乡镇图书分馆建设之政府配套政策及成效研究*

2014-12-25林君荣胡海荣

图书馆研究与工作 2014年3期

林君荣胡海荣马慧

（1 台州图书馆，浙江台州 318000 ）

（2 温州图书馆，浙江温州 325009 ）

（3 平湖图书馆，浙江平湖 314200）

建设乡镇图书分馆是实现公共文化服务均等化的重要手段。按照浙江省文化厅提出的总体目标，要在十二五末，建成200家乡镇图书馆，力争覆盖全省的中心镇。从全省的现状来看，各地的建设不平衡，呈现“北先南后”的格局，北部地区的进度普遍高于南部地区。除了地域文化差异之外，更多的是跟一个地区的具体政策支持力度相关。本课题试图作各地政策的差异性和具体实践之间的相关性分析，以求在政策层面推动全省的乡镇图书馆健康良性发展。

1 省级部门出台的乡镇图书馆建设支持政策简介

省级有关部门对乡镇图书馆建设给予了很多的政策支持，如省级部门出台的各种鼓励（奖励）政策。以浙文社［2011］49号文件《浙江省文化厅关于推进全省城乡一体化公共图书馆服务体系建设的指导意见》为标志，对乡镇图书馆的建设提出了标准和时间要求，同时在财政上着重对中心镇分馆建设予以大力的支持，一类地区、二类地区、三类地区分别给以45万、25万、10万的奖励。这些政策起到极大的推动和示范作用，从2011年开始，浙江省的乡镇图书馆建设步入快车道。

2 地方政府为建设乡镇图书馆出台的具体配套政策

各地出台的配套政策和措施中，有的以文件的形式，有的没有文件规定但实际在执行。这些政策和措施对一个地区的乡镇图书馆建设影响比较大，同时也能在本地区的乡镇图书馆现状中有所体现。

2.1 各地政策概述

浙江省杭州、嘉兴地区都出台了政府性文件如：杭州市的《关于进一步加强杭州市公共图书馆服务体系建设的实施意见》，嘉兴市的《关于构建城乡一体化公共图书馆服务体系的实施意见》、《嘉兴市图书馆乡镇分馆管理暂行办法》，宁波地区在2013年还参照全国公共图书馆的评估定级标准出台了《乡镇（街道）图书馆（室）评估定级标准》，嘉兴所属的县市区大多出台了相应的文件，如《平湖市构建城乡一体化公共图书馆服务体系实施意见》等。

同时，嘉兴市为明确乡镇分馆三级建设主体的职责，市、区两级政府共同签署了《嘉兴市图书馆乡镇分馆合作共建协议书》；乡镇政府和市图书馆签署了《嘉兴市图书馆乡镇分馆业务管理委托书》；杭州下属的桐庐县早在2009年3月就出台了《构建城乡一体化公共图书馆服务体系实施意见》。

浙江南部地区却是不同的推进方式，温州的《少儿图书馆学校分馆建设标准》、温岭的《镇（街道）图书分馆建设与服务规范》也停留在征求意见或草稿阶段。玉环是契约式的建设合作约定：甲方（玉环县图书馆）为乙方（分馆）无偿提供图书、期刊以及管理人员的培训和管理方法的辅导，管理人员由总馆下派。乙方提供场地和人员并负责图书的借阅管理工作。明确双方的责任、权利与义务，签订合作协议。

另外一种方式就是列入政府考核，温州将全市乡镇图书分馆建设连续两年列入市政府十大“民生工程”（2012年20家，2013年30家）；温岭对乡镇目标考核中以建成一家加0.5分（总分为100分）作为考核标准。

2.2 配套措施细分

2.2.1 人员

管理员是乡镇图书馆建设的关键因素，分馆的人员来源基本相同，大多通过社会招聘。嘉兴市由总馆招聘并向下派遣分馆馆长，其他人员由镇政府与总馆共同招聘，分馆人员一般都在4人以上(含总馆下派人员)，嘉兴市馆还有特殊的人员政策，如每开设一个分馆就下拨一个事业编制以完成总馆的新增工作量。杭州的做法也类似，要求每建一个分馆，都必须由总馆派驻管理人员，即分馆的图书管理人员由总馆统一招聘、统一培训、统一考核、统一管理。

但在县级这个政策就被打了折扣，如海盐县图书馆公开招聘了7位编外合同制职工，经过培训，全部到位，被下派担任乡镇分馆馆长。原则上按照每开办一个镇分馆，当地政府负责新增管理人员一人，但到位率不理想，造成分馆一般都是1—2名管理员（含下派的分馆馆长）。沈荡镇双休日安排学生志愿者协助管理；西塘桥镇分馆有一时期仅总馆下派者一人承担。

其他地区的分馆人员也都是1—2名，且分馆馆长由当地文化站站长兼任。宁波镇海区规定镇（街道）分馆馆长统一由文化站站长兼任，专职管理人员由当地配备；玉环、义乌全部由县市馆正式人员下派；温岭基本上由当地乡镇负责人员招聘管理，一般在两名左右，馆长由文化站站长兼任，派遣人员的待遇一年都在两万左右；温州少儿图书馆的学校分馆一般由所在学校负责，人员在一名左右；如温州瑞安五个分馆都是一个工作人员，超负荷运转。

在目前总馆编制紧缺的情况下，县、乡镇分馆更加不可能增加正式编制。

文化站站长兼任分馆馆长是杭州、嘉兴以外地区的特色，这样有利于跟当地政府的协调和沟通，而杭、嘉地区由市馆派遣馆长有利于业务的开展，对于强势推进乡镇图书馆的地区来说，由上级图书馆委派分馆馆长，能够一步达到理想业务状态；而对于一些处于弱势推进或处于探索阶段的地区来说，离不开当地政府的支持，也离不开文化站站长这样的纽带作用。

2.2.2 财、物、场地

除了嘉兴三级（市、区、镇）投入政策之外，平湖市的配套政策较具代表性。文件规定，每个分馆的一次性新建投入，由市、镇（街道）二级财政共同承担。每建成一个分馆，经验收合格的，市财政一次性给予镇（街道）20万元补助，乡镇负责馆舍、人员、日常运作费用等。

桐庐由县财政添置必要的设备，县、乡两级财政按人均2元以上的标准落实购书经费，并逐年增加；县财政按照每乡镇增加1名图书管理员的标准确保工资报酬，其他人员由乡镇负责调剂解决。

一般来说，新馆建设经费当地政府大多能保证，如瑞安的乡镇分馆由当地市级财政解决。按照文化厅的补助标准，一类地区45万基本上能解决中心镇的开办经费问题，二、三类地区和一般乡镇的建设资金需要当地政府（市区县和乡镇）来补充解决。也有一些地区做了社会参与建设乡镇分馆的尝试，如温岭的石桥头镇、坞根镇图书馆，吸纳了慈善总会的捐赠资金；箬横镇图书馆还采用冠名形式，由企业家捐资建设，再由各级政府给予必要的补助和支持。

物主要是指图书流通车、图书、图书借阅系统等。2008年，文化厅为一二类地区配备了图书流通车，解决了部分图书流通问题。图书购置经费大多由县级财政（含文化局）予以解决，不足部分由当地政府添置。有的流通图书干脆全部由图书馆提供，其财产属性不变，如义乌、嘉兴、玉环；而有的由送书下乡经费解决，如温岭对每家新开的分馆提供3000册左右的图书支持。在图书的采购、编目环节，一般要求统一由图书馆负责，相对来说，图书馆介入越深，对图书的质量控制越有效。一些自行采购的图书，其质量问题难以保证。而图书馆借阅系统的安装、维护多由图书馆业务人员负责；县市区图书馆还负责对乡镇分馆的业务指导和人员培训。

场地一般都由当地乡镇负责提供，按照省文化厅的要求，面积在300至500平方米。在杭州、嘉兴地区，文件中都要求“面积在500平方米以上”；而其他地区要求就比较低，如宁波市将200平方米作为一级乡镇图书馆的必备条件，镇海提出“不低于150平方米”，温岭要求是“一般乡镇在200平方米，中心镇在300平方米以上”，温州的学校少儿图书分馆要求“150至500平方米”。总之，面积200平方米以上，一些发达地区和中心镇，不能低于300平方米，是乡镇图书馆的基本规模要求。

2.2.3 开放保障措施

乡镇图书馆建设几经反复，以义乌为例，1990年建成了金华市第一个乡镇万册馆——义乌廿三里镇图书馆，到2001年止，义乌乡镇万册馆达到10家。但是到了这一轮乡镇分馆建设前，几乎都难觅踪影，这现象在全省具有一定的普遍性。一个明证就是现在新建的一些乡镇图书馆，开馆之日也是闭馆之时，重建设、轻管理的现象不只是个案。乡镇图书分馆的生命力关键在于后续保障措施，这也是业界共同担心的问题。

关于保障措施，浙文社［2011］49号作了一个总纲性的要求，“各级文化行政主管部门要统筹规划，建立长效投入机制，加大投入和扶持力度，切实解决总分馆建设资金及日常运行经费。”各地也在具体落实，如平湖市“每建成一个分馆，市财政三年内每年安排10万元补助经费拨付给市图书馆，用于该分馆图书的添置。”温岭、玉环、瑞安、镇海等大部分地区的规定是场地维护费用、当地聘用的图书管理员工资支出都由所在地乡镇支出，这也符合“谁受益，谁负责”的原则，一定程度上调动地方政府建设和投入的积极性。

如何进一步强化和保证当地政府的投入？按照有关专家的建议，乡镇分馆持续运行可以采用靠项目资金的办法来解决，当一个分馆的项目资金列入当地的财政预算后，基本上能解决长效机制问题，这是一个比较切实可行的措施。

乡镇分馆的日常开放监管，比较有效的是采用统一的自动化操作系统，在后台就能查阅开放时间。现在采用的“一卡通”管理模式，不失为一种有效的手段。有了一卡通，保证了这些成员馆都能实现操作系统的现代化，不再停留在手工卡片这种原始的借阅方式，也能在后台统计各成员馆的业务数据，进一步规范乡镇图书馆的业务。

乡镇图书馆的生命力，最终起决定作用的是它能不能融入当地乡镇读者的日常生活。而这些工作需要图书馆员的主观能动性。《温岭市镇（街道）图书分馆建设与服务规范（征求意见稿）》中有每年对分馆以0.1元/借阅册次给予奖励的条款，如果将这笔奖励用于弥补农村管理员较低的收入，是一个比较有力的措施，但是目前都没有实施。

从各地实践来看，以上这些规定都是由各地建设过程中提出的一些具体要求，必须将这些行业行为上升到政府行为，才能发挥刚性作用，保持乡镇分馆的长期健康发展。

3 数据初步分析

各地的服务成效可以用办证量和借阅册次来简单衡量，也体现各种政策综合效用。

3.1 服务成本

单纯从每册服务成本来看，乡镇图书馆的运行成本较低，对比国外的社区图书馆的服务量，乡镇图书馆有更大的提升空间。从简单的绩效评估来看，不包括报刊阅览、电子阅读等因素，单纯地从投入与产出比来看，假设一个图书馆投入在50万（设备装修按照8年折旧），每年开放经费嘉兴20万，嘉兴所属县15万，玉环15万，其他地区10万。每本书的服务成本在5至10元之间。对比全省公共图书馆2010年数据总经费47316万，总外借2924万册，平均每册16元（2006年至2010年基本稳定在16元，详见表1）。当然县以上公共图书馆还承担地方文献征集和数字化、古籍保护、数字资源服务等方面的职责。乡镇图书馆每年的投入增幅不大，随着借阅册次的不断增多，成本更低。同时也表明，公共财政在乡镇投入上需要增加，特别在图书添置、人员保障、活动开展方面需要同步增加投入。图书馆有其自身的发展规律，过低的成本会妨碍图书馆的长期发展。（注：各馆中开馆最长的嘉兴六年，义乌开馆只有半年，折换全年算；瑞安的外借册次包括光盘；开馆早的采用2012年数据，迟的采用2013年数据）

3.2 中心镇作用

从全省各地调查结果来看（详见表2），尽管嘉兴市级和瑞安的非中心镇数据高于中心镇数据，但是总体上，中心镇数据要比非中心镇数据高出20%左右，因此优先发展中心镇图书分馆，并且在政策上要对中心镇图书分馆建设有所倾斜。这也是对省文化厅前几年着重对中心镇图书分馆补助的一个注释。在实际中也好理解，从规模上来说，我省中心镇的财政收入、服务人口、镇区域面积、区域辐射能力，很多相当于中西部的一个县城，特别在一些经济薄弱地区，没条件全面开展图书分馆建设时，可以重点考虑布局中心镇。

表2 全省中心镇和非中心镇图书外借册数对比表

3.3 配套政策因素多少与成效明显呈现正比例

从地方配套措施来看，一般来说，嘉兴市级>嘉兴下属县>其他地区；从外借总册次来看，也是如此，嘉兴市本级的平均外借册次>所属县>其他地区（瑞安加上光盘外借数字特别大）。数据中间尽管有时间累积因素等，但是总体上，地方配套措施越到位，其成效越显著。特别是一些关键措施，如财政支持、人员到位率、场地面积等因素。

4 乡镇分馆建设的政策讨论

4.1 乡镇图书馆的全覆盖问题

首先这里的全覆盖应该理解为全设置比较合适。浙江省的目标应该是比较明确的，在部分城乡一体化条件比较好的地区，比如嘉兴，作全设置的实践，进一步推动其他地区的发展。而实现全省乡镇图书馆的全覆盖任务可能需要十几年或几十年；近期目标是到十二五末力争全省中心镇图书馆全设置，覆盖200多个中心镇。从表3可以看出，最少的分馆外借量和最多的外借数据相差十倍以上，如果在此条件下作全省的乡镇图书馆全设置要求，既不现实，也浪费了巨大的社会资源，而中心镇的全设置要求比较符合目前的实情。

表3 2012年浙江省部分乡镇图书分馆数据（部分2013年）

表3 2012年浙江省部分乡镇图书分馆数据（部分2013年）（续表）

同样条件下，各分馆借阅数据相差也巨大，如嘉兴油车巷镇和新腾镇，后者几乎是前者的三倍；海盐的通元镇和百步镇的数据相差三倍以上；这个既跟当地人口、分馆选址、楼层等硬性设施有关，也跟管理员主观能动性有关。但是前期的调研必不可少，对于一些人口少、聚集度不大的乡镇，不宜开展一刀切的分馆建设要求，而应该采用更为有效的流动方式，如汽车图书馆、自助图书馆等等。

4.2 地级分馆还是县级分馆问题

嘉兴的分馆建设模式从根本上解决了乡镇图书分馆管理员的长效机制，但在目前人员编制紧缺的前提下，单靠县级很难推动，这在目前嘉兴所属的县市区分馆配套政策也能得到佐证。也就能理解瑞安、温岭的一些分馆只有一个管理员的现实困境。

以地市级馆为总馆或中心馆的总分馆制中的总馆专业化水平较高，政策到位率高，对分馆的专业指导能力较强；以区县级馆为总馆的总分馆制中的总馆专业化水平较低，政策到位率低。从全省的调查结论也可看出，嘉兴地区整体的总分馆在规模、人员配备、措施保障、借阅数据等方面都比县级分馆高出一截，但是嘉兴市级分馆在财力、人力方面也只能保证市级所属区内的乡镇分馆，对于县级分馆也只能由县级馆来实施。全省来说，单靠地级馆很难全面推进分馆建设，那么县级分馆的模式就是一个其次的选择了。

4.3 管理创新和理事会构想

分馆建好后，保障措施跟上了，但不表明分馆建设任务就结束了。日常管理将是具体检验政策与成效的关键结合点，从更长一个时期来说，决定着乡镇图书馆的存亡。从管理一个县级馆到管理全县十几个分馆，需要实践探索和制度创新，这里仅作一个理事会构想。

乡镇图书馆历来有着“重建设轻管理”的现象，如果按照乡镇的特点构建这样的理事会：镇宣传委员（或分管镇长）、县图书馆馆长、文化站站长、中小学校长、图书馆所在村或社区负责人、具有副高职称的退休社区志愿者、愿意提供赞助的企业代表。每年一次决策重大事项，该理事会（主要是图书馆）运行经费的60%（人员工资、水电费、场地维护、装修）由当地政府解决，运行经费的20%由县文化广电新闻出版局负责（图书设备采购），其他20%由社会提供赞助（用于读者活动，如讲座、展览、奖品）。图书管理员由馆长招聘（2—3名）。馆长工资实行基本工资和绩效工资相结合的政策。可以以团体法人向民政局注册，同时也解决乡镇图书馆的身份问题。

4.4 政策期盼与实践创新

从全省来看，有的地区既有建设实践，又有当地地方政府的政策配套，乡镇图书馆相对比较规范；而有的地区尽管没有正式的明文规定，但是当地政府和主管部门将此项工作列入阶段性工作重点，一定程度上起到了巨大的推动作用，需要的是后续保障措施来跟进。

对图书馆馆长来说，总是期待政策越完备越好，最好一个文件就能解决所有问题。如河南信阳平桥区曾下发了文件，将乡镇图书馆所有十八个乡镇分馆建设列入2010年“双十工程”，按照统一规划、统一图纸、统一标准、统一验收的原则建设，公共图书馆面积都是821.22平米。建成后，各馆的办证人数在 80~300 个之间，主要是图书馆附近的学生和乡镇居民。建设过程中遭到很多质疑，承受巨大的压力。同样，从表三也可看出，一样的政策一样的区域，分馆间的借阅数据也是相差巨大，一个馆是另一个馆的三倍以上，像这些疑问，需要我们大量的前期调研和研究。

分馆建设是实践先行，再政策配套跟进，期盼一个文件解决所有问题的想法并不现实，同时在实践中还需灵活应用政策和创新。例如对于图书的归属，苏州地区分馆的一个创新就是，让资产权与图书一起流动：馆藏地点即为产权地点，总馆将书调拨到哪里或读者将书归还到哪里，图书的资产权就“流”到哪里；对于因异地借还而“流动”的图书，系统将根据读者的还书地点自动变更其资产权记录，使其作为接受还书的图书馆资产，在当地继续流通。而我省的大部分地区受限于图书的国有资产属性，往往难有大的举动，图书归还后，大多不能二次外借。在这方面可以有更大的政策配套，让图书完全流动起来。