扩权强镇下的路径选择

[摘要]本文以十八届三中全会《决定》为指导思想，提出发展中心镇的路径选择，从法律上保障合法地位、赋予县级政府职能和建立科学的考评体系，从而发挥中心镇的作用，服务周边乡镇。

关键词：中心镇；通远堡镇；扩权

一、扩权强镇的历史背景及中心镇概念的提出

乡镇政府是我国政府层级中最基层的一级政府，是与群众接触最密切的政府机构。转变乡镇政府职能，赋予乡镇政府相应的权利，向农民提供农业公共服务，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

从中心镇和县城地域关系的角度分析，中心镇可分为两种，一种是远离县城的中心镇，利用交通、服务业的发达为周边乡村提供部分城市功能；一种是与县城较近，承接和转移部分县城的城市功能。

二、通远堡中心镇及周边介绍

通远堡镇隶属丹东凤城市（县级市），是丹东市与本溪市的接壤地带，成为丹东市北部地区的经济、交通、教育、医疗、商贸中心。先后被确定为辽宁省小城镇建设与经济发展试点镇、国家小城镇建设试点镇、国家发展改革试点镇，2009年被丹东确定为丹东通远堡经济开发区。2012年被丹东市委、市政府重新确定为凤城市政府派出机构。

通远堡镇位于纵贯南北的沈丹高速公路、沈丹公路（国道304线）、沈丹铁路、沈丹客运专线（在建）和横跨东西的张庄公路（省道203线）的交汇处，以此为中心，形成周边十余个乡镇的次城市中心，距离凤城市60公里，距离丹东市120公里，距沈阳桃仙机场130公里。通远堡镇总面积180平方公里，辖9个建制村，3个社区委员会。总人口近4万人，其中常驻人口约为3万人，流动人口约为1万人，而且流动人口的规模正随着产业的发展而不断增加。通远堡镇已连续三年进入全省百强镇，且名次逐年提高，是商贸服务业、矿产品深加工业、农副产品加工业为主导产业的现代化城镇。

通远堡镇区位优势显著，是丹东市北部地区的商贸物流中心。计划经济时期曾建立省级二级批发站，辐射周边10余个乡镇。城镇化水平高，基础设施较完善，通远堡高中是丹东北部地区唯一一所高级中学，凤城市第二人民医院也坐落于此，通远堡镇的工商、税务、金融部门负责凤城市北部地区的5个乡镇，通远堡周边乡镇矿石储量丰富，成为矿石深加工和运输仓储的转运中心，也是丹东市北部的建材中心。

三、通远堡扩权强镇的路径选择

通远堡镇已经成为凤城市北部地区乃至丹东市北部地区的中心，为周边的农业地区提供着部分城市功能。现行的乡镇行政管理体制，在基础设施建设、户籍制度、土地审批权、财政税收和资金等方面，难以全面发挥服务功能，镇级政府的责任大、权力小、功能弱、效率低的不足，制约了中心镇自身发展和更好的发挥辐射、服务周边乡镇的作用。为破除发展困境，学习先进经验，在十八届三中全会报告的思想指导下，提出可能的路径选择。

（一）外地经验介绍

浙江的“委托执法”，从 2005 年开始，浙江的一些县市采用委托下放的方式，把环保、安监、劳动和社会保障、林业、婚姻登记受理等执法部门的检查、监督权及部分审批、处罚权委托给专门成立的乡镇综合执法所，其中涉及审批及处罚的事项，盖章权在县主管职能部门。

河北青龙县的“扩权强乡”，2007 年，该县把涉及一些县直部门的5大类22项权力下放到乡镇。主要包括：人事管理权、增强财政自主权、赋予乡镇在部分领域的行政审批权、下延执法监督权、扩大项目工作知情权。

广东的“强镇扩权”，广东省2010年按照一定指标对乡镇重新划分为一般镇、较大镇和特大镇。符合条件的特大镇将依法被赋予县级经济社会管理权限，可适当增加行政编制，将下放给镇与其经济社会发展水平相适应的行政管理权。

从以上“委托执法”到“扩权强乡”，再到“扩权强镇”可以看出，“委托执法”不具有彻底性，不能够解决长远问题，涉及到乡镇发展的管理职能仍然掌握在上级政府；“扩权强乡”具有普惠制，难以对中心镇的建设发展提出针对性的对策；“强镇扩权”具有较强现实针对性和可操作性，对通远堡镇的发展具有一定的借鉴意义，针对不同的乡镇赋予不同的经济社会管理权限，甚至赋予部分的县级政府职能。

（二）本地路径选择

1.法律保障中心镇合法地位

强镇扩权要取得实质性突破，必须有相关法律法规的支撑，确立强镇扩权的合法地位，已成为当务之急。第一，确立中心镇政府执法主体地位的合法性。县级政府不舍得以下放手中的硬权力，需要市级乃至省级政府的认可，为中心镇的合法地位出台相关法律、法规，保障中心镇的健康发展。第二，为确保中心镇权力合法合规使用，建立相应权、责、事统一的协调机制，加大问责的力度。

2.简政放权，赋予中心镇县级政府职能

党的十八届三中全会《决定》提出：“全面正确履行政府职能。进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”建设通远堡中心镇，赋予其县级政府职能审批权，服务周边乡镇，提高行政效率，降低行政成本；建立事权和支出责任相适应的财政制度，从根本上解决县镇权力分配下的财力分成问题，从而建立事权和支出责任相适应的财政制度，解决中心镇基础设施和公共服务的建设资金问题。

3.完善发展中心镇考核评价体系

改善对中心镇政府的考核评价机制，变对上的单向负责到对上和对下的双向负责，问责制度的安排理应听到基层群众的声音。结合中心镇服务基层的特点，“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况”。突出中心镇实际，考核重点从注重形式和过程转向注重成果和绩效，从注重经济发展转向公共服务和农村治理，尤其要突出对“为农服务”绩效的考核。

[参考文献]

[1]郝国庆.“强镇扩权”：如何“强镇”如何“扩权”？[J]. 湖北行政学院学报，2014，（4）.

[2]范柏乃，傅 衍. 浙江省强镇扩权改革的主要经验和路径选择观察与思考[J]. 观察与思考，2014，（2）.