浅谈如何解决农村土地承包经营纠纷

◎文/郭善伯 张志华 张丽恒

浅谈如何解决农村土地承包经营纠纷

◎文/郭善伯 张志华 张丽恒

近年来，国家不断鼓励农业规模化经营，鼓励农户流转土地，形成集约化、规模化优势，对农业合作社、家庭农场等种植、养殖模式加大补贴力度，有效地解放了农村剩余劳动力，也大大地促进了农业的发展。但是在国家鼓励规模经营政策实施的过程中，也不同程度地出现了农村土地承包经营纠纷，本文从土地承包纠纷的特点入手，详细分析几种土地承包经营纠纷的典型案例，从而对如何解决农村土地承包纠纷提出几点建议。

土地承包；土地流转；经营纠纷

张志华（1969—），天津市经济发展研究院。邮编：300202

张丽恒（1977—），天津市经济发展研究院。邮编：300202

土地既是农业最重要的生产要素，也是农民最重要的家庭财产。在工业化、城镇化加快发展的新阶段，做好农村土地承包经营纠纷调处工作更加重要，各级管理部门应给予高度重视，切实维护好农民的土地承包权益。

一、农村土地承包经营纠纷的特点

农村土地承包经营纠纷与其他纠纷存在着较大的差异，主要包括土地经营纠纷的主、客体具有特定性；合同基本内容的固定性；矛盾易发生转化和具有突变性；实现土地流转的艰难性等。

（一）农村土地承包合同主、客体具有特定性

农村土地承包合同的发包人只能是农村集体经济组织，或是村民委员会代行农村集体经济组织职责。非农村集体经济组织不能成为农村土地承包合同的发包人。农村土地承包的承包人一般是农村集体经济组织的成员，在有些情况下，承包人也可以是非农村集体经济组织的成员。

农村土地承包合同的客体是集体所有或国家所有依法由集体使用的农村土地承包经营权。《农村土地承包法》第2条规定的农民集体所有和国家所有依法由农村集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地是农村土地承包经营权的载体。

（二）农村土地承包合同基本内容的固定性

土地是可以循环利用的生产资料之一。经营者只有拥有长期稳定而有保障的土地使用权，才有精心管理、合理使用、改善环境、增加投入以求增加土地地力的积极性，从而提高土地生产能力。因此，《农村土地承包法》第4条规定国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。

（三）矛盾易发生转化和具有突变性

农村土地承包经营纠纷即使当事人的人数不一定有很多，但是会涉及所有承包人的利益并受到关注，社会影响大，矛盾易发生转变而激化，必须引起高度重视。如果处理不当，也会由此引发民事案件转为刑事案件。如因矛盾激化，而发生的故意砍伐他人农作物，故意伤害当事人、集体上访等现象的发生，虽然属于极个别现象，但危害大，影响深。

（四）实现土地流转的艰难性

承包法规定了承包人作为主体，有权将自己承包土地的承包经营权依法转包、出租、互换、转让或其他方式进行流转。但实际执行中，往往发包方为了非法限制阻挠承包方土地经营权的流转，会使用各种侵害承包方土地流转经营权的方式，一是以权力直接剥夺了承包方的自主决策权；二是以土地规模经营为借口，以所谓“反租倒包”等花样，以低价强行“租用”承包方的承包地；三是在土地流转过程中与承包方争利；四是随意调整承包地，分出所谓“口粮地”、“机动地”，在本应分到各户的承包地中切出机动地，由村集体甚至村干部个人掌握，变相剥夺承包方的土地。

二、近几年农村土地承包经营纠纷的几种典型类型

（一）延包政策落实不够引发的纠纷

二轮延包时，有的地方没有严格按照国家延包政策发包土地，加上当时农民对土地不够重视，因为土地的经营效益很低，形成了很多历史遗留问题。一些村集体、村干部对国家的土地政策、法律缺乏正确认识，在农村土地承包管理中存在违法发包的现象：有些村委负责人违反民主议定原则，根据个人好恶、亲疏远近发包土地，搞“暗箱操作”，引起群众不满；有的对外发包的土地承包手续不完备，土地承包合同不规范，造成合同无效；有的分地不均；有的预留机动地过多；有的将大面积的基本农田作为机动地或作为荒地搞大户承包，变相收取承包费，从而引发纠纷。

（二）先弃后取，引发纠纷

由于二轮土地承包时，农民负担重、农产品价格低，种地效益低，一些农民外出打工，口头承诺不要承包地，村里为了不让承包地负担的税费落空，就将其承包地发包给了其他农户。现在税费改革后，随着土地经营的效益逐步提高，特别是征、占地的情况很普遍，补偿费相对较高，农民对土地重视程度提高了，土地承包的法律意识也增强了，这部分打工人员回村要地。也有一些农民承包集体土地后，没有使用土地，造成土地荒芜，其他农户乘机进行种植，情理上很合理。现在原承包人以土地经营权是自己所有为由，要取回土地承包经营权及地上的农作物，与实际种植的农户发生了纠纷。

（三）其他承包方式的承包人与作为发包方的村委会之间或与村民之间发生的纠纷

有的村委会负责人换届，新班子对前任村委订立的合同不满意，否认原合同的效力，私自变更合同条款或对土地重新发包；有的强行将农户的承包地长时间、大面积转租给企业，与民争利；有的发包人单方提高承包金；也有的发包人不能按合同规定及时将土地交付承包人使用，或者不能保证承包人正常使用土地；还有的村其他承包方式的利润相当可观，因此，农民也纷纷要求重新分地或把大户承包地分到农民自己手中来种等等，导致纠纷发生。

（四）征占农民土地引发的纠纷

随着城市规模的扩大以及国家基础设施建设地加快，征占农民土地已经成为十分普遍的现象。而征地补偿费幅度、补偿费的分配以及村集体过多截留征地补偿费也是引发纠纷的重要因素。

（五）土地流转不规范的纠纷

随着国家对“三农”优惠政策的出台，农村土地的经营效益逐渐显现。由于以前农村承包土地流转政策上不完善，土地流转行为极不规范，比如口头流转不签订流转合同，流转收益约定不清等，引发了一些土地流转的纠纷。

（六）同一地块承包人变更，因土地投入问题产生矛盾，出现纠纷

原承包人因对土地投入的成本不能收回，如基建项目，在承包期结束后仍可以继续使用，而要求新承包人给予补偿，新承包人不能接受引发纠纷。

三、解决农村土地纠纷的措施

农业是国民经济的基础，土地是农业的根本，维护土地安全，维持土地正常的生产经营活动，是关系农业发展、农村稳定、农民幸福的大事，解决好农村土地承包纠纷案件是服务“三农”建设的一项基础性工作。

（一）充分认识妥善解决当前农村土地承包纠纷的重要性

稳定和完善土地承包关系，是党的农村政策的基石，是保障农民权益、促进农业发展和保持农村稳定的制度基础。目前出现的土地承包纠纷，实际上是土地承包关系不稳定的反映。对此，政府和有关部门务必高度重视，一定要站在政治和全局的高度，充分认识到妥善解决农村土地承包纠纷是进一步落实党的农村政策，稳定和完善农村土地承包关系的重要任务；妥善解决好纠纷对维护农民群众的合法权益、保持农业健康发展和农村社会稳定具有重要意义。

（二）把握好解决农村土地承包纠纷的原则

《农村土地承包法》和中央关于稳定完善农村土地承包关系的一系列政策，是解决农村土地承包纠纷的根本依据。对法律和政策已有明确规定的，须坚决按规定执行。如《农村土地承包法》规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。农民拥有法律赋予的长期而稳定的土地承包经营权，法定承包期内，任何组织和个人不得干预农民的生产经营自主权，不得违法调整和收回承包地，不得违背农民意愿强行流转承包地，不得非法侵占农民承包地。对没有具体政策法规为处理依据的土地承包纠纷，要从实际出发，实事求是，根据《农村土地承包法》和党的农村土地承包政策的基本精神，以维护农民合法权益为核心，按照民主协商、分类指导的原则，在当地政府的领导下，积极稳妥地探索处理方式，妥善化解矛盾。

（三）发挥好调解在农村土地承包纠纷中的重要作用

1.人多地少的农户与村里的矛盾纠纷处理：二轮土地承包比较完善的地方，要稳定原承包关系不变。个别农户人多地少要承包地的，如有机动地，适当调剂耕地让其经营。认真清查预留机动地情况，确保农民合法权益。按《农村土地承包法》的规定，预留机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的5%，不足5%的，不得再调整增加机动地，并且规定实施前未留机动地的，实施后不得再留机动地。

2.对耕地被占压的农户与村里矛盾处理：一是被占压耕地的各项补偿费全额发到了农户，村里无机动地的，可以不调剂土地给这些农户，但对于无地农民，国家应考虑解决其最低生活保障问题；二是村内公益事业（如建校、挖塘、建库）占压承包户土地的，村组应适当调剂土地给占压户；三是采取有偿转让的办法，解决无地农民的土地问题。

（四）在流转中产生纠纷的解决方式

1.对转包转让型纠纷处理：一是要稳定二轮土地承包关系，依法保护原承包户的权利；二是看流转合同是否符合法律、法规的规定，符合法律规定的，围绕原流转合同条款做好工作，进行调解；三是对不规范的土地流转要及时做好矛盾双方的工作，以自愿为原则协商解决，并补签规范的土地流转合同。四是土地流转必须坚持“依法、自愿、有偿”的原则，凡违背这一原则的流转合同都是无效合同。土地流转主体是农户，要确保原承包户得到相应的流转收益。五是要规范流转行为，引导流转双方经过平等协商，订立土地流转合同，明确流转的时间、流转的用途、流转的补偿金额等。

2.对代耕代种型纠纷处理：明确二轮土地承包关系，要保护原承包户的土地承包权利。农户在二轮土地承包中获得的承包地，其承包经营权不变。代耕代种农户应将土地返还给原承包户，集体收回的要无条件返还给原承包户。

（五）解决机动地发包方与承包方的矛盾纠纷

一要稳定原承包关系。此类承包属专业承包，有的还是通过招投标的方式承包的，只要原承包合同合法，发包、承包双方必须遵守合同。二要实事求是地解决纠纷，鉴于农业税减免、农业特产税取消后，承包负担减轻的情况，发包、承包双方可以通过平等协商，适当调整承包费用，其额度不大于原农业税每亩平均负担额度，并签订补充协议，完善发包、承包手续，解决矛盾纠纷。

[1]陈彦生.承包合同纠纷频发的原因及对策[J].农民致富之友，2010，（07）.

[2]李三忠.土地承包经营权案件之成因及对策 [J].现代经济信息，2014，（05）.

F123

A

1006－1255－（2015）12－0039-03作者简介：郭善伯（1981—），天津师范大学。邮编：300381

责任编辑：孟 力