的十年间，亚洲基础设施建设需要大约4.7万亿美元，相关投融资领域潜在市场需求巨大。

（3）最大股东中国的鼎力支持

中国倡导建立AIIB，本身即是中方愿意承担更多国际责任、促进亚洲地区团结合作、互利共赢和共同发展的体现。同时，经过30多年快速发展，中国积累了大量基础设施投融资及建设经验，这些都将有利于AIIB的成功运行。

（4）作为新设机构的后发优势

AIIB作为后来成立的多边开发银行，可以在吸取已经成立的多边开发银行的经验基础上，进一步改革创新，如不设常驻董事会、缩短项目审批流程、提高审批效率等，使AIIB虽然作为后来者，但仍然能够取得较好发展。反之，如果不对新机构进行大幅度改革，使其明显不同于现有机构，新机构将无法取得较高认同，机构长期发展也将受到限制。

2.AIIB获得较高信用评级的劣势

（1）新机构运营能力尚待考验

AIIB作为新设机构，缺乏运营经验，在内部评级中的运营能力、盈利能力以及风险管理水平将是弱势项目，评级机构可能担心AIIB没有持续运营多边开发机构的经验、项目、知识储备以及相应的体制机制。

（2）成员国与贷款国角色重叠

目前有意参与AIIB筹建的国家以新兴国家为主，相对经济发展水平较低，基础设施建设状况落后，未来需要AIIB资金的大力支持。现有评级方法认为，成员国同时是贷款国会降低多边开发银行的稳健性，当贷款人无力按时偿还贷款时，其对多边金融机构的支持力度也必然下降，因此将对AIIB的信用评级造成负面影响。

（三）国际金融主导国的压力

中国主导建立AIIB的举措，将会削弱美日两国在亚洲地区经济、金融领域的影响力，必然遭到两国的阻挠和压力。一方面，美国自二战后一直处于世界金融中心地位，IMF和WB都由其主导。AIIB正式成立后，将成为不受美国操控的重要国际多边金融机构，使其国际金融霸主地位感到威胁。例如，美国前财长保尔森表示，AIIB的成立是个分水岭，标志着美国失去在全球经济事务中的霸权地位①详见彭博社今年4月15日报道。。因此自AIIB筹建伊始，便遭遇美国的强烈质疑与反对，甚至对其铁杆盟友英国作为首个西方大国加入AIIB意向创始成员国行列反应强烈。另一方面，主要由日本控制的ADB长期在亚洲金融领域占据重要地位，AIIB的设立势必降低其影响力，进而影响到日本在亚洲地区的话语权，这也是日本始终对AIIB秉承复杂态度的原因所在。

（四）经济不平衡及政治角力

亚洲区域内经济不平衡性及地缘政治摩擦、历史认知分歧、领土领海主权争议加大了AIIB业务开展的不确定性。一方面，亚洲幅员辽阔、国家众多，不同区域板块间、不同国家间的经济社会发展极具层次性、多样性。各国基础设施完善与否直接影响其经济的发展速度，基础设施发展的不平衡也体现了经济发展的不平衡，AIIB的资金投入会受各国的投票权影响，并影响到区域内资源的分配。另一方面，区域内存在局部政治动荡，部分国家间存在地缘政治冲突、历史认知分歧、领土领海主权争议，是影响经济合作的一个重要因素。同时，由于中国迅速崛起以及随之而来的“中国威胁论”，使得一些国家对中国主导下的AIIB心存疑虑与担忧，从而对AIIB运营及业务开展产生一定负面影响。

四、AIIB筹建及发展的对策建议

（一）高效开放推动，树立大行形象

AIIB作为由中国等发展中经济体、新兴市场国家发起、主导创立的政府间、区域性多边开发银行，筹建及运营应力求高规格、高标准、高水平，特别是在管理架构、人员招聘、组织运营、开发评审等方面的制度设计或安排应符合多边金融机构国际运行惯例及标准，以此为基础争取国际评级机构的广泛认同，确保获得较高国际信用评级。通过负责、高效、务实、开放的筹建工作，彰显大国风范、国际视野、全球抱负，为金砖国家开发银行、丝路基金、上合组织开发银行的组建树立标杆、赢得人气、开个好头。

（二）服务后发国家，健全区域市场

AIIB的建立初衷和宗旨是服务亚洲国家基础设施改善、推动各国间互联互通，进而平衡地区经济实力，带动较落后国家和地区发展，促进区域内共同繁荣。加快“一带一路”建设的推进，是AIIB启动的一个重要抓手。首先，应建立不同的资金库，采取分级评估方式。根据资金来源划分用途，为基础设施落后国家的重要或紧急项目建立特殊资金库，以满足其发展需求。其次，应优先支持亚洲域内“一带一路”沿途落后国家的基础设施建设，通过优选重点项目、倾斜信贷资源、加快评审发放，战略性地推动“一带一路”沿途国家基建改善。

健全区域金融市场。亚洲国家金融市场发展水平、开放程度不一，在一定程度上将阻碍亚洲金融健康发展。对此，AIIB应通过债券发行、建设股份制银行以及一系列融入国际金融市场的手段和建立定期经验交流、信息沟通制度等方式，帮助亚洲地区金融市场发展较慢的国家进一步完善金融市场，激发国内资金活力，开发私营部门潜力。

（三）引导社会资本，扩大资金来源

一方面，亚洲国家及地区基础设施建设亟待解决的问题之一是如何引导更多社会资本投入建设，形成政府、社会资本共同投入、互为支撑的良性格局。AIIB的建设既需要发挥政府的主导作用，从机制上提供有力保障，还需要发挥市场的积极作用，激发社会资本活力，为区域国家基础设施建设提供更多资金支持。应积极探索推广PPP等模式创新，与目前APEC财长会机制下相关成员经济体建立的PPP中心进行合作，通过AIIB和所在国政府出资，与私营部门构建边际风险共担、收益共享的平等合作架构，动员主权财富基金、养老金以及私营部门等更多社会资本投入亚洲发展中国家的基础设施建设，推动建设进度加快、减轻各国财政负担，并为社会投资者带来更多经济利益。

另一方面，AIIB的资金来源除了各国政府的股本投入外，需要建立常态的融资机制，包括探索其他资金来源，促进资金来源多元化，在国际市场上可采用借款、贷款、发行债券、建立基金等方式融资，从而提高其应对风险能力，并能在经济运行较差的情况下支持地区经济发展。

（四）借鉴成熟经验，促进务实合作

AIIB应正确处理好与现有多边开发银行的关系，借鉴发展经验，推动合作共赢。

一方面，应通过借助成熟经验、机制和团队，致力于建设一个体制完善、运行顺畅、财务稳健和风控有力的AIIB。作为新设机构，AIIB应积极借鉴吸收WB、ADB、泛美开发银行等现有多边开发银行在治理结构、决策机制、融资筹资、项目运作、风险管理、信息披露及绩效评估等方面的成熟经验和完善机制，同时以市场化手段吸纳经验团队和专业人才，完善AIIB的整体运行机制，以适应日新月异的世界经济和金融发展。例如，聘请WB、ADB高级管理人员、局长、国别代表以及专业人才加盟到AIIB；再如，借鉴ADB模式，定位为区域性的国际金融组织，注重区域性和国际性相结合，提高国际竞争力和影响力。

另一方面，AIIB与WB、ADB等多边开发银行在发展定位、业务领域等方面侧重点、关注点不同，在亚洲金融市场上应致力构建相互补充的良性互动关系。在AIIB建立初期，虽会对WB、ADB在亚洲的业务开展产生一定影响，但彼此间的业务互补性决定了未来的合作将远大于竞争，且良性竞争将促进以WB为首的其他多边开发银行改革，弥补现行金融体系的缺陷，促进国际金融体系随着国际形势变化不断完善。AIIB与WB、ADB关系的背后是中国等新兴市场国家与美、日等现有金融强权大国的关系，AIIB应特别注意避免陷入亚洲地区金融主导权的“争夺战”。

（五）体制机制创新，多边机构联动

AIIB在充分发挥资本金、流动性、融资筹资以及缴纳资本等的优势之外，还应在资本结构、流动性安排、融资机制以及外部支持等进行全面的创新，建立一个比WB、ADB等更为完善、更具弹性的机制。例如，可以设立基础设施投资基金、绿色产业基金、新兴产业引导母基金等，促使AIIB融资更具市场化、多元化和国际化，同时资金适用更具专业化。

同时，面对复杂的地区形势，AIIB应当专注于基础设施投资领域的合作共赢，通过制定公平合理的股份制度和决策机制，促使成员国间形成制约力，并保证每个成员国的话语权。

探索构建中国主导下多边金融机构间的联动机制。中国主导或参与的多边开发机构包括丝路基金、AIIB及上合组织开发银行等，以及其他的投资便利性安排，比如铁路基金、海洋合作基金等，AIIB及其相关的投融资机制需要明确与其他机构或机制的目标定位、区域定位和业务定位的差异，同时应统筹规划，建立硬件和软件“互联互通”的机制，提升AIIB在基础设施建设支持的水平和效益，提高财务可持续性和机构可持续性，从而获得更实在的内部和外部“信用增级”。

[1]黄志勇，谭春枝，雷小华.筹建亚洲基础设施投资银行的基本思路及对策建议 [J].东南亚纵横,2013，（10）.

[2]黄志勇，邝中，颜洁.亚洲开发银行的运行分析及其对筹建亚洲基础设施投资银行的启示 [J].东南亚纵横，2013，（11）.