中心镇的发展困境及对策研究

关 欣，李 薇

（湖南农业大学，湖南 长沙 410128）

随着我国城市化进程速度加快，我国城乡之间的分离与对立越来越明显，其中较大一部分小城镇的发展越来越落后，反而加剧了城乡二元结构之间的矛盾。在新农村建设不断推进，城乡一体化步伐得到全面推动的大背景之下，有关中心镇建设与发展的问题在学术界得到了较为深入的探讨与研究。如在关于中心镇的内涵、类型、规模等方面，学者都有较为全面的论述。大多数学者从两个方面展开研究：一是从单一功能角度展开，认为中心镇是县域城镇体系规划中，各分区内在经济、社会和空间发展中发挥中心作用的镇，即中心镇应该是已经具备一定发展条件，并且对周边农村地区具有一定经济带动和辐射作用的小城镇。[1]二是从“地理-功能”展开研究，如晏群认为，中心镇是县（市）域内某一地区中周围若干个乡镇的中心，地理位置相对居中，一般是自然形成、客观存在的，在一个较长的时期内具有相对的稳定性，在周围地区中相比较而言其经济实力较强[2]。还有从中心镇所具有的统合功能的角度展开研究，认为中心镇不仅在行政辖属、地理位置还是经济发展上均处于中心和核心位置；重点强调的是其所具有辐射作用和聚集功能。可见，中心镇的认定首先考虑的是其所具有的功能。一是看该中心镇能否具有带动周边乡镇发展的经济、社会综合实力；二是看中心镇所处的地理位置是不是在周边地区的中心。

一、中心镇的效应功能

新形势下的中心镇的发展功能问题颇受学界关注。在研究中发现，中心镇的功能较多，其主要有两大中心功能。

1.中心镇的辐射效应功能

在我国新的社会历史发展时期，中心镇的发展无论是对城乡一体化建设还是对新农村建设均有着非常明显的作用。

首先，大幅度促进农村产业结构优化。在我国，新农村建设促使农村产业结构不断变化和调整，城与乡之间尽管不同属于一个社会实体和经济实体，但在发展过程中，两者之间始终保持着相互依存、制约和促进的关系；城乡之间的关系始终处于分离与融合之中，工业化使城市化在全球范围里得到全面发展，城市规模越来越大，建设速度越来越快，相比之下农村经济相对落后，城乡关系越来越失衡，区域发展越来越不协调和合理，从而使城乡之间的差距越拉越大。直至工业化发展到一定成熟时期，城市发展逐步减速，城与乡之间的关系开始有了一定的好转，小城镇在这个特殊的时期开始迅速发展起来，使城乡关系得到了融合，特别是中心镇的发展对城乡一体化的良性发展的作用重大。同时，由于中心镇具有地理位置、经济、社会统合实力的优势，能够全面促进农村产业结构调整。

其次，合理培育农村市场体系。在中心镇建设之时，首先考虑的就是该中心镇能否在所处片区内发挥其“中心作用”，再考虑其所处的地理位置，选取原则以“片区中心位置”为特征。中心镇的这个设置标准和选取原则为周边农村农产品的流通提供可靠的支持，周边农村所产出的农产品可便利地转入中心镇，得到迅速处理，从而加大了农产品产出、销售、获利的良性循环力度。同时，农产品市场需求资讯能够通过中心镇信息交流场所迅速扩散到周边农村地区，加大农产品需求信息的传播，从而构建集农产品产出、销售、资讯传递于一体的产品供求信息网络，为市场机制在农村和农业资源配置中发挥作用创造优越的环境和条件。如湖南省长沙市宁乡县流沙河镇，该镇位于宁乡县城西南部，全镇面积140.7平方公里，约有7.2万余人，共辖管两个社区和18个行政村，距县城有63公里，距娄底市有40公里，距长沙市有80公里，是湘中进入省会长沙市的咽喉关口，也是宁乡县西部最大的商贸重镇，更是湘中地区重要的货物集散地，其商贸经营所能辐射到的面积多达500平方公里，能服务到的人员约有25万之众，从而成为可接受城市辐射又不受制于城市的宁乡乃至整个长沙西部地区的经济、文化、商业贸易、宜居中心。选择辐射效应功能如此之强的镇作为中心镇建设不仅仅对于城市的发展起到了独到的效果，且就农村建设来说，更是优势多多，对构建农村市场体系起着举足轻重的作用。

第三，大力发展农村特色产业和优势产业。正是由于农产品供求信息的有力传播，农民在选择耕种产品时才更具有目标性，在经济作物发展中，其选择方向才更具有针对性和科学性。农民通过这种信息的传播与交流从而获取最有利于自己发展、适合于种养的品种，更为重要的是，他们能够找到适合自己发展的特色产业和优势产业。如宁乡县流沙河镇有耕地面积只不过7.11万亩，原本以种植水稻、烟叶为主，正是由于该镇的这种社会效应性能够带动周区的经济发展，2011年农业总产值3.9亿元，占国内总产值的39%；农业增加值0.8亿元，占国内生产总值的20%。该镇的特色土特产品是境内的土花猪，“草冲土花猪”被定为国家级优良地方畜种，在产业化发展特别是在中心镇建设之下，该镇充分利用这个地域优势和辐射功能，大力度地发展这个特色优势品种，并一举发展成为中国四大名猪之一，素有“乌云盖白雪，脖戴银项圈，丝颈葫芦肚，耳薄体毛稀”的传神写照。[3]

第四，促进农村剩余劳动力就近转移。随着社会生活水平的提高，广大农民的生活水平也随之提高。许多农民在外出务工时逐步开阔了眼界，他们的价值观念有了很大的改变，特别是在经济开发逐步向农村转移后，农民工外出务工的高潮已慢慢退却，大量农民工已返回到农村，从事新的经济发展。然而，他们毕竟只在工厂、企业呆过，很多人并不具备自我创业的能力，又在长期的打工生涯中逐步养成了懒散的习惯，对于重、脏、乱的活他们已经完全不习惯了，也就完全不习惯于普通的务农，平凡的耕种，同时有随着年龄的增长，已使他们不再愿意重新外出务工，又从而导致新一轮的民工滞留出现。他们开始在就近的工厂、企业等寻求新的就业机会。中心镇的发展又为他们提供了这样的机会，许多中心镇开办的企业劳动力越来越密集，并且随着中心镇对文化和教育资源的不断聚集，农民进入中心镇与市民生活没有太多区别，他们同样享受城市人的生活方式，并且中心镇同时所具有的乡土环境又很自然地接近了广大农民的心，使他们乐于生活在中心镇上，并且愿意长期在中心镇上务工，从而促进了农村剩余劳动力的就近转移。

2.中心镇的承载效应功能

中心镇建设起来，其周区的人口、贸易、生产、生活等等都相继向镇上发生转移，人口一增多，社会生活就开始复杂化，这对中心镇建设的稳定性和承载能力是一种全面而严格的考验。中心镇作为城镇体系建构中的末梢神经，其反应中枢则需要更具速度。一方面，中心镇承接着来自周边城市和其他小城镇的双向辐射；另一方面，又是地域农村经济、政治和文化教育集散地和核心地，也是农业物资和农村人流的高密集地。如流沙河镇，它东要与老粮仓镇、枫木桥镇形成对话交流，南要衔接湘乡市的经济贸易，西要与青山桥形成对接，北又毗连黄材；扩散更远一点则要辐射到长沙、娄底等地，方圆近500平方公里，25万余人大辐射区；对内要与辖区18个行政村和2个社区紧密联系；该镇自身的发展对周边村、镇、县、市方圆500多平方公里面积所形成的影响力将是空前之大，该镇建设中，其经济、社会、人文等所具有的示范和辐射作用大力促进了周边村、镇、县、市的经济发展，从而促进了新的村镇结构体系的形成。

二、中心镇的发展困境

1.中心镇的地方性特色制约着区域的良性互动

中心镇的地方性是指中心镇与周围腹地的相互关联性，包括中心镇的地方经济体系、社会网络、地域文化以及中心镇与区域及大城市的关联性等内容。中心镇的地方性既是其特色所在又是其生命力之源。中心镇经济与特定的地域环境紧密相连，在产业空间聚集过程中，它必然会受到该区域内社会文化背景、价值观念的影响。这些现实影响因子通过市场、企业、家庭、社区、宗教等组织的广为传播，从而深入人心，成为维系和保证中心镇企业之间的稳定关系的基石。但目前我国有相当数量的中心镇在组织地方经济体系建设时并没有重视这种相互维系的关系，从而造成中心镇职能分工混乱，产业结构混淆，缺乏各自的特色，从而使中心镇的建设特色欠缺。

2.中心镇产业多元化发展缺乏动力

中心镇发展的源动力与其他建制镇一样，在于经济发展和多元化产业的支持，尤其是乡镇企业和专业市场的发展。乡镇企业在为中心镇建设积累资金、发展非农产业、吸纳农业剩余劳动力、集聚人口和产业等方面起了巨大的推动，已经成为了我国中心镇发展的主要动力。但在我国经济环境的变化之下，乡镇企业发展的市场空间在缩小、机制的优势在减弱、竞争力在下降。随着市场经济的完善，交通和信息趋于便利，中心镇商业发展受到大中城市竞争的激烈冲击，使中心镇专业市场的建设面临着巨大挑战。在大城市人口的增长和经济活动集中程度的提高，城市中心区环境、交通、住宅、企业、用地等越来越饱和，城市的经济职能向外延伸。周区小城镇依托城市强力的辐射形成的灵敏网络，以最低的成本、最大的收益，接受现代科学文化知识和文明进步理念，接受日新月异的经济信息和经济支援，从而以较快的速度发展，但大城市的辐射无法覆盖全部的中心镇。

3.中心镇行政权限无法主导其发展

中心镇与其他乡镇一样，都是乡镇级地方政府，这个称呼起源较早，而且是计划经济条件下的时代性产物。当前县一级单位一直被定为我国行政执法权的主体，县级单位以下的乡镇政府对于镇区内的实物管理确实权限太小，又无管理经费。这种行政权限的客观局限性制约着乡镇的发展，导致快速发展的中心镇面临着重重困境：如涉及集镇规划、社会保障、审批处罚等。关于中心镇发展的现实问题，乡镇一级政府则无法统筹，更无法解决；还有就是与群众密切相关的如环保、基建、生产、食品卫生等突发性事件，镇政府只能逐级上报，从而无形中加大了问题解决的难度，不但未将矛盾化解在萌芽状态，甚至使矛盾越来越激化，严重影响了中心镇建设，影响中心镇区人民的生活品质。

4.财政能力的限制

社会现代化程度越来越高，农村生活越来越优越，农业税减免，相对而言乡镇财政的收入就有所减少，使其独立财权部分丧失，财政无法维持中心镇正常转运，导致了中心镇“重工业扩张，轻城镇建设”的单边发展路径形成。公共财政经费紧缺直接导致中心镇的基础设施、公共服务设施建设远远落后于经济发展。就政府来说，在积极制定总体规划，架构未来发展蓝图之后，总是困于财政收入、信贷渠道狭窄、日常运行经费和基础设施建设又必须大量支出等的现实状况，无法展开中心镇的全面建设和发展。

三、化解中心镇困境的对策

当前我国中心镇建设过程中困境的引发了学界的广泛关注和研究，广大专家学者针对其发展困境提出了相应的对策，主要有几个方面。

1.做好中心镇建设的统筹规划

任何一项建设，规划的作用不容忽视，甚至决定着整个项目建设的成败与否。首先，在中心镇建设之前要做好建设目标规划与定位，统筹城乡发展的具体要求，充分考虑镇域范围及周区的发展战略；最重要的是要明晰中心镇建设的战略意义，高要求地做好中心镇建设的第一步规划。其次，认真贯彻实施，明确近期目标、制定详细步骤、落实建设内容，力求使中心镇建设的每一个具体步骤都落到实处。抓好基础设施和公用设施协调建设，同步发展。要具体到实施的具体时间，如以三年或者五年完成镇区重要基础设施、公共服务设施建设，搞好中低收入居民的基本住房建设，做好镇区范围内的生态环境保护等。再次，合理布局，进一步优化建设。全面考察中心镇区域内的重要地段、重要节点，做好现代化思潮式设计工作，按照现代化城镇发展要求进行总体布局，全面提升中心镇的品位。

2.改革中心镇行政体制，扩权强镇

目前我国大多数中心镇政府在整体权限上缺陷重重，既缺少决策权和财政权，又不具备施政和执法能力。“权小、责大、力弱”三层压力叠加在一起，制约着中心镇的建设与发展。对此，大多数学者认为只有“扩权强镇”才是中心镇建设的唯一出路和制胜法宝。如浙江绍兴率先“打破现行中心镇行政体制积弊与束缚，实行扩权强镇”，这一方略被许多地区效仿和推行。安徽省《关于实施扩权强镇的若干意见》中强调“扩权强镇”，《意见》中着重指出：乡镇建设要依法下放部分行政审批权和执法权，使乡镇建设中乡镇政府有权可施；加大对中心镇建设的投入力度和支持力度；推进各项制度改革。

3.培育中心镇的特色经济

强化中心镇建设，“产业发展”是基础中的基础，因此中心镇建设必须有独立的经济产业作为发展支撑。相关学者指出：采取原地纳税、原地统计产值、管理费返还等方式引导中心镇周边村镇二、三产业向中心镇靠拢，形成中心镇集约发展优势[4]。与此同时，中心镇发展过程中，应最大限度地培育和发展地方镇域性特色经济产业，特别是对于那具有地方优势产业要全力发展，要根据自我功能定位和自我特色来建设特色中心镇。建设过程中，实施建设的政府要对当地企业、市场、人文等状况进行全面、综合、深入的分析，再通过分析比较来作出选择，以培育核心产业为选择重点和原则，以培育中心镇的特色经济作为中心镇发展的主导。

4.增加中心镇发展资本投入

从调查走访中发现，当前我国乡镇现有的投融资体制和财税制度对中心镇建设不但没有起到促进作用，而且成为发展的制约因素，导致很多中心镇发展匍匐不前。因此解决这一问题必须建立多元化的中心镇建设投融资机制。一要明确界定投资范围；二要使镇域基础设施建设服务于大众。众所周知，任何一个城镇，其基础设施好坏是其门面和招牌，具有显著的外部效应。因此，中心镇的基础设施和公用事业必须对外开放，实现发展中的公平竞争。甚至可按照“谁投资、谁受益”的“等价交换”原则有偿使用，通过这种原则来鼓励和吸引私人资本、社会资本、境外资本参与中心镇基础设施和公共设施的建设。除社会服务设施外，政府应审时度势地逐步退出部分设施的投资和经营，通过吸引外资来尽快实现中心镇经济基础设施建设、经营和管理的市场化[5]。以最大限度地积累资本、盘活存量资本和吸引增量资本。

[1]陶特立，张莘植，吴强.中心镇规划若干问题的思考[J].小城镇建设，2008，（1）.

[2]晏群.关于“中心镇”的认识[J].小城镇建设，2008，（1）.

[3]流沙河镇简介.宁乡县人民政府网站[DB/OL].http://www.nxgov.com/zfmh/index/images/nine_14.jpg.

[4]李仁彬.以区域中心镇为重点着力推进我市城乡一体化[J].中共成都市委党校学报，2004，(5).

[5]杨宏翔.中心镇：新农村建设的发展极[J].广西社会科学，2007，（11）.