优化港口资源配置加快北方国际航运核心区建设

◎文/朱正清

《天津市贯彻落实〈京津冀协同发展规划纲要〉实施方案》明确了北方国际航运核心区的内涵：“要充分发挥中蒙俄经济走廊重要节点、海上丝绸之路战略支点和亚欧大陆桥桥头堡的区位优势，提升海空两港枢纽功能，构建海陆空立体化交通网络，建设现代化集疏运体系和航运服务体系，打造航运基础设施完善、航运服务功能优良、全球配置资源能力突出的国际航运核心区。”提出要“构建以海空两港为核心、轨道交通为骨干、多种运输方式有效衔接的海陆空立体化交通网络，全面提高航运服务辐射功能，建成连接国内外两个市场的重要通道、资源要素的重要枢纽。”

一、对港口在北方国际航运核心区中重要作用的认识

（一）对国际航运核心区内涵的理解

借鉴比照世界有关国际航运中心的建设发展情况及有关理论，国际航运核心区从国际航运中心的角度可以理解为国际航运要素高度集聚、航运服务功能完善、航运服务体系健全，公认的在国际航运事务中发挥引领作用的国际化港口城市。

1.其国际性体现为：

①公认的国际地位：国际航运核心区是在国际贸易运输领域中，经过长期国际化市场竞争而逐步形成的，其地位需要被国际或区域内的权威经济组织广泛认可。

②能够参与全球资源配置：国际航运核心区是一个随着经济和技术发展而不断变化发展的概念，随着港口代际演变和现代航运业发展，其功能也会不断变化和提升。国际航运核心区必然与国际金融、国际贸易、国际物流的发展紧密结合。当前，应体现为能够主动参与全球资源配置，网络完善、设施优良、功能齐全，能提升我国对外开放的层次和水平，为我国广泛参与全球竞争提供有力支撑。

③实施自由贸易区或自由港政策：其政策的优势主要表现在贸易自由、企业经营自由和汇兑自由等方面，可提高港口对船东、货主的吸引力，扩大港口吞吐量，提高港口的中转功能，能有效降低交易成本，促进国际贸易和吸引外资聚集，从而带动航运、金融、保险、商贸、物流等行业的兴起，以及临港产业集群和现代航运服务业的快速发展。综观当今世界著名的国际航运中心，基本都实施自由港或类似的政策，这已成为衡量国际航运中心影响力的一个重要标准。

2.其核心性体现为：

①城市的关键性：国际航运核心区是对城市的定位，是基于对城市经济水平、营商环境、法律体系、产业结构和潜在发展能力的良好预期。

②具有世界一流大港：世界一流的港口是国际航运核心区得以形成的重要基础和前提条件，世界上著名的国际航运中心，如伦敦、纽约、鹿特丹、新加坡，在其形成过程中都曾拥有世界级的港口。

③航运要素的高度集聚：国际航运核心区是以国际航运枢纽港为基础，以区位优势明显、综合经济实力较强的港口城市为依托，融发达的航运市场、完善的服务体系、丰沛的物流、众多的航线航班于一体，集聚各种航运要素的经济区域。必须具备较高的航运能级竞争力，完善的航运服务体系中，包括船舶注册、船舶买卖、航运交易、海事保险、海运融资、海事诉讼与仲裁、航运信息咨询、航运人才培训等全方位的现代航运服务。

④对区域经济的辐射和带动能力：国际航运核心区应具备现代化的集疏运体系，并能够通过能力充足、功能完善的现代化港口和便捷高效的集疏运网络，发展临港产业，带动腹地经济的发展。临港产业的发展一方面促使航运上下游产业 （如燃供、修造船等）聚集，另一方面也能为港口提供长期稳定货源，为发展现代航运服务业提供重要货源保障。

（二）港口在京津冀协同发展中的重要地位和作用

在全球化背景下，沿海港口作为发展外向型经济的主要支撑，是辐射和带动区域发展的前沿枢纽，其战略意义日益凸显。由于港口是国内、国际两个市场的重要节点，通过港口资源整合、优化，实现港口协同发展，有助于打开区域整体协同发展进而带动对内对外开放的新局面。

京津冀协同发展需要更强有力的港口群优势来带动。从面向21世纪中叶的发展任务来看，京津冀协同发展的一个重要目标是要建成世界级城市群，成为与长三角、珠三角实力相当的中国经济第三增长极。港口作为发展外向型经济的关键要素，是服务城市发展的重要基础设施，对于所在城市及周边发展具有重要的支撑和带动作用，是辐射和带动区域发展的前沿枢纽。拥有丰富的港口资源，特别是依托天津港正在推进建设的天津自由贸易试验区，更是京津冀城市群发展的重要比较优势和核心战略资源。要实现京津冀协同发展的战略任务，就需要充分激发这一资源的效率和效益，发挥其引擎作用。通过港口群的协同发展，打造发达的港口物流服务体系，共享群内保税港区政策优势和自由贸易试验区前景优势，从而推动京津冀城市群发展。

随着京津冀协同发展战略的提出和推进，津冀港口群资源的合理配置与战略合作问题的重要性更加凸显，实现津冀港口群协同发展将成为推动区域协同发展的重要环节之一。可以说，港口发展不仅是牵动京津冀交通体系等一系列重大问题的关键点，更是服务区域空间和产业布局的着力点。

二、京津冀港口资源整合对于推动京津冀协同发展具有重要意义

一是有利于更好地推动京津冀交通一体化建设，充分发挥港口在交通物流领域的枢纽作用，基于港口群协同发展，推进区域港口集疏运交通体系的完善；二是有利于优化区域生产力布局，以港口协同发展，带动港口产业合理分工和区域空间合理布局，优化京津冀沿海地带临港产业结构，共同打造沿海经济带；三是有利于发展和完善区域市场体系，通过合理发挥各港口比较优势，推动各类大宗商品交易市场和专业化交易市场建设，完善区域市场交易体系；四是有利于提升区域整体的对外开放水平，通过港口资源优化配置，使港口群对外开放岸线得到合理开发、充分利用，使保税港区、自由贸易试验区等特殊政策优势得到有效分享，从而为京津冀对外开放提供更便利的贸易条件、更完善的物流服务、更优惠的政策优势，发挥其作为国际、国内两个市场资源配置的枢纽作用；五是优化津冀港口资源配置也为各港口实现转型升级提供了良好机遇，有利于进一步确立有关港口的枢纽港地位，突出港口核心业务优势，推动港口产业业态升级，提升港口整体运营效率。

三、天津建设北方国际航运核心区已具备良好的港口基础条件及存在的有关问题

（一）天津建设北方国际航运核心区已具备良好的港口基础条件

京津冀地区港口资源十分丰富，在区域所属渤海湾西岸640公里的海岸线上，由北向南分布着秦皇岛港、唐山港、天津港以及黄骅港等港口，共同组成了津冀港口群。2014年河北省港口货物吞吐量共完成9.5亿吨，同比增长6.7%。其中唐山港首次突破5亿吨，同比增长12.2%。港口集装箱吞吐量全年共完成183.7万标箱，同比增长36.5%，其中唐山港完成110.9万标箱，秦皇岛港集装箱完成41.4万标箱，黄骅港完成31.4万标箱。2014年天津港完成货物吞吐量5.4亿吨，完成集装箱吞吐量1406万标准箱，均同比增长8%。但从总体来看，目前津冀港口群内部竞争大于合作，港口资源配置不尽合理，形不成合力，甚至力量相互抵消。

经过多年的建设，天津建设北方国际航运核心区已具备良好的基础，但与世界国际航运中心相比，还存在一定的差距。天津港口基础设施日益完善，世界一流大港地位日益巩固。天津港现拥有30万吨级深水航道，集装箱航线每月达500班以上。天津港码头作业效率已达国际领先水平。港口规模地位优势明显，世界一流大港地位日益巩固。但是，天津港的港口功能仍需进一步优化调整，码头信息化水平有待进一步提升。多年以来一直困扰天津港的集疏运问题尚未得到有效解决，疏港道路与城市交通混行，缺乏直达西部腹地的铁路大通道。

（二）目前津冀港口发展中存在的突出问题

1.各主要港口功能定位和产业分工不够清晰，亟待通过统一的区域性规划进一步加以明确

目前，津冀各港口都在积极谋求港口功能定位的突破和产业规模的扩张，但由于对于津冀港口群的发展缺乏一个明确的高层次的统一规划和定位，对各港口未来发展的目标定位缺乏统筹协调。河北省于2014年出台了《河北省人民政府关于加快沿海港口转型升级为京津冀协同发展提供强力支撑的意见》，提出河北省沿海港口是国家“北煤南运”运输大通道的重要节点、我国煤炭装船港的主体，是北方腹地和欧亚“新丝绸之路”的重要出海口，打造环渤海第一大港口群和重要港口商贸物流枢纽，成为河北推进沿海地区率先发展增长极的重要依托和河北融入京津冀协同发展，要在更大范围、更广领域、更高层次参与经济全球化的重要战略资源。并提出了到2017年，河北省港口通过能力、吞吐量将分别突破12亿吨，集装箱将突破700万标箱；到2020年，河北省港口生产性泊位将突破290个，通过能力、吞吐量将突破15亿吨，集装箱将突破1000万标箱的具体指标。这必将导致与天津港之间发展规划冲突、功能重叠。

在港口横向功能定位方面，各港口均谋求向综合型港口发展，港口功能缺乏错位安排。河北省近年来对其港口功能布局进行了规划调整，将秦皇岛港、唐山港京唐港区、唐山港曹妃甸港区定位为国际性综合大港，黄骅港定位为区域性综合大港，在强化传统功能的同时，要求各港口都要大力发展集装箱物流功能，谋求“形成京津冀地区集装箱运输的新局面”，从而在传统散杂货业务竞争未能有效协调的情况下，又形成了与天津港新的功能冲突。

在港口纵向产业链条方面，临港产业规划趋同，沿海经济带产业布局缺乏统筹。河北省在临港产业方面也都规划了化工、装备制造、钢铁、物流、加工、高新技术等产业，与天津临港产业在一定程度上形成重叠，从而使津冀港口间竞争进一步扩展。

2.津冀港口发展中缺乏高层协调机制，无序竞争将导致资源浪费严重、不能有效形成核心竞争力

津冀港口群各主要港口位置临近、分布集中、腹地高度重叠，彼此竞争十分激烈。由于竞争缺乏高层协调，导致竞争层次较低，重复建设问题严重，竞争能力不强。

一是港口竞争高度集中于散杂货领域，比拼吞吐量成为竞争焦点。目前，受腹地货源结构及各港口传统功能定位所限，津冀港口群各港口对货源的竞争高度集中于矿石、煤炭、钢铁、油品等大宗散货领域。激烈的同类竞争，导致各港口纷纷加大对货源的争夺，对码头吞吐能力的扩建，在比拼吞吐量的同时，港口整体经济效益提升缓慢。

二是在外贸运输，特别是集装箱运输业务领域，缺乏内支线相互喂给，没有形成发展合力。一方面，天津港作为地区综合枢纽港的航线资源优势、中转加工优势、保税港区优势在港口群内部没有得到充分的分享利用；另一方面，唐山港曹妃甸港区、黄骅港绕开天津港，积极与大连港开展集装箱外贸内支线业务，成为津冀港口群外部竞争者的喂给港，加剧港口群间竞争压力。

三是在港口基础设施建设方面，重复建设和资源浪费问题突出。近年来，各港口封闭发展，着眼于自身定位的升级转型，不断扩大投资，提升产能，扩建港口码头设施，缺乏对港口群整体吞吐能力、码头资源、功能定位及市场需求的系统考虑和彼此协调。目前，河北省拥有海岸线487公里，已规划开发超过200公里，在全球航运业回升缓慢的背景下，2014年河北省港口建设投资共计完成171亿元，全年港口生产性泊位新增25个，共计183个，货物通过能力达到9.2亿吨，集装箱通过能力达到295万标箱。天津港拥有海岸线233.2公里，已规划开发196公里。目前，天津港拥有各类泊位160个，其中万吨级以上泊位103个，年货物通过能力达到4.3亿吨。2014年全年完成固定资产投资135亿元。如果津冀港口群内各港口的这种分割发展的态势继续进行下去，势必造成较大的产能过剩，为进一步恶性竞争埋下极大隐患。

3.港口物流交通体系发展滞后，不能满足港口资源合理配置和腹地经济社会发展要求

目前，津冀港口群各港口物流交通体系缺乏区域统一规划，各港口在集疏运通道上各谋出路，缺乏统筹协调，导致港口群通往腹地的交通网络不畅，制约了港口群对腹地的辐射带动能力，不利于港口群整体扩展腹地范围，增加货源资源。天津市的行政区域面向内陆一面完全被河北省所包裹，同时又受北京交通枢纽地位的制约，这给天津港完善交通运输网络建设带来诸多困难。天津港口的运输大通道建设，特别是铁路通道建设始终受到诸多限制，通往西北和东北腹地的货运铁路沿线技术水平低、运力小、断头路多，无法形成对港口的有力支撑。目前，天津港进出港货物约60%都是通过公路交通运输，既增加了企业物流成本，降低了港口综合竞争优势，又造成了能源浪费和城市环境、交通压力。

导致津冀港口群竞争关系紧张、缺乏协同的深层次原因主要有以下几个方面：思想和体制层面的“一亩三分地”的思维定式；地区发展战略层面的外向型沿海经济发展战略的碰撞；产业结构层面的津冀产业结构趋同的冲击；市场层面的腹地货源结构约束导致的同质化竞争。这些都迫切需要通过深化改革，充分发挥市场对资源的配置作用加以解决。

四、优化港口资源配置，加快推进北方国际航运核心区建设的初步思考

《京津冀协同发展规划纲要》明确提出的 “北方国际航运核心区”，是在京津冀协同发展这一重大国家战略的顶层设计中立足天津比较优势、立足现代产业分工要求、立足区域优势互补原则提出的新的天津市的功能定位。

世界上的国际航运中心具有可供复制的共性特征，但由于所处区位不同，也都有不能或很难为其他城市复制的个性特点。如香港、新加坡地处海运咽喉要道，具有较高的水运国际中转规模和比重；新加坡和鹿特丹地处国际航线关键节点，辅以发达的石油炼化产业，成为世界最重要的船用燃油补给基地和定价中心。因此，天津在北方国际航运核心区建设过程中，既要强化共性特征，达到提高国际竞争力和影响力的目的，又要努力挖掘自身个性特点，形成特色鲜明的比较优势。天津建设的北方国际航运核心区是区域性的国际航运中心，同时也应是腹地—中转复合型航运中心。

（一）总体思路

党的十八届三中全会决定指出：“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。”这是新形势下提出的全面深化改革总体方案的灵魂和核心，也是不同于以往的经济发展新思路。“统一开放”与“竞争有序”正是针对长期以来我国的“诸侯经济”现象提出的，各地方行政机构以大而全、小而全的思路，低端、重复的方式配置社会资源，造成严重的资源浪费、产能过剩和环境危机，“一体化”的关键就是要打破 “诸侯经济”模式，强调资源禀赋和差异化竞争，以市场主导资源配置。这是我们思考津冀港口资源配置的基本出发点。

当前，在有关部门的推动下，津冀港口群协同发展已经建立起初步的框架机制，在投资平台建设以及港口通关、信息交流、安全协作等业务领域取得了初步进展和成效。下一阶段津冀港口群协同发展将进入总体规划设计及深入实施阶段。针对这一背景，并结合上文关于津冀港口群资源利用方面突出问题的分析，未来进一步优化津冀港口群资源配置可以考虑以下思路：

围绕京津冀协同发展的总体战略，着眼于服务京津冀城市群发展定位、产业空间总体布局和构建新型对外经济关系，并带动中西部加快发展的需求，以明确国家对津冀港口群整体发展定位为前提，以统筹各主要港口功能定位和分工布局规划为根本，以提升港口群总体运营效益和经营质量为目标，以发挥天津港龙头和枢纽作用为关键，充分发挥政府的主导作用，积极运用产权投资、合作经营等市场化机制，引导各主要港口协同合作、错位发展、资源共享、有序开发，实现港口资源优化配置，在良性竞争中实现港口群整体转型升级，协力打造北方国际航运中心，提升港口群核心竞争力。

根据目前发展现状，在京津冀一体化的大环境中，应主动顺应京津冀区域协同发展趋势，较快推进有关港口转型升级、提质增速，在服务京津冀一体化协同发展中进一步明确天津港作为环渤海主枢纽港、新丝绸之路经济带重要出海口、京津冀国际门户加工贸易区、京津冀产业协同的供应链中心、金融服务中心地位，以加快推进国务院要求的北方国际航运中心和国际物流中心建设，将天津港打造成为全球供应链网络枢纽。

（二）基本原则

1.在资源配置机制上坚持政府主导、企业市场化运作

津冀港口资源整合涉及港口所在区域的利益，更涉及各港口经营企业的利益，是一项复杂的系统工程，中央政府以及地方政府必须发挥先导性作用，主动打破行政区划和管理体制上的籓篱，打破企业自身利益保护，总体定位，统筹规划，为港口资源跨区域、跨企业配置创造条件。另一方面，港口资源最终掌握在各相关企业内部，要由企业按照市场规律开发运营。政府间的行政性合作，只能建立起基础性、引导性的合作机制。优化港口资源配置最终必须进入到企业层面，通过市场化运作，运用股权投资、契约协议等市场化手段，实现实质性、紧密型整合配置，从而保障港口资源优化配置落实到位。

2.在资源配置推进层次上坚持内外结合

津冀港口群资源优化配置，实质上涉及津、冀港口之间的资源优化配置以及津冀港口自身资源优化配置两个层次。这两个层次的资源整合深度以及具体形式、内容均不同，但两个层次之间存在一定的内在联系。津冀港口群资源优化配置在现阶段重点在于加强港口分工协作，实现优势互补、错位发展，建立良性、有序的竞争合作关系，从而提升港口群整体竞争力，这必然要求在一定程度上调整各港口的产业结构和功能定位。津冀港口自身资源优化配置的主旨在于打破港区各自为政的局面，进一步优化港区功能布局，推动港口整体转型升级，形成对外一致的竞争格局。同时，津冀港口之间的资源优化配置也是有关港口自身转型升级的良好机遇和催化剂，只有通过港口间的合作才能为其未来进一步发展扫除外部障碍，赢得更好的发展空间。因此，这两个层次的资源优化配置需要一体考虑，统筹配合进行。

3.在市场化操作层面，宜坚持先建立资源整合的共同利益平台，再推进港口业务层面的具体合作

港口资源整合需遵循市场规律，必然要求平衡所涉及各港口企业的利益。通过一定的投融资机制，建立各方共同参与、统一开发管理的开发建设平台，是协调各方利益，实现港口资源整合利益共享的最直接、最彻底的手段，是保障港口资源深入整合的前提。要通过已经成立的共同投资平台，通过投资项目的展开，逐步统合港口群内的重要港口资源以及相关企业资产。

（三）优化津冀港口资源配置的政策建议

1.尽早明确津冀港口群总体发展方向和定位

在国家层面，应积极尽早明确津冀港口群总体发展方向和定位，突出重点，以便落实国家有关战略要求：一是应明确天津港在津冀港口群中的枢纽港地位；二是以天津港为核心由津冀港口群协同共建北方国际航运核心区；三是明确未来津冀港口群各港口功能定位和分工布局的总体原则。

2.整合区域港口资源，打造以天津港为主枢纽港的津冀港口群

《京津冀协同发展规划纲要》明确指出了 “港口群协同发展不足”的问题。要按照规划要求，“构建现代化的津冀港口群”。在北方国际航运核心区建设发展过程中，要在国家有关部委牵头下，推动津冀港口资源开发规划的统筹制定，明确各港口主导功能、分工布局以及临港产业布局。应通过港口资源整合优化港口布局，提升港口功能。天津港是北方国际航运核心区建设的核心战略资源和最为重要的依托。在港口群的战略规划制定上应加强京津冀三地政府间合作，取得各地方政府认识上的统一，积极打造以天津港为主枢纽，以黄骅港、唐山港为两翼的港口群布局。以行政管理、产权纽带、战略联盟等多种形式推动津冀沿海港口资源整合。通过参股、交叉持股方式实现天津与河北省集装箱港口间的实质性业务合作，探索建立“水上穿梭巴士”的可行性，使唐山港、黄骅港、秦皇岛港等港口的外贸集装箱能够方便快捷地运抵天津港进行中转，为打造天津集装箱枢纽港奠定长期稳固的货运基础。针对天津和河北各港口都在京津冀、“三西”地区布局无水港的现状，可以积极探索内陆无水港共建共营的业务模式，提升内陆无水港的业务规模和运营质量。在此过程中，要充分发挥有关津冀合作平台公司的作用，通过投资、参股、收购等投融资机制逐步整合港口群资源，促进津冀港口间集装箱、散货合理配置，形成吞吐量和运营收益的合理分享机制。推动港口间人才、技术交流与合作，实现港口发展利益分享。

3.进一步优化和提升天津港功能，打造国际集装箱枢纽港

随着集装箱运输的发展，传统的国际航运中心的概念也在发生着变化，是否拥有国际集装箱枢纽港成为国际航运影响力的重要体现。为此，应进一步优化和提升天津港功能，打造国际集装箱枢纽港。要综合考虑天津城市交通、环境承载能力，优化调整天津港的空间布局和生产布局，形成布局合理、分工明确、专业化和规模化的港口布局；进一步完善港口集疏运体系，推进中西部腹地直达天津港的铁路通道建设，提升天津港与西部能源基地的铁路通过能力，同时配套提升天津铁路枢纽的货物处理容量和能力；提升港口作业效率，加快自动化码头建设，采用更为先进的机械设备，提升港口作业的管理水平，不断提高港口承载能力；同时进一步提升口岸服务效率。

4.积极推进自由贸易试验区建设，尽早建成国际自由港城

天津自贸试验区已正式挂牌运行，中韩、中澳自贸区先后谈判成功，旨在以制度创新为核心，大力促进贸易和投资便利化，探索全面深化改革开放的新路径，要积极推进自由贸易试验区建设，加快政策落地，用开放倒逼改革，以发展解决制度瓶颈，优化营商环境，拓展发展空间。争取将天津自由贸易区试验逐步建设成为我国北方重要的国际自由港城，充分发挥其在贸易、投资、金融和运输自由化方面的引领作用和政策高地优势。要充分发挥东疆保税港区作为津冀港口群唯一保税港区的特殊功能和政策优势，围绕推进天津自由贸易试验区建设建立区域共享机制。包括加快启运港退税政策在河北的试点，通过一定形式的财政先期补偿机制，推动相关政策落地，增加津冀港口间中转业务量；通过港口费收政策优惠等措施，引导港口及航运企业增加津冀港口间内支线班轮运输业务，增加集装箱喂给吞吐量；探索建立保税港区投资企业财税分成机制，鼓励河北省相关金融、贸易企业在东疆保税港区内投资等。

[1]天津市京津冀协同发展领导小组办公室负责同志.就《天津市贯彻落实〈京津冀协同发展规划纲要〉实施方案》答记者问[DB/OL].http://www.tj.gov.cn/zwgk/zwxx/zwyw/201509/t20150915_276475.htm.2014-09-15.

[2]天津市政府.天津市城市总体规划（2005年～2020年）[Z].2005.

[3]河北省政府.河北沿海地区发展规划[Z].2011.

[4]李昌明，杨明明，沈杰.一体化环境下津冀港口群战略联盟构建研究[J].物流技术，2012（13）：274-278.